本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为南通市市属国企改革容错机制的现状、经验、问题代表了当前相当一部分的地方国有企业改革容错面临的情况。通过分析研究南通的情况并提出解决思路，一方面可以为更多的其他地方国企改革提供容错机制的建议，另一方面也可以总结归纳、吸收借鉴先进经验，为进一步健全国企改革容错机制建言献策。
1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2018 年，我国针对国有企业改革问题发布了相关文件，其名称为《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，这一文件中的内容对各地、各部门的容错机制进行了规定和完善，对广大干部职工在改革创新中犯的错误予以了宽容处理。目前，我国的国有企业改革稳步快速推进，但一些地方国有企业也出现了因担心改革失败可能带来国有资产流失被问责而消极应付的“洗碗现象”，导致改革缓慢、效果不佳。国有企业改革本身是一个在摸索中前进的过程，注定不会是一帆风顺的。为了使国有企业的发展更加昌盛，我们更加需要正义进取、不谋私利的员工积极投身这一事业中去。为了充分激发国有企业干部职工干事创业的热情，容错机制应运而生。
对容错机制的概念，习近平总书记阐释了新的内容，他认为“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。以上内容被称为“三个区分开来”。我们应该积极嘉奖正义进取、不谋私利的职工，尽可能使他们感受到国家的保护，从而更加热情地投入到事业中去，促使他们更加认真严谨地带领群众开发事业，为全面建成小康社会发挥自己全部的热，不断开创社会主义现代化建设新局面。
"三个区分开来”的论述为各地区容错机制的具体实施提供了理论支撑。在此基础上，2017 年 5 月，国务院办公厅发布了有关改革治理的文件，其名称为《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，目的是加快国有企业结构改革，其中明确：按照“三个区分开来”的要求，建立必要的改革容错机制，激励企业领导人员干事创业。2019 年 11 月，国务院国资委发布的《中央企业混合所有制改革操作指引》也是为国企改革做出新的指导，在该文件中指出，要积极探索，不断加强实践，争取形成更加完备的容错机制。以上政策文件的出台，都明确了一点：只要地方国有企业改革的政治方向正确，没有原则错误，国家相关的管理部门就可以在一定范围内接受改革过程中的小瑕疵，使他们能够更加积极创新地参与到改革中去。各地近年来也纷纷出台了实施意见以及具体办法，形成了一些典型案例，当然此项制度的实践效果还存在着较大提升的空间。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外相关研究综述
尽管容错在国内国外都有研究，但两者对其定义确实不大相同。实际上，国外的学者没有对其给出严谨的阐释，而且对该机制的推行也没有特别深入的研究。从国外的定义来看，他们只是在宽容原则的前提之下，从两个不同的角度给出了一个泛泛的定义。
一方面，西方政治学家和哲学家对于容错性的观点，是基于人权和宽容的概念而提出的。对于宽容一词，著名思想家和文学家伏尔泰曾经说道：“宽容乃是人类与生俱来的特性，所有人是身上都满是弱点和错误，就让我们相互原谅彼此的愚昧吧！” ①从他的见解中，甚至从我们的生活中我们也可以得到这样的启示：宽容是人类拥有的共同本性，是生来就被赋予的。宽容原则应用到政治环境中，于是有了官员容错的概念。对于政治的宽容，在一些著作中也被重新做出阐释，它来自于德国奥特弗立德写的《经济公民、国家公民和世界公民——全球化时代》，在其中有这样一段话是对政治宽容的详细解释：“政治的宽容则是指自由的共同体将宽容作为一种与人权具有同等重要的地位置于宪法和法律的规定之中” ②，对此的通俗理解是：容错性理念认同人们生来就有宽容的特性，因此必须对宽容原则表示认同才能说明我们承认人权。
另一方面，通过权利角度研究的试错法导致了试错思想的产生。试错法的思想就是在不知道结果如何的情况下不怕犯错、大胆实践，这种方法作为人们改造世界的常用手段而存在。密尔在自己的著作《论自由》中提出这样的观点：的作“难道因判断会被使用错误，人们就完全不应使用它吗？” ①这就表明人们不应该在不知结果如何时放弃尝试。在西方制度中，行政人员不仅有承担责任的义务，也有犯错的权力，这两者是相辅相成的。在《论民主》中，科恩提出了自己关于试错思想的观点，其原话是说“复杂的任务、必须判断的问题如此之多、不同的各方施加压力，使得公职人员工作时必然要出错，任何人处于这种状态也难免出错。” ②，他提出的思想成为我们国企改革的依据，在我们改革的实践中也不断发现，容错机制的存在对于企业的发展和国家的富强是有很大好处的。
