本文是一篇法学毕业论文，本文在总结分析学理观点的基础上，结合2015—2020 年行政诉讼变更判决的司法实践案例，归纳出目前我国行政诉讼变更判决适用中存在的三大重要问题，即明显不当的认定标准不统一、款额确有错误的理解不一致、撤销判决与变更判决适用混乱。
一、行政诉讼变更判决的源流与实施现状
（一）行政诉讼变更判决的由来与发展
1.行政诉讼变更判决的由来
国家公权力必须得到监督和控制，已经成为现代法治国家所普遍遵循的一项原则。行政权作为与公民联系最为紧密的国家公权力，本身带有一定的扩张性。行政裁量权是行政权的核心因素，更使行政机关的行政行为增添了许多不确定性，对公民权益造成重要影响。在当代社会，一方面赋予行政机关裁量权是实现行政管理和公共服务的现实需求，因为很多事情“必须留给行政人员去酌情处理”。②同时这也是发挥行政主体能动作用，满足社会期待的必然要求。但是另一方面，行政裁量权极有可能会被滥用。因此，在承认行政裁量权存在的必要性的同时也必须对其运用进行有效控制。其中，对滥用行政裁量权最主要的监督控制手段就是司法审查。变更判决作为人民法院审查行政行为程度更深的一种判决方式，正好契合了社会的需要。此外，随着诉讼案件的不断增加，效率也逐渐成为司法审判所关注的另一项重要内容。法学家波斯纳认为：“公正在法律中的第二个意义是指效益，在资源缺少的世界，浪费是不道德的。”③而“诉讼效率的实现则是通过寻找最科学的途径，以最少的人、财、物，在最短的时间、界域内，最大限度地满足人们对公平、正义、自由和秩序的要求”。④在行政诉讼中，变更判决最为直接的价值就在于平衡了司法公正与诉讼效率。在特殊情况下，允许法院运用司法变更权直接对行政行为进行变更，可以在最大程度上保障相对人的合法权益，使纠纷在实质层面上被化解。若采用其他判决方式，比如撤销重作判决，则可能会造成相对人因不满行政机关重新作出的行政决定而再次诉讼的状况，不仅浪费司法资源，而且不利于相对人权益的及时救济，增加诉讼成本。
（二）我国行政诉讼变更判决的实施现状
1.变更判决数量少，适用率低
笔者通过北大法宝网和中国裁判文书网进行案例检索。在“行政案件”项下，输入《行政诉讼法》第七十七条进行全文检索，再以“行政案由”、“判决书”为条件，收集整理变更判决。在“行政案件”项下，输入《行政诉讼法》第七十条进行全文检索，再以“行政案由”、“判决书”为条件，收集整理撤销判决。在“行政案件”项下，以“行政案由”、“判决书”为条件，收集整理行政判决。①结果如图 1 所示。
二、变更判决的适用范围之一：行政处罚明显不当
（一）“明显不当”的内涵
1.“明显不当”的含义
一个基本的理解是，“明显不当是基于行政裁量而言的。如果法律规定的处理方式不包含裁量空间，就谈不上明显不当。”③因此有观点认为，明显不当的本质是对行政裁量权的滥用，属于合理性问题。④但也有观点认为，“明显不当”意为严重的不合理，此严重程度很深致使行政行为在表象上是符合法律规定的，但实质上与法的目的和基本精神相违背，最终处于“违法”的状态。若只是轻微的不合理，则不属于法院审查行政行为的范围。换言之，“明显不当”意旨“实质上的违法”。
笔者更为赞同第二种观点，通过一则典型案例予以说明。在唐某诉永州市劳动教养管理委员会（以下简称为永州劳教委）行政赔偿案中，唐某因扰乱国家机关和社会正常秩序，被予以劳动教养。唐某不服，向上级主管部门申请行政复议。复议机关在综合考虑唐某家中特殊情况的基础上，认为劳动教养过重，对唐某依法予以训诫、教育即可，故撤销了涉诉劳动教养决定。唐某据此向永州劳教委提出国家赔偿申请。永州劳教委认为，复议机关之所以撤销劳动教养决定不是因为该决定违法，而是出于对唐某的关怀和照顾。国家赔偿的前提是存在违法的行政行为，而唐某并不符合这一条件，不予赔偿。一审法院认为，在行政诉讼中，法院审查的是行政行为是否符合法律规定。本案并无证据证明被诉行政行为违法，并不符合国家赔偿的条件。二审法院认为，复议机关撤销涉诉劳动教养决定的法律依据是《行政复议法》第 28 条规定的“具体行政行为明显不当”，且撤销具有溯及力，追溯至该劳动教养决定作出之日，故已实施的劳动教养失去了法律依据，应当予以赔偿。①由此可以看出，我国实务界是将行政行为明显不当作为违法行政行为纳入司法审查范围的；权威部门的解释也认为，行政诉讼法的修改体现了实质法治的意涵，在秉持合法性原则的同时亦可将“明显不当”纳入审查范围。②故笔者认为，明显不当既属合理性审查标准，同时应被纳入实质合法性审查范畴。
（二）实践中“明显不当”的判断标准不统一
通过对 399 个“行政处罚明显不当”样本的梳理，笔者发现，法院对行政处罚明显不当进行变更的理由主要有以下五种，如表 1 所示。
笔者认为，上述过罚相当、处罚与教育相结合、立法目的、相关因素考量等情形实则是对行政处罚是否符合法律明文规定的判断，而平等原则、比例原则的考量是对行政处罚是否符合法的基本原则的判断。可见，法院并未僵化的适用法律条文，而是根据具体情况采取了多元复合化的方式。但是，笔者通过进一步分析发现，实践中对“行政处罚明显不当”的判断标准仍然存在不统一的问题。
三、变更判决的适用范围之二：其他行政行为涉及款额确有错误............... 22
（一）“款额确有错误”的内涵.........................22
1.“款额确有错误”的含义.............................22
