本文是一篇行政管理毕业论文，文章以危机管理阶段论、制度论、动员论为基础，运用文献分析、实地调研和案例分析，以浙江农村地区新冠肺炎防控为切入口，选择义乌、平湖两地农村地区样本，总结出浙江农村地区疫情防控中取得的经验，旨在我国农村地区突发公共卫生事件应急管理不同阶段中存在的问题，进行体制机制的原因和对策分析。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
在我国，由于城乡差距较大，突发公共卫生事件防控的短板在农村。为加强农村公共卫生工作，党和政府在改革开放以后采取了一系列举措，提升农村公共卫生基础设施水平和制度建设，农民健康水平有了很大的改善。但总体上来讲，农村公共卫生工作仍较为脆弱，体制机制建设也相对滞后，农村突发公共卫生事件应急管理工作仍面临诸多难题，农村地区传染病包括群体性不明原因疾病、新发传染性疾病等等，给农村人口生命财产安全带来了严重威胁。中央政府在 2021年发布的中央“一号”文件指出，“强化县级医疗卫生机构配置，党中央将继续增强县级疾病预防控制来应对重大流行病和公共卫生水平”。
近年来，许多研究人员对突发公共卫生事件应急管理进行了广泛的探索，并取得了显著成果。但是，我国广大农村地区突发公共卫生事件的管理尚未引起足够的重视[1]。尽管随着我国城乡融合和新型城镇化的不断发展，农村人口总量呈逐年递减的趋势，但仍占较大比重[2]。和我国城市地区相比，农村突发公共卫生事件形态呈现出复杂多样性，农民公共卫生安全意识更为淡薄，生活习惯和社交距离更不受约束、医疗卫生条件更简陋、应对突发公共卫生事件应急管理能力更薄弱、应急管理制度落实没有贯通到“最后一公里”，所以更应受到社会各方广泛关注。例如 2021 年 1 月 2 日起，河北省暴发了大规模的聚集性新冠疫情感染，截至 2020 年 2 月 19 日，河北省患有新冠肺炎疫情确诊病例高达 148 例。此次疫情分布以农村地区为主，发病人群以中老年居多，由于感染者的活动聚集时间与发病时间相隔较长，足以说明此次疫情的隐匿传播时间之长，溯源难度加大，河北省的疫情防控漏洞，也在此次疫情中暴露无遗。因此，如何完善农村突发公共卫生事件应急管理体制机制建设，切实提高应急管理综合能力，是摆在各级政府和基层组织面前的紧迫任务[3]。
1.2 国内外文献综评
在本研究的破题与初步探索阶段，笔者查阅并参考了大量与“农村突发公共卫生事件应急管理”相关的文献资料[7]。参考文献主要来自于两个方面：一是笔者在前期研究过程中积累的学术文献，二是结合本课题申报通过了电子数据库新检索到的学术文献。对于中文文献，重点检索了“中国学术期刊网络出版社”（CNKI）中含有课题主题词或关键词的文献，并通过图书馆和网络搜索了相关著作；对于外文文献，笔者借助了 Web of Science、Spring Link、ProQuest 等数据库。
针对中文文献，笔者以中国学术期刊全文数据库（CNKI）作为文献检索平台，以主题词为“突发公共卫生事件 应急管理”和题名包含“农村突发公共卫生事件 应急管理”作为检索项，共搜得文献总数共 402 篇。现有文献起始阶段出现在 2003 年的“非典”时期，之后的文献数量呈现波动式增长，到 2014 年达到了一个“小高潮”。由于 2014 年在全球范围内暴发了多起突发公共卫生事件，最具代表性的例如：脊髓灰质炎暴发、西非埃博拉疫情等等，均表明突发公共卫生事件应急管理话题关注度和研究热度上升到了一个全新台阶。2019 年年底至今暴发的新冠肺炎疫情，使突发公共卫生事件应急管理的研究数量大幅增长，2020 年单年关于突发公共卫生事件应急管理的文献数就多达 95 篇（如图 1.2-1所示）。由此可见，党中央对突发公共卫生事件应急管理的重视程度逐年上升，也成为学术界的热门主体，许多研究人员对此采取更为详尽的分析与研究。在402 篇关于突发公共卫生事件应急管理的文献主题分布中，“突发公共卫生事件”、“应急管理”、“公共卫生”分别占到了 43.93%、22.45%和 6%，但关于应急体系、管理对策为主题的比例不到 1.5%（如图 1.2-2 所示）。由上述可得，关于应急体系、管理对策方面研究仍较为薄弱，缺乏相关的理论支撑与实践探索。