2 相关概念与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 国有企业
国际对国有企业的理解是，国家层面的最高权利机构、联邦政府，出资管理的企业。在我国，还包括由地方性政府出资控制的企业。一般认为必须以下三个条件都满足时才能称为国有企业，一是该企业是由政府全部出资或者占有股份的；二是政府对该企业有控制的权利；三是该企业能通过市场进行商品的流通或服务的提供。
本文所研究的国有企业，是指由地方政府出资控制的地方国有企业。
2.1.2 国有企业改革
计划经济时期产生于 20 世纪，国有企业自主性很低，都由政府统一决策管理，调动人员物资，完成国家经济任务。此种统一管理性质的模式，随着国家经济的迅速发展，慢慢出现了很多问题，比如工作质量不高、管理集中度降低等，从而影响国企的盈利能力以及活跃度等方面。社会步入市场经济阶段，暴露的问题使政府意识到国有企业必须进行改革，在十一届三中全会上，对国企进行了系统全面的改革，国有企业与政府合力慢慢平衡市场失灵的问题，在社会主义市场经济体制中，逐渐占有较大份额。到目前为止，改革开放 40 多年，国有企业一直致力于推动中国经济发展、促进中国社会主义繁荣，取得了很大成就。现在国企改革进入新的发展阶段，也意味着针对新形势下的问题，需要自身树立更高的标准。
2.1.3 容错机制
在电子计算机专业中，容错是其术语之一，别名叫故障容许度，当系统在运行时，部分零件损坏时机器能继续周转运作的能力。如果系统运行能力迅速降低，那么能力降低的速率和机器损坏程度呈正相关，反之，如果没有考虑机器的容许度，可能部分零件损坏会导致完全故障。当系统损坏时，对其维修的程度也称柔性降级或者从容退化。随着交叉学科的发展，逐渐引入到管理学理论之中。
2.2 国企改革容错机制的理论分析
2.2.1 公平理论
公平理论认为个人在取得工作成就继而得到报酬后，会同时受到绝对报酬和相对报酬两方面的影响，此外，他们还会通过连续重复的“比较”来确保所得是否合理公平。若个人发现与其余人员相比，自己有着较高的比例，他会非常快乐，并且加倍认真工作；相反，若个人发现自己的比例比别人低，他会觉得压抑与不公，产生与工作相冲突的不良心情，从而导致工作效率变低。这种情况在国有企业尤为突出，尤其国企的管理者是面对一项挑战或改革创新的时候，如果当他们看到选择挑战或改革有可能会存在失败的风险而降低他们的收益，而安于现状则不会对收益产生影响，此时他们会自然而然的选择抵触创新改革，选择安于现状。因此，国资委作为监管部门必须给国有企业在设计好容错机制，并结合当地发展的情况设计出合理的容错体系，并确保此容错体系是建立在公平之上的。同时，不同区域、不同企业、不同岗位的改革创新千差万别，提高容错机制的科学性，保证其公平性是必要的。公平理论的指导价值在于，国有企业应该根据管理者的工作表现和风险担责对容错机制进行合理的设计，促进容错机制的逐步完善。
目前多数容错机制的设计中，比较明显的问题在于容错机制较为笼统，而且较少针对地方国有企业，不能切实有效的打消国有企业管理人员深化改革创新时的顾虑，导致并未体现其公平性。公平理论在当下的实践中存在着笼统不清等问题，因而一些人认为，是否公平主要是由人的主观所决定，而这会对公平理论的实用程度产生一定的影响。而公平理论的判断也会因为人群中受教育程度、价值观与地位等的不同而产生差异。因此在本文研究中，根据公平理论，国企管理人员的公平感受，会直接影响到深化国企改革各项工作开展。如果国资委不重视国有企业管理人员的公平感受，会导致地方国企推进改革创新工作时遇到重重阻力。所以公平理论在本文的研究中尤为重要，是适用的。
3 南通市市属国有企业改革容错机制现状及问题 .............................. 14
3.1 南通市市属国有企业改革发展情况 ..................................... 14
3.1.1 南通市市属国有企业基本情况 ..................................... 14
3.1.2 南通市市属国有企业改革发展情况 ................................. 14
4 先进地区国有企业改革容错机制的经验启示 ................................ 25
4.1 山东省国有企业改革容错机制概述 ..................................... 25
4.1.1 山东省国有企业改革容错机制的现状 ............................... 25
4.1.2 山东省国有企业改革容错机制的成效 ............................... 26