2.受益型款额与损益型款额的区别.......................22
四、变更判决的适用原则：禁止不利变更................................ 28
（一）“禁止不利变更原则”的含义.........................................28
（二）“禁止不利变更原则”的例外....................................29
五、变更判决与撤销判决的竞合及解决.............................. 31
（一）竞合的表现形式.........................31
1.变更判决与撤销判决同时适用......................................32
2.变更判决与撤销判决出现混用.........................................33
五、变更判决与撤销判决的竞合及解决
（一）竞合的表现形式
我国新《行政诉讼法》第 70 条第 6 项规定：“行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销”与第 77 条第 1 款规定的“行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更”有所重合。对比两个法条可以发现，第 70 条的涵盖范围更广，将所有的“明显不当行政行为”均纳入撤销判决领域，而第 77 条则是强调了“行政处罚明显不当”这一特殊情形。换言之，第 77 条可看作第 70 条的“特别法”，本该被优先适用。但第77 条的适用规则是“可以”而非“应当”，这就造成了法院判决适用上的分歧：即在“行政处罚明显不当”的情形下，法院究竟应适用撤销判决还是变更判决？
学界对此展开了讨论，主要形成了四种观点。第一种观点认为应当优先考虑撤销判决，变更判决只是撤销判决的补充，是最后的救济方式。“可以判决变更”实则隐含了一层深意，即法院只在一种情况下适用变更判决，就是有证据证明行政机关想要对抗司法权，在法院适用撤销判决后还会再次作出大致相同的行政行为时。①第二种观点认为，可通过裁量权是否收缩为零来判断。若被告行政机关仍有裁量余地，则应交由行政机关重新作出处理，因为这本就属于行政机关的职权范围。若被告行政机关已无裁量余地，则应适用变更判决，因为此时法院与行政机关所能作出的选择具有一致性。②第三种观点认为，原则上适用撤销判决，在考虑到提高诉讼效益、减少当事人诉累等目的下选择适用变更判决。③第四种观点认为，在行政处罚的案件中，应优先适用变更判决，但法官必须对此进行说理，使司法变更更为客观、公正、有说服力。具体包括以下三个方面，事实可以认定清楚、撤销判决的适用不利于实现诉讼目的、符合原告意愿。④但若行政处罚的案情较为复杂且对专业性、技术性要求较高，则应当适用撤销判决，并可以责令行政机关重新作出行政行为。这样既发挥了司法权和行政权各自的优势，又体现出两权之间不同的分工与合作，同时保证了司法对行政的尊让。以上观点均有一定道理，但司法实践中法院究竟如何选择？
结语
新《行政诉讼法》修改后，变更判决的范围有所扩大，对实质性解决行政争议是有利的，但是有关“明显不当”、“款额确有错误”内涵的理解，变更判决与其他判决方式的竞合选择等具体适用问题，仍存在疑惑。本文在总结分析学理观点的基础上，结合2015—2020 年行政诉讼变更判决的司法实践案例，归纳出目前我国行政诉讼变更判决适用中存在的三大重要问题，即明显不当的认定标准不统一、款额确有错误的理解不一致、撤销判决与变更判决适用混乱。并提出通过裁量基准建设认定明显不当、对款额确有错误作扩张解释扩大适用范围、借鉴“三层次区分原则”厘清撤销判决与变更判决的适用边界等建议，以期对变更判决的适用与完善有所助益。
此外，笔者认为，变更判决作为“行政诉讼中对权力分工冲击最大的判决类型”，①要想使其真正发挥优势，必须尽力平衡诉讼效益与权力分工之间的关系。对此，或可借鉴域外之裁量收缩理论，即“行政主体原则上享有裁量权，但是在一定情况下，其裁量的范围缩小，行政主体必须作出裁量决定，甚至只能作出某一种决定”。②一般可以分为决定裁量的收缩和选择裁量的收缩两种类型。前者主要是指决定是否采取行动的裁量权发生收缩，后者主要是指决定采取行动之后，在措施、程序、时间、人员等方面的裁量权收缩。通常意义上的“裁量收缩至零”就是指选择裁量收缩至零。此时，将会出现一个最接近于正确的答案。或许会有观点质疑，我国是否存在引入裁量收缩理论之土壤？笔者持肯定态度，原因如下：其一，新《行政诉讼法》为裁量收缩理论提供了规范依据。此前我国司法审判对行政权一般只进行合法性审查，对行政裁量权及其合理性审查十分有限。自新《行政诉讼法》修改后，司法审判中加大了对行政裁量权的审查，其中第 77 条有关变更判决的规定为法院运用裁量收缩理论提供了法律依据。其二，行政权与司法权的分工为裁量收缩理论提供了制度土壤。司法权确应审查行政裁量，但同时要保持谦抑，对行政权及行政裁量权予以一定程度的尊重。如果在特定情况下，行政机关与司法机关作出的决定是一致的，那就不会出现司法权和行政权相互侵犯的局面，为裁量收缩理论的应用提供了制度土壤。其三，我国司法实践当前存在的问题是对公民的权利救济还不够充分，对行政机关行使职权的监督力度也需要加强。因此，法院在审理案件时要兼顾好对公民权益的维护以及对行政机关权力的监督之目的。
参考文献（略）