本文是一篇行政管理毕业论文，本研究依托项目资料和访谈内容对C市惠企政策冲突产生的过程进行还原，发现由于部门间协同动机不足、牵头单位权威性不足、缺乏制度保障、未建立良好的信任关系、目标多元、利益冲突以及缺乏评估反馈等原因导致跨部门协调陷入困境。
一、文献综述
（一）关于政策冲突的研究
政策文件是实现国家治理现代化的重要工具，科学的政策文件更是实现政府善治的重要保障。如果政策文件制定不科学，部门间各项政策文件相互排斥、冲突打架，必然会对群众利益造成损害，对政府形象和公信力造成负面影响，浪费地方政府的政策资源。基于此，当前学者对政策冲突现象也较为关注，整体而言既有研究主要从政策冲突的具体表现、产生原因及治理对策等方面进行了探讨。
1.政策冲突的具体表现
当前学者从三个维度对政策冲突进行分类：即政策主体、政策要素、政策过程。根据制定主体不同将政策冲突主要概括为：中央与地方政府的政策冲突、地方政府间的政策冲突、政府部门间的政策冲突[1]。此种分类方式相对较为宏观。政策冲突的本质集中体现在政策要素冲突之中，可以说政策主体冲突正是产生于政策要素的冲突。政策要素冲突主要包括政策主体与目标群体间的冲突、价值观冲突、目标冲突、工具冲突等[1]。在公共政策过程视角下，从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控到政策终结，各个环节均存在由于相关要素间的不协调而导致政策冲突加剧的风险[2]。而且政策冲突始终处于动态转化中，其协调也并非阶段性或一次性的，而是在政策各环节呈现出时序上的连续性。结合具体实践情况分析，决策者目标定位与价值取向的差异导致政策制定阶段存在政策冲突，并由于政策工具选择的分化导致行政人员在执行政策过程中产生矛盾冲突，而政策执行阶段的冲突进而将激化政策监控与政策评估之间的矛盾，从而使得整个公共政策体系陷入不可调和的状态[3]。此外，朱冬亮、贺东航还注意到政策供给与政策需求错位的冲突类型[4]。政策供给与政策需求错位主要体现为政策供给超前或滞后于政策需求，但究其根源还是缺乏对于社会利益进行聚合、表达以及整合的信息渠道，也就是政策供给的驱动力不足[5]。学者从宏观和微观角度对政策冲突的具体表现进行较为全面的研究，以此为基础可以深入分析政策冲突产生的具体原因。
（二）关于跨部门协调的研究
跨部门协调是联系、整合不同部门的一种不可或缺的组织行为。科层制是当前各国政府普遍采用的组织形式，专业化和分工是其特点之一。但由于社会的不断发展使得公共事务日渐复杂化，单个部门往往并不具备完成跨部门任务所必需的全部资源和能力，政策文件难产、滞后、变形等问题频发。这些问题的出现既增加政府的行政成本，也使政府的公信力和治理效率受到影响。因此，为了更好地解决上述问题，需要在协调的语境下对于政府部门间的交流沟通以及探寻共识的复杂过程进行重新认识和理解[1]。
1.跨部门协调影响因素的研究
政府跨部门协调作为一种政府治理行为具有复杂性、系统性、阶段性等特点，从产生、运行到维持等各个环节都受到多种因素的影响。既有研究从组织机制、利益、人员及制度设计等多角度对跨部门协调进行探讨。政府部门在开展协调合作时常常会陷入政出多门、多头领导的困境，造成协调效率低下。作为保障跨部门协调的组织安排，组织机制对于部门间协调的运作流程和最终结果均发挥着极为重要的影响。经济合作与发展组织(OECD)将跨部门协调机制分为结构性协调机制和程序性协调机制[2]。结构性协调机制侧重于协调的组织载体，主要包括部际联席会议、领导小组等。程序性协调机制则着重于实现协调的程序性安排与技术手段，如明确的联合制定政策的议程、建立信息化交流平台和政策工具的选用等。在结构性协调机制中，科层等级间的行政压力是推动部门间开展协调合作的重要动力[3]。此外，政府中的绩效考核机制和权责分配机制等也会对跨部门协调合作产生重要影响[4]。
二、概念界定与理论工具
（一）概念界定
1.跨部门协调
协调，从语用的角度来看，既可以是事物间关系的理想状态的静态关系，也可以是实现理想状态的动态过程。在管理学中，协调是管理的重要步骤，是指为实现管理目标，对管理要素进行综合管理的手段和过程；在系统科学中，协调是指两种或两种以上相互关联的系统或系统要素为了实现系统整体目标而相互合作、积极配合的一种良性循环态势和控制过程[1]。总而言之，协调就是为了实现组织特定的目标并提高整体效能，科学有效地处理不同主体间的关系，使之能够和谐一致、相互配合。现有研究将跨部门协调定义为两个或两个以上部门在面对公共事务时通过协调合作的方式使公共价值目标达到最大化的一种行为[2]。本文的跨部门协调的定义也主要采用该观点。此外，跨部门协调表现为多种形式，包括同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协调”；上下级政府之间的“纵向协调”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协调”等[3]。本文的跨部门协调主要指同一政府不同职能部门之间的横向协调。
