本文是一篇法律论文代写，笔者认为建构公安行政调解的法律效力，首先要从制度层面着手，为公安行政调解法律效力提供法规制层面供给，也为公安行政调解行为规范化运作提供依据。其次，明确公安行政调解协议民事合同性质及约束力，并进一步优化其约束力。再次，衔接司法确认程序赋予公安行政调解协议内容执行力保障。最后，完善监督和救济机制着手，规范公安行政调解职权合法、合理、正当行事。
第一章 公安行政调解历史考察与规范依据
第一节 中国古代官府调解的法制传统
“和为贵”是中国古代特有的文化传统，其产生的影响延续至今，可以反映在公安行政调解过程之中。自古以来，无论是官府还是民间，总是以避免诉讼、调解结案、息事宁人为主。春秋战国时期，孔子就提出：“君子和而不同，小人同而不和”。“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”在孔子看来，明察善断固然必要，但通过减少诉讼才是使社会达到和谐的最重要途径。《后汉书·章帝纪》中“其令有司，罪非殊死，且勿案验；及吏人条书相告，不得听受，冀以息事宁人。”也反映出中国古代官方希望通过纠纷调解，使事情平息下来，让人民平安相处的态度。
从整体上讲，中国古代社会民事纠纷的调解方式主要有三种：民间自行调解、“官批民调”官府（州县官）调解。①其中具有官方属性的调解主要是后两种。同时，由于古代中国行政与司法不分，行政机关与司法机关合一的“全能政府”屡见不鲜，并且该情形越往基层（州县）越是明显、严重。②因此，区别于当下“大调解”体系内“行政调解”与“司法调解”具有较为明确的界限，中国古代参与民事纠纷调处的州县衙门既是行政机关，又是司法机关。由于大量的民事案件集中于州县衙门，古代官府（州县官）涉及对社会民事纠纷的调解的方式主要有两种：州县官自行调解和“官批民调”。两种纠纷调解运用方式、调解效果不尽相同。
第二节 公安行政调解法律效力的规范依据
一、公安行政调解法律效力的法律法规
目前我国关于公安行政调解法律依据主要来源于《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，法律仅对治安调解、交通事故损害赔偿调解有明确的规定，对其他调解类型并未作出明确的规定，有关公安行政调解法律效力的内容也相对模糊。
1995 年《人民警察法》第 21 条规定了“人民警察对于公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”虽然，法条中没有明确采用“调解”而是使用了“帮助”的字样，但在警务实践中，调解是最普遍、最主要的帮助公民化解纠纷的方式，有效防止各类纠纷进一步激化，预防了违法、犯罪的发生。2012 年修订的《人民警察法》对该条款予以完全保留，体现出立法机关对人民警察帮助群众化解纠纷的肯定。此后多部法律中，对于公民间纠纷的处理直接使用了“调解”一词进行表述。例如《治安管理处罚法》第 9 条①的规定，该法条不仅规定了公安机关在治安管理中可以运用“调解”的方式对部分行政违法行为进行处理，也就民事争议无法达成调解协议后与民事诉讼机制的衔接作出了规定。2003 年通过的《道路交通安全法》第 74 条②明确了公安机关交通管理部门对道路交通事故损害赔偿的争议调解。《道路交通安全法实施条例》第 89、95 条，对调解的期限、调解协议达成与否的处理进行了细化，该《条例》第 96 条还规定了调解期间，民事诉讼的提起将产生调解终止的效果。
综上，现行有关公安行政调解的法律规范主要集中于调解程序的规定，而对调解协议的性质、法律效力，以及生效后当事人不履行协议的后果等未有明确，导致公安行政调解实践中许多争议问题难以从法律层面解决。
第二章 公安行政调解类型化与阶段化区分
第一节 公安行政调解行为的类型化区分及其法律性质
一、按照纠纷内容划分：非侵权性纠纷调解和侵权性纠纷调解
（一）非侵权性纠纷调解
非侵权性纠纷，是指纠纷内容不涉及对人身权利及财产权利争议的纠纷，起因包括情感纠葛、意识形态、思想观念等方面存在差异。该类纠纷由于没有具体实质性的侵权内容，调解更具有难度，需要民警把握住深层次的原因。常见的非侵权性纠纷，包括婚姻家庭感情纠纷和邻里关系纠纷，由于社区民警对辖区内人员情况较为熟悉，常由派出所社区民警主持调解。例如某派出所辖区内甲乙夫妻关系长期不和，某日，丈夫甲怀疑妻子乙出轨，趁妻子洗澡时翻看其手机，后被乙发现而产生口角纠纷，妻子乙在气愤中摔砸屋内东西惊扰到邻居而报警，在先期 110 出警现场处置后，由社区民警与属地社区工作人员共同对夫妻间的矛盾问题开展调解。再例如，甲因未能选上村民小组长，怀疑是乙抢走了他的名额而怀恨在心。某日乙因修建围墙，挡住部分邻居甲家的采光，双方再次发生纠纷。对于此类纠纷掺杂大量感情因素，产生时间长、内部关系较为复杂。社区民警初次介入时，对其中深层次的原因纠纷情况较难发现掌握，仅局限于凸显在表面的纠纷调处，调处过程相对困难，解决办法是借助对当事人纠纷较为熟悉的身边人，共同开展调解工作。
非侵权性纠纷的调解主要通过劝说、告诫等方式进行，其中较少涉及经济补偿或赔偿方面的内容。公安机关对该类纠纷的调解具有约束力主要来自于警察职业的威严性及工作的信赖，但该行为在现有法律法规还没有予以规定，更多的是基于人民警察维护社会秩序的职能和服务群众的宗旨。
第二节 公安行政调解协议的阶段化区分及其法律效力
当前，学界对于公安行政调解协议的法律效力缺乏系统性的研究，目前普遍得到认可的观点为公安行政调解协议具有民事合同效力，但对于其效力产生的时间节点、具体表现形式缺少研究。本文认为，“公安行政调解”是一个过程性的行为，其中包含多个阶段，每个阶段法律效力存在不同差异。从阶段化区分的角度对该调解行为进行研究剖析，有助于研究更清晰展示公安行政调解的法律效力。按照公安行政调解的整体进程，可以分为四个阶段。即：调解协商（或反悔）－达成调解协议（或反悔）－履行调解协议（或反悔）－履行完毕（或反悔），来对公安行政调解协议的法律效力进行全面剖析：
