本文是一篇法律论文，笔者认为中国的参与式预算大大提升了基层财政的透明度，为人大代表和公民的监督奠定了基础，搭建了社会公众与基层政府之间沟通的桥梁。引导代表和公众参与预算编制过程，促使的公共预算活动更加完善，使得有限的财政预算得到最优化的使用。
一、基层政府预算编制公众参与制度的基本理论
（一）基层政府预算编制公众参与制度的概念特征
基层政府预算编制公众参与是指基层政府在预算年度中进行预算编制时，将公民的意见纳入预算决策之中，成为预算草案编制的重要参考依据。基层政府进行公共活动的方式之一就是在政府预算方面。基层政府将公共资金进行使用和分配，以公共产品和公共服务为呈现形式，满足人们的日常进而维持社会的正常运转。基层政府预算编制是指预算收支计划的拟定、确定过程，是政府预算周期的起始环节，预算草案的审批、预算的执行、预算的监督都建立基层政府预算草案编制完成的基础上。基层政府预算编制公众参与制度其本质是参与式预算的细化，通过让公民积极参与到基层政府预算编制活动中使得公民与政府一起管理国家“钱袋子”的使用更加民主化科学化。在这种制度下，政府的财政预算在符合公共开支的需要和能够充分满足人民的利益需求中取得平衡。
平等是基层政府预算编制公众参与制度的应有之义，公众参与的主体、参与的形式以及参与项目都要体现平等二字。参与主体的平等是指社会公民每个人都具有预算编制公众参与的权利，这不应该是少数人的权利而应该渗入到社会各阶层各个角落的公众参与权利。教育背景、民族种族、社会地位之间的差距不是公众参与的壁垒。其次，平等参与还体现在参与形式的平等上。参与式预算的途径多种多样，但是每一种参与形式对公民来说都是平等公正的。公众参与应该是涉及自身利益的不同民众的共同参与，而不是一些个别利益群体的集合。①参与形式不应对公民设置不必要的门槛，成为公众参与的阻碍。最后预算项目的选择上要体现平等。只要是涉及公民自身利益与纳税人所缴纳的税额息息相关的预算项目都应涵盖在公众参与的范围内。基层政府不应因预算项目金额的大小、预算项目涉及利益而有所取舍的开展公众参与，应当面向所有公民平等地进行公众参与预算项目的选择。参与形式的平等是指政府不能以参与形式的方式来限制参与的门槛，应当保证公众在参与形式上具有平等性。
（二）基层政府预算编制公众参与制度的基本内容
基层政府预算编制公共参与制度的内容涵盖政府预算、公众参与、听证制度等多方面的内容。适用范围在地区层面仅限定在基层政府，在中国一般是指乡、镇、市辖区一级的基层政权中，在时间层面适用范围限定在基层政府每个预算年度的预算编制阶段。该制度中所包含的公众参与是一种狭义的参与，不是广义上所有公共事务的参与权，只是针对基层政府特定的公共预算项目的参与。其次在参与项目的项目选定上，虽然各地实践不同，但公民没有完全的预算项目决策权。基层政府预算编制公众参与制度包含意见征询制度、听证制度、政府信息公开制度、预算执行跟踪报告制度等内容，这些基本制度共同支撑着参与式预算在我国的实践进程。在公众参与的前期政府预算信息的公开以及社会公民意见的征集询问至关重要，在编制过程中听证制度可以有效地保证公民参与的顺利进行，预算执行跟踪报告制度是对公众参与预算编制结果的有力监督。
二、基层政府预算编制公众参与制度的实证考察与经验总结
（一）公民预算编制参与权的法律规范分析
1.宪法的原则性指引
我国宪法第二条对公众参与预算进行了原则性的规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”基层政府的公共预算活动则属于国家依法展开的经济活动范畴。将政府预算收支行为纳入国家事务的范围是宪法的应有之义。宪法作为国家法律的顶层设计，不可能将各个角度细致规定，但是对公共领域的政府行为具有原则性的指导意义。这条规定以基本原则的行使深度赋权公民参与基层政府公共预算活动。另外，我国宪法中还规定符合法定条件公民拥有选举的权利，选举权的本质是法律进行事先授权的公民参与形式。虽然宪法中的选举一般是公民选举人大代表等，但是在实行参与式预算的地区，政府将选举权延伸至公民代表的选举之中，这也是选举权的合理延伸。
2.法律及行政法规的相关具体规定
《中华人民共和国预算法》是国家在法律的层面规制政府公共预算活动，加强对政府预算收支的监管，形成公开透明、良性发展的公共财政预算体制。我国预算法在宪法的方针下只是粗略规定了公民、法人或其他组织对政府预算行为的违法性进行监督，仍缺乏对公共参与预算活动的具体条款。由此可以看出，宪法赋予公民的参与权力在预算法中也没有找到有效的实践路径。2015 年 1 月 1 日施行的新预算法规定了政府的财政收支，在第四条和第五条中均有体现，为公众参与预算活动的范围进行延伸。
（二）基层政府预算编制公众参与的样本考察
1.浙江省温岭市“恳谈式民主”模式分析