（二）SFIC理论模型介绍
加州大学的Chris Ansell和Alison Gash表示过去对于协同治理的研究文献大部分是通过单个案例切入进行分析，由此得出的理论描述侧重特定部门的治理问题，缺乏一般性和普适性。为此他们采用渐进法对137个来自不同国家、不同政策领域的协作治理案例进行分析，构建了抽象化、概念化的SFIC模型[2]。该模型主要包含初始条件、促进型领导力、制度设计、协同过程、协同结果，每个部分由不同的细分变量组成，具体如图1所示。SFIC模型充分考虑到了抽象化与现实性的结合，具有较好的适应性，可以有效地契合多种政策体制和实践环境，适合用于分析复杂和动态的协同环境。
三、案例分析:以C市惠企政策为例 .................................. 21
(一)案例背景 ............................................... 21
(二)案例描述 ............................................. 22
四、对策建议.................................... 36
(一)完善跨部门协调制度保障 .............................. 36
1.明确细化相关制度 ............................................ 36
2.健全绩效考核机制 ........................ 37
三、案例分析：以C市惠企政策为例
（一）案例背景
为营造良好的营商环境，增强企业主体活力，释放全社会创新创业创造动能，推动更高层次的对外开放水平，L省成立软环境建设领导小组负责营商环境的建设和优化。软环境建设领导小组由省委书记和省长共同担任领导小组组长，办公室设在软环境建设办公室。同时，领导小组下面设立各个营商环境指标工作组，参与指标的设计优化与评估，并督促指标中各项任务落实。各项指标工作组的成员主要包括与该指标业务有关的部门机构，组长由该指标的总牵头单位负责人担任。2020年L省立足本省的工作实际和工作需要，在对标世界银行和国家营商环境评估指标以及借鉴先进发达地区的成熟经验做法的基础上，从影响营商环境的核心要素出发设置29项一级指标和106项二级指标，对各地区企业全生命周期、投资吸引力、监管与服务以及营商环境建设各项工作进行综合衡量评价。
2020年L省营商环境评估结果中A市、B市、C市排名前三，被评定为年度营商环境建设标兵单位并受到通报表扬。L省要求全省13个市（州）重视评估结果，认真分析当地营商环境建设过程中的难点痛点，下大力度克服改进。营商环境评估结果被作为重要指标纳入政府考核绩效体系和领导班子综合考核体系，并作为部门主要领导和工作人员业绩评定、干部的选拔和部门评先评优的重要参考。因此各部门对此项结果均较为重视。在营商环境评估结果发布后，C市市长立马通知软环境建设领导小组召开会议，就本市营商环境评估的总分、总排名以及各分项指标得分和排名进行全面细致分析梳理，对于登记财产、纳税、劳动力市场监管等指标工作组取得的成果给予充分的肯定，要求办理破产、招标投标等与第一名有较少差距指标的负责人员重视各项工作的开展，对于办理建筑许可等严重影响总分和排名的指标负责人提出批评，要求找出差距和不足立马整改。
四、对策建议
（一）完善跨部门协调制度保障
科学合理的制度是协调顺利推进的基础和保障，可以规范和约束部门的协调行为，使协调可以有法可依、有据可循，减少协调过程中的不确定性，确保协调的顺利推进。可以说，完善的制度是协调成功的重要条件。
1.明确细化相关制度
各部门利益诉求不尽相同，仅靠部门内生动力并不足以推动协调的完成，需要以政策法规的形式对部门行为加以强制约束。然而当前我国对于政策文件生产中跨部门协调的相关规定较为宏观和笼统，主要着眼于一般性原则和大致的方向范围，对于部门间开展协调的方式、流程以及相关部门的权利义务等细节和操作性层面缺乏清晰明确的规定，为部门间推诿扯皮等提供空间。为提高政策文件生产中部门参与协调的积极性，减少避责心态的产生，需要对协调的流程、参与部门的职责权限等不断细化明确[1]。首先，对于部门间协调流程给予明确和细化。对于部门间协调在何种情况下启动，采取怎样的协调方式、协调程序等进行细化，确保协调的顺畅，使部署安排更具有操作性和规范性。其次，明确职责权限。跨部门协调中部门的权责较为模糊，使得部门协调的投入程度较低。在跨部门协调开展之初便明确牵头单位和配合部门的权利和义务，减少因职责模糊造成的责任推诿。制度化、规范化、程序化的跨部门协调才能最大化的减少部门间推矮扯皮，实现良好的沟通协调，为共识的达成、政策文件的顺利出台奠定良好基础。
参考文献（略）