一、第一阶段：调解协商（或反悔）
调解协商阶段是纠纷双方在公安机关的主持下，就所有权归属、损害赔偿等方面的争议事项进行协商，当事人可以依照自己的自由意志退出调解，此时公安行政调解协议尚未成立，不具备法律效力。从民法学原理上分析，民事法律行为的成立要件比较周密，成立的条件包括：行为主体、行为标的和意思表示三要件说。①行政调解协议具有民事合同的性质，此时双方当事人未就协议内容达成一致意思表示，调解协议均未成立。同时，结合 2020 年《公安机关办理行政案件程序规定》第 184 条②的规定，调解书需要以书面形式作出，当双方在协议书上签名才能算成立。达成合意但尚未签字的，调解协议也未成立。此时纠纷当事人不受拘束，可以自由反悔，退出调解程序而不受限制。
二、第二阶段：达成调解协议（或反悔）
根据《民法典》第 119 条的规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”。合同效力也是法律效力的一种，它是法律赋予依法成立的合同所产生的约束力，体现在两个方面：既包括“合同成立”的效力，合同一经有效成立，就有法律效力，当事人双方都必须严格遵守。也包括“合同履行”方面，双方当事人应按照合同内容适当履行，不得擅自变更或解除。如果当事人不履行其义务，应依法承担民事责任。
第三章 公安行政调解法律效力的制约因素.....................................31
第一节 规范供给不足............................................... 32
一、规范内容的缺失...................... 32
二、规范内容的冲突............................................. 33
第四章 公安行政调解法律效力的建构..............................39
第一节 建构公安行政调解效力的必要性........................................ 40
一、加强诉源治理工作的需要............................................... 40
二、维护公安机关权威的需要.................................. 40
结语....................................55
第四章 公安行政调解法律效力的建构建构
第一节 建构公安行政调解效力的必要性
一、加强诉源治理工作的需要
公安行政调解法律效力具有其必要性。在建构公安行政调解法律效力的过程中，需要以习近平法治思想为引领，坚持以人民为中心，建立规范化的法律规范体系以保障公安行政调解的法律效力、明确公安行政调解协议的合同性质及约束力、衔接司法确认程序保障公安行政调解协议执行力、强化监督和救济克服实践中影响公安调解效力的问题，使得人民群众在每一起公安调解过程中都能感受到公平正义。
2021 年 2 月 19 日，中央全面深化改革委员会第十八次会议上提到：“要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”
建构公安行政调解法律效力是推进诉源治理的应有之义。诉讼作为规范性和制度性的解纷方式，是社会发展中公力救济取代私力救济的结果，然而其在我国解纷实践中面临着诸多问题，例如诉讼成本高昂，法院不堪重负、案件审理后难以执行等弊端。①与之构成鲜明对比的是调解制度，它是以最小的成本实现当事人双方利益的有效手段。公安行政调解作为公安机关主导下的行政调解，是诉讼途径的替代性选择之一。如《道路交通安全法》第 74 条中明确的，交通事故损害的赔偿，当事人既可以请求公安交管部门调解，也可以向人民法院提起民事诉讼。同时，公安机关作为接触并化解社会纠纷的前端重要力量，能够第一时间化解人民内部矛盾纠纷。建构公安行政调解法律效力，能够确保矛盾纠纷在源头顺利化解，是运用法治力量引导纠纷化解、减少诉讼增量的重要途径，也是建立健全现代公安行政调解体系的必经之路。
结语
社会转型期，各类矛盾纠纷不断产生，通过调解方式解决纠纷不仅是一种常见手段，更是“以和为贵”的中华文化背景下一项特色制度。公安机关对各种民事纠纷开展调解已经成为一项常态工作，也被人民群众广泛认可和接受。然而，由于公安行政调解法律效力的模糊甚至缺位，不仅使得公安行政调解成为一项费时费力且不一定有成果的工作，同时也不利于当事人的合法权益的保障。
建构公安行政调解的法律效力，首先要从制度层面着手，为公安行政调解法律效力提供法规制层面供给，也为公安行政调解行为规范化运作提供依据。其次，明确公安行政调解协议民事合同性质及约束力，并进一步优化其约束力。再次，衔接司法确认程序赋予公安行政调解协议内容执行力保障。最后，完善监督和救济机制着手，规范公安行政调解职权合法、合理、正当行事。
党的十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中提出：“健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，加强社会治安综合治理。”在当前以及今后一段时间，妥善有效地处理好人民内部矛盾依然是我们党面临的重要课题。建构和完善公安行政调解法律效力不仅是公安机关职责需要，亦是人民对美好生活向往需求的回应。同时，因为我们也应当认识到，公安行政调解法律效力的完善是一个循序渐进的过程，涉及理论研究、制度体系构建、体制机制重塑等诸多环节，但在理论及实务界共同努力下，相信公安行政调解制度必然能在中社会主义法治进程中绽放新的光辉。
参考文献（略）