5 建立健全地方国有企业改革容错机制的对策建议 ............................ 33
5.1 正确裁量容错适用情形 ...................................... 33
5.2 明确容错认定权力职责与对象范围 ..................................... 35
5.3 合理设定容错基本形态 ............................................... 35
5 建立健全地方国有企业改革容错机制的对策建议
5.1 正确裁量容错适用情形
所谓容错，其关键字眼是“错”。即明确哪些错误是在可以容忍的范围之内，而哪些错误是超出一定范围必将受到处罚的，同时还要明确容错的具体适用情况。当前，各地采用的都是正反两面相结合的形式，其内容较为宽泛，笔者认为可以对该形式进行改进，以原有的形式为铺垫，正负面清单相互融合，从而得出其大致范围。以动态进退管理的形式来明确清单条目。同时还可具体参考浙江省诸暨市相关方案的“1＋X”容错制度体系，在该方案中，“1”指的是大力直持勇于创新改革的方法，且不用害怕要在该方案中担责，“X”即选定好改革领域，从而针对该领域制定出“X”个容错免责方案。在每一年的前几个月，围绕市委市政府年度工作部署，在经过专业的风险评估和调研之后，国资委会对具体的容错方案作相应规定。国资委是主要的项目领头人，同时也涉及到一些组织部门、和审计部门等，对相应领域出台具体的容错方案并对免责情况一一列举出具体清单。这类方式是动态且连贯的，地方国有企业可以借鉴该类型的容错机制。在进行正反面归纳清单时，如下几个因素需要考虑在内：
归纳正面清单的裁量因素：
具体而言，可容的错误不是为自身着想而是从实际情况出发，以群众利益为基本点，以改革事业的稳步前进为基本点。可容的错误也不是不可挽回，即可以积极的改正错误并从中吸取教训。通过分析相关案例不难了解到其适用情形包含改革创新先行先试；其次还包含一些攻坚克难类工作；除此之外还包括因地制宜根据实际情况解决问题类；最后一种是积极履行绩效但未取得实际预估效果类。通过了解责任范围和评估内外条件，从而对正向归纳清单进行列举。
基于对责任的承担范围层面来看，主要有以下四种情况：
第一种情况是完全符合党和国家决策部署所规定的要求，可以落实党下达的任务和政策，并且可以在实践当中大胆创新，不断开拓，但由于其在实践中缺乏先例，因此实践结果可能和预想结果存在一定的偏差；二是对于创新性、探索性较高的工程，在创新改革当中，奋力探索，先行、先试的；第三种情况是不怕困难，积极且灵活的解决自己所面临的各项问题，但是由于对当地相应政策了解不充分，所以可能会出现政策执行上的问题，因而项目的预期结果和预估结果有一定的偏差；
6 结论
在当前这样一个新的时代节点、全面深化国企改革已进入攻坚期，更需要广大国企干部职工自始至终肩负起敢于开拓新时代的责任，为深化改革作出贡献。而进一步完善和建立健全地方国有企业的容错机制，解决好改革者、先行者的后顾之忧就显得尤为重要。
南通市市属国企改革容错机制的现状、经验、问题代表了当前相当一部分的地方国有企业改革容错面临的情况。通过分析研究南通的情况并提出解决思路，一方面可以为更多的其他地方国企改革提供容错机制的建议，另一方面也可以总结归纳、吸收借鉴先进经验，为进一步健全国企改革容错机制建言献策。
在此背景下，笔者尝试在此文中对南通市市属国有企业改革容错机制这一具有代表性的案例进行分析，梳理出地方国企改革容错机制中普遍存在的共性问题，并归纳先进地区的经验，通过理论联系实际的方法，结合本人的一些工作经验，对建立健全地方国有企业改革容错机制提出了一些浅薄的建议
一是通过归纳正面、负面清单的裁量因素，正确裁量容错的适用情形。二是各地国资委作为应肩负起建立健全地方国企改革容错机制的责任，从而明确容错认定权力职责与对象范围。三是合理设定容错的三种不同基本形态，即从轻处理、减轻处理、免于处理。四是完善好容错机制“启动—受理—调查—会商—认定—反馈—归档”的实施程序。五是协调好容错机制与问责制度、鼓励激励制度之间的关系，产生 1+1+1＞3 的效果。六是积极引导好诸如社会公众、科研院所、评价机构等第三方参与容错。
一个崭新时代的到来，要求我们必须有制度的自信，而这份自信的来源在与我们自始至终都在坚持将理论与实践相结合，然后在实践中使得各项制度不断发展和完善。目前加快完善对地方性的国有企业容错机制进行改革，有利于激发国企内每位员工的工作兴致，保证我们国家党和政府工作的先进性。而且我们始终坚信，只有将这项机制合理科学的运用到实际情况下，才能够尽可能的使国企改革风险大大减少，从而打赢全面深化国企改革的攻坚战，建设好强富美高的新南通、新江苏，直至实现中华民族的伟大复兴。
参考文献（略）