第二章 概念界定与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 突发公共卫生事件
突发公共卫生事件是指突然发生并可能导致或危害公共健康的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。农村突发公共卫生事件有以下几种分类方法：根据引起紧急状态的成因，将突发公共卫生事件分为两类：一类是由自然灾害引发的突发公共卫生事件；另类是由人为因素或社会动乱导致的突发公共卫生事件[32]。根据《国家突发公共卫生事件应急预案》规定突发公共卫生事件的严重程度、破坏性以及发展趋势将突发公共卫生事件应急响应分为四个等级具体分级指标如下图所示：
2.2 理论基础
2.2.1 应急管理阶段论
在危机管理阶段论研究过程中，对于危机管理中发展与管理的过程之间的每个枢纽，都表现出众多阶段划分理论。在繁多的步骤中，有两种模型最为学术界认同并熟知，分别为史蒂芬·芬克（Steven·Fink）和罗伯特·希斯（Robert·Heath）提出的危机管理发展和管理过程的四阶段理论。他们汇总的理论不但明确阐释了每个阶段的主要实践内容，而且在指导危机管理理论全面发展方面表现出积极作用，为构建应急管理理论架构做出积极贡献。
（1）芬克模型。管理学家史蒂芬·芬克于 1986 年通过划分危机生命周期的方式，展开了对危机管理系统性的研究，并提出了危机生命周期理论，即芬克模型(Fink·Model)。该模型逐步适用于公共危机的周期和管理的阶段探究，已经成为危机管理理论中最具影响力的模型之一。芬克模型将危机管理分为四个阶段：危机征兆期(preparatory crisis stage)、危机突发期(acute crisis stage)、危机延续期(chronic crisis stage)和危机痊愈期(crisis resolution stage)。
（2）罗伯特·希斯的 4R 模型。应急管理的 4R 模型由澳洲管理学家罗伯特·希斯在其《危机管理》一书中首次提出，危机管理 4R 模型理论认为，危机管理由减少(Reduction)、准备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)四个阶段组成[34]。
第一阶段减少危机或突发事件的威胁。从处境、组织体系等众多角度实行风险评估，做好充足准备并设法降低风险，科学安排资源，危机发生的影响可大幅缩减，降低风险将贯穿整个危机管理过程。
第二阶段主要表现为有效地监测预警。监测预警是事前管理的关键关节，它对某一既定环境采取监测措施，对所涉及范围内的不良表现都会有所反应，并做出预警信号。监视特定的环境，以响应每个细节中不必要的更改并发送预警信号。在应急准备过程中，运用降低管理阶段的风险评估法可以确定监测和预警系统是否仍然有效，及时完善欠缺领域，及时修正无效环节。
第三章 我国农村突发公共卫生事件应急管理现状分析................................ 20
3.1 我国农村突发公共卫生事件应急管理总体现状.......................................... 20
3.1.1 我国农村突发公共卫生事件的主要形式................................... 20
3.1.2 我国农村突发公共卫生事件的场域特征.......................................... 21
第四章 我国农村突发公共卫生事件应急管理中的问题与成因分析........................................36
4.1 我国农村突发公共卫生事件应急管理中存在的主要问题..........................................36
