本文是一篇行政管理毕业论文，本文通过对雅安市乡镇工作负担日益繁重的表现和影响进行系统研究，深入分析了当前乡镇工作负担越来越重的成因，提出了可行的建议，从而为政府职能理论和多中心治理理论在基层减负工作中的实践提供相关参考。
第一章 绪论
1.1 研究的背景及意义
1.1.1 研究背景
我国宪法和地方组织法规定，乡镇人民政府是农村地区的基层政府，市、市辖区及县是城市地区的基层政府，而在城市地区为了进一步增强行政管理成效，除了设置乡镇以外，还增设街道办事处这一派出机关[1]。由此可见，我国的基层政权主要包括乡镇党委、乡镇人民政府、乡镇人民代表大会和街道办事处。从宏观上看，乡镇作为中国国家行政管理体系中的“神经末梢”“第一触手”，既是国家的方针、政策、规划发展的具体执行和落实者，又是与人民群众距离最近、关系最密、矛盾最多的政府部门，还是集中体现中国行政体系中各项规则制度的地方。
乡镇的工作主要表现在贯彻执行上级的会议精神和政策文，解决群众的各项事务，促进当地的经济发展，维护当地社会的稳定和谐等。作为只能落实上级政府各项工作部署和安排，而无法下发任务、下派责任的乡镇政府，在各项工作中需要同时应对所有县级部门的工作，多头管理、政出多门的现象，是导致基层政府负担过重的第一原因，因此基层政府有“上面千根线，下面一根针”的形象描述。由于基层工作自身存在的复杂性、繁琐性、难度性，过重的工作负担直接导致广大基层干部产生疲态心理、工作积极性不高，进一步导致干部与群众交流少、干群关系紧张，从而降低行政效率、影响社会治理水平，甚至危害到党的执政根基。
基层政府工作负担繁重，是不利于基层政府职能转变的一个重大问题，也是深入推进基层治理、提升基层治理效能中亟需解决的问题。2019 年，全党以为基层减负为工作重点，针对党性意识不纯、文山会海卷土重来、过多过滥的督查、错位的政绩观、形式主义变异重现、干部担当意识不强等问题进行解决[2]。习近平总书记还作出重要指示批示，指出要加强组织领导协调，为处理解决困扰基层的“四风”等问题提供有力保障。四川省委大力支持中央关于“基层减负年”的安排部署，庚即印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的整治措施的通知》，通知从加强组织领导协调、正确的政绩观树立、精简会议和文件、调查研究的管理、督查考核的统筹规范、示范奖励的创建表彰、完善问责制度和激励关怀机制等方面，制定实际具体的整治对策，要求人大、政协和人民团体等机关参照执行[3]，切实为基层干部减负卸压、松绑加油，激励广大的干部和党员进一步创新实干、担当作为、攻坚克难、锐意进取。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
在西方国家中，基层政府在其政治体系中也属于基础和根本。西方国家的基层政府在均衡各方利益、组织群众力量、化解社会矛盾、推进群众教育、维护政治安全中发挥出重大作用，直接助力推动了西方国家的工业化建设、城市化建设和现代化建设进程。西方国家的基层政府包括行使权力直接管理居民和相关公共事务的机关，还包括议会、地方政府、公共利益团体等[4]。
在国外相关领域的研究中，直接对基层“减负”的研究较少。因为发达的市场经济，社会的自治程度发展较高，在“小政府、大社会”的治理模式下，政府职责有限，行政负担并非十分繁重，就基层政府组织来看，也不存在过重的负担，减负工作的必要性不突出，因而对减负的研究失去现实基础，相关研究主要涉及政府管理体制、政府职能、层级政府之间的权责关系等。刘重春指出，在以联邦制为体制的美国，美联邦与各个州之间相互独立，不是过去常见的中央与地方的关系，而是有各自的权责界限，结合自身实际情况，各州有自己的法律、税收、制度等，并且下设了体制和权限不同的县和乡镇，美国目前共有乡镇超 1.6 万个[5]。英国则是单一制国家，地方政府经过改革，行政机构数量减少，管辖范围扩大，地方政府被改为两级，县（郡）为第一级，区是第二级，有的地方还以教区（社区）为第三级[6]。在法国，行政管理区划第一级是区，第二级是省，第三级是市镇，目前划分出 22 个区，96 个省，超 3.6 万个市镇[7]。作为单一制国家的日本，在一级地方政府都（道府县）和二级政府市（町村）之外，还设有特别地方自治体，全国约有 642 个市镇、615 个村[8]。
西方国家在治理模式上各有区别，英美国家对基层自治十分重视，认为上天赋予的自治权利是人民与生俱来的，是在国家产生之前就存在的，因此基层政府独立于中央政府之外，自行决定自己的事务；法国则主张“团体自治”，委托性是其地方自治权特性之一，且规定自治事务的最终决定权由中央政府所有[9]。因为不同国家的体制不同，模式不同，基层政府的工作职责和权利也不同，在国家政治体系中，基层政府是最基本的组织单位，参与提供公共产品和公共服务，在现行的法律和政策的实施、地方经济社会发展趋势等方面都发挥着举足轻重的作用。国外关于基层政府工作负担繁重及减负的研究，表现出较为空泛的特点。
第二章 相关概念与基础理论
2.1 相关概念界定
2.1.1 乡镇
在一般的实践意义上，乡镇有两种表达方式，一种是从行政区划的角度来看，另一种是从城市地区的角度来看。例如，中国社会科学院语言表达研究室于 1996年编辑和修订的《现代汉语词典》将乡镇描述为：(1)乡和镇；(2)较小的城镇。从行政区划的角度来看，乡镇也称为管辖下的建制乡镇。根据人口规模，总面积，基础设施，社会经济发展水平等具体条件和标准，以行政管理部门的权利法案或批准文件批准，在除大城市以外的农村地区设立的农村基层行政单位。根据现行标准《宪法》第一百零七条和国务院办公厅 1985 年 1 月发布的《行政区划管理的规定》的有关规定，省、自治区、直辖市人民政府审查决定乡、民族乡、镇的分布和区域规划。从城市地区的角度来看，乡镇是指位于农村核心地区，面积大、人口稀少的城镇，在当地的政治引领、经济发展、文化艺术和信息传递中，发挥着主导作用[20]。