参与式预算在中国起步比较晚，但是温岭市的恳谈式民主无论在民主化程度还是参与机制上都值得借鉴。温岭市创新的将本土原创的民主恳谈与外来的参与式预算进行结合，涉及预算领域广、参与公民覆盖面广并且带动各乡镇进行创新试验。基层政府通过随机选取的民意代表通过民主恳谈结合基层人民代表大会制度是参与式预算在预算编制、预算审议及等环节深入的探索。有学者称“温岭参与式预算模式是在基层政府进行公共预算资金倾斜时，使得公民进行利益需求，以民主恳谈会为载体形成符合大多数人意愿的预算方案，达到公共利益最大化。”①在实践中，温岭市的“预算民主恳谈”的价值追求和实施理念没有本质区分，但是在各个基层政权的实践中，不同乡镇采取的参与形式和人员选择则大相径庭。泽国和温峤主要集中在预算编制过程中，而新河镇公众主要参与到预算初审及正式审议阶段。
三、基层政府预算编制公众参与制度的问题剖析................. 30
（一）公众参与预算编制缺少制度化的约束......................... 30
1.参与式预算法律体系不完善.............................. 30
2.公众参与具体流程的规定缺失......................... 31
四、国外预算编制公众参与制度的考察与借鉴..................................... 35
（一）国外预算编制公众参与的实践案例......................................... 35
1.巴西阿雷格里港市的预算编制参与式互动..................................... 35
2.美国地方政府预算编制公众参与模式.............................. 38
五、我国基层政府预算编制公众参与制度的优化............................. 43
（一）完善预算编制公众参与的法律规定.................................. 43
1.加强参与式预算法律体系的深度赋权............................... 43
2.丰富公众参与预算编制的程序............................................ 43
五、我国基层政府预算编制公众参与制度的优化
（一）完善预算编制公众参与的法律规定
1.加强参与式预算法律体系的深度赋权
国外参与式预算都有其相应的制度化约束，对参与各方的权力和责任都有非常明确的制度化和法律规范来进行约束。这样在公民参与预算编制过程中保证了参与渠道的畅通，也保证了参与程序的公平合理。在美国联邦在国家层面制定法律，每个州也会为了基层的预算活动制定地方预算法律。与政权结构一样，参与式预算制度贯穿于联邦预算、州预算和县、市、镇预算。美国各级都会以法律的形式规定公民参与预算编制的途径方式，这就为公民参与基层政府预算编制提供了权利来源。而这种权利来源以最高形式法律的方式呈现，使公民参与预算编制具有稳定性。
通过这三个国家的实践可以看出，一套完备的预算法律体系对一个国家的财政预算体系至关重要，而公众参与预算编制又是其中重要环节，承载着公众与政府之间沟通的桥梁。在基层政府进行预算编制时，各级政府都有相应的法律规定确保公民参与预算编制的过程中.
2.丰富公众参与预算编制的程序
预算征询制度是保障公民知情权的重要方式。对公民意见进行征询是公民参与公共预算编制以及以后的执行监督的前期必要过程。我国目前只在《信息公开条例》以及《行政法》中对有关政府信息公开进行了制度化规定，但是缺乏信息征询制度的建立。这将成为公民对政府公共预算决策表达意见的一大阻碍。预算草案的编制是预算的起始环节，而预算编制的依据主要是来源于公民的反馈。预算项目的选择，预算项目金额的多少以及预算项目是否可行都是建立充分反映民意的基础上，以此作为预算编制的重要依据。各级政府在实施参与式预算时，要以制度化的方式确定公民意见征询。无论是线下的面谈会、听证会还是线上的问卷调查、网络调查等方式都应该建立系统的操作流程以及保障体制。
结语
公众参与基层政府预算编制制度虽然在中国实行不久，但却显示着很强的生命力。从最开始的浙江温岭到现在的东西南北中各地开花，贯穿市县乡各级基层政府。作为基层协商民主的重要一环，公民参与预算编制对政府和公民都提出了巨大的挑战。参与式预算并不是中国本土的产物，在实践中如何探索出具有中国特色的参与模式尤为重要。是挑战也是机遇，这将大大推动地方政府治理的民主化进程，也是保障公民知情权和参与权的重要手段。在我国一些基层政府不断探索参与式预算改革的新路径、新模式，并结合各地实际情况，打造出具有自身特色的公众参与形式，例如温岭市民主恳谈模式、惠南镇“点菜”模式、闵行区听证会模式等等。中国的参与式预算大大提升了基层财政的透明度，为人大代表和公民的监督奠定了基础，搭建了社会公众与基层政府之间沟通的桥梁。引导代表和公众参与预算编制过程，促使的公共预算活动更加完善，使得有限的财政预算得到最优化的使用。
参考文献（略）