4.1.1 农村应急事前风险监测薄弱............................................ 36
4.1.2 农村应急响应速度相对迟滞............................................. 37
第五章 我国农村突发公共卫生事件应急管理体制机制完善策略探讨....................................43
5.1 优化“县域一体、医防融合”的农村公共卫生应急管理基层组织体制..................43
5.2 构建“预防为主、关口前移”的农村公共卫生应急预案与风险监测网..................45
第五章 我国农村突发公共卫生事件应急管理体制机制完善策略探讨
5.1 优化“县域一体、医防融合”的农村公共卫生应急管理基层组织体制
农村突发公共卫生事件应急管理首先追求时效性，因此，需要构建决策指挥统一、反应灵敏、协调有序、运转高效的农村应急管理基层组织体系。按照这样的目标，打破固有的条块分割管理模式，形成政府主导、部门协调、县域一体、医防融合的基层组织格局[48]。
（1）在“县域一体”背景下成立应急指挥中心。在县级范围内的应急决策指挥中心，坚持“县域一体”原则，全面负责全县范围内的突发公共卫生事件应急救援决策、指挥、协调工作，使它变为县级最高决策机构。建议县级应急决策指挥部门设立以下部门：一是综合办公室。主要负责应急决策指挥中心的行政管理工作。二是现场应急救援指挥中心。负责到受灾现场指挥、协调应急救援队伍开展工作；发动本地区社会力量参与救援。三是信息管理中心。主要负责发布应对突发公共卫生事件的动态信息。四是协调中心。负责协调各单位、各部门、救援物资以及救援队伍。
（2）在“县域一体”原则下建立农村公共卫生业务管理常设机构。如县卫生健康行政部门在常规状态下，是要职责是对疫情实施日常监测，向公众宣传公共卫生知识，提供基本卫生信息。在紧急状态下，其主要职责包括：在事件发生前，通报疫情信息，做好应对突发公共卫生事件的医疗服务准备，向应急决策部门提供有关卫生方面的专业建议；在突发事件发生中，参与现场救援，为灾区民众和参与救援人员提供紧急医疗服务；进行灾区人员的分散隔离、负责公共卫生措施的落实工作，向灾区民众宣传传自救、急救知识。在突发事件发生后，继续收治伤者，并在此过程中，持续通报最新疫情信息。
第六章 结论与展望
6.1 主要结论
文章以危机管理阶段论、制度论、动员论为基础，运用文献分析、实地调研和案例分析，以浙江农村地区新冠肺炎防控为切入口，选择义乌、平湖两地农村地区样本，总结出浙江农村地区疫情防控中取得的经验，旨在我国农村地区突发公共卫生事件应急管理不同阶段中存在的问题，进行体制机制的原因和对策分析。通过研究，文章主要得出如下结论：
首先，我国一些农村地区突发公共卫生事件应急管理在“一案三制”建设等方面取得了一定成效。以浙江农村地区为例，持续深化“源头查控＋硬核隔离＋精密智控”，通过“三色”预警、靶向实策，织紧筑牢农村地区疫情精密智控网，科学精准做好农村地区疫情防控的做法值得学习借鉴。但在我国多数农村地区，普遍存在突发公共卫生事前风险监测薄弱、响应速度相对迟滞、处置能力亟待提升、应急动员存在路径依赖等问题。
其次，这些问题主要是由农村公共卫生应急管理体制不顺、农村公共卫生风险监测机制乏力、农村公共卫生应急资源保障短缺、农村公共卫生应急协同联动不够、农村公共卫生应急管理意识淡薄等原因所导致。
再者，可参考浙江经验，因地制宜探索农村突发公共卫生事件应急管理体制机制创新路径：一是优化“县域一体、医防融合”的农村公共卫生应急管理基层组织体制；二是构建“预防为先、关口前移”的农村公共卫生应急预案与风险监测网；三是完善“城乡均衡、精密智控”的农村公共卫生应急管理资源保障机制；四是健全“群防群治、专群结合”的农村公共卫生应急管理协同联动机制；五是强化“农民主体、能力导向”的农村公共卫生应急管理常态宣传教育。
参考文献（略）