在农村，我国最基层的政府机构是乡镇人民政府，一端连接到大城市，另一端连接到农村。它在我国农村乃至整个社会和经济发展趋势中起着根本性的作用，搭建起了群众与党和政府之间的桥梁，起到了重要的“润滑剂”作用[21]。几千年来，我国的行政环境不断发展改变。以新中国建国后来说，特别是在改革开放以后，随着社会经济的发展，行政机构的改革创新势在必行，在这个过程中，基层组织也经历了几次重大的改革调整。我国成立于 1949 年，第一部宪法于 1954 年颁布实施，规定乡镇成为最基层的政权组织。2009 年 3 月，中央办公厅、国务院联合发布了关于乡镇机构体制改革的有关文件，该工作于 2009 年在全国范围内顺利完成，对一万九千个乡镇进行了机构改革，2012 年，改革创新工作完成率达到100％。
2.2 相关理论
2.2.1 政府职能理论
基层政府减负，涉及政府职能边界问题，与政府职能理论有关。政府职能是指国家管理机关在依法对国家的政治、经济和社会发展公共事务进行管理时应当承担的岗位职责和职能，它展示了公共行政管理活动的基本方向和内容，体现了公共行政的精髓[26]。
政府职能具有公共性、法定性、可执行性、强制性、动态性和扩展性的特点[27]，政府部门在宪法和法律法规范围内开展各种活动，包括解决大量日常公共事务，为各类组织提供广泛、公平、公正、优质的公共服务。随着现代社会公共行政总数的增加和各类问题复杂化，越来越个性化和多样化的大众需求，政府部门承担的职责也越来越多，并逐步扩展到社会经济发展的各个方面。
政府职能明确了国家行政的基本方向，这是建立行政组织，设置机构配备人员的最基本参照，其变化将不可避免地导致行政机构数量、人员配备数量和操作方法的调整或转变。政府职能包含有政治职能，这意味着政府在外部要保护国家安全、在内部要维护社会秩序，主要包括军事防御职能、治安职能等；经济职能是政府对国家经济发展的管理职能，如市场监管职能、宏观调控职能等；文化职能是政府依法依规开展文化管理，不断推进精神文明建设，促进经济与社会共享发展，持续满足人民群众的文化生活需要；社会公共服务职能是指除了政治、经济和文化职能之外，政府还必须同时要承担的其他方面的职能。
根据《中国共产党章程》和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，乡镇是我国在基层的一级行政机关，在辖区内具有行政有关职能。乡镇的职能大致可以分为党委和政府两种，党委的职能主要是在政治方向、意识形态和方针政策方面发挥领导作用，选拔、考核和监督乡镇村组干部，决策议定工作中的重大问题，抓好党建、宣传等精神文化建设工作。政府职能负责辖区内民政、教育、安全、卫生、医疗、农业、经济等行政综合服务性工作。乡镇职能是否充分有效发挥，与该行政区域的经济发展、社会稳定、文化建设等直接挂钩，畅通党和政府联系群众的渠道，助推社会主义新农村建设。
第三章 雅安市乡镇工作负担繁重的表现及影响 ...................................... 15
3.1 雅安市乡镇工作负担繁重的表现 ................................... 15
3.1.1 工作任务重、压力大 ...................................... 15
3.1.2 乡镇干部普遍身心疲惫 ......................................... 18
第四章 雅安市乡镇工作负担繁重的成因分析 .................................... 26
4.1 政府职能转变不到位 ............................................ 26
4.2 上下级政府部门职责不清 ................................ 28
4.3 多元治理结构体系不健全 .............................................. 29
第五章 推进雅安市乡镇工作减负的对策建议 ........................................ 35
5.1 切实转变政府职能 ....................................... 35
5.2 健全基层政府部门减负的制度体系 ................................ 36
5.3 培育多元治理主体共治 ....................................... 37
第五章 推进雅安市乡镇工作减负的对策建议
5.1 切实转变政府职能
转变政府职能是建设服务型政府、优化政府运行过程的前提条件，也是深化行政部门改革的关键动力，包括管理职权、改变职责、转换角色、转变模式等[43]。习近平总书记在中央政治局集体学习时提出：各级政府要严格依法行政，及时处理必须处理的事项，必须分配的权力要充分分配到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位。
一是明晰定位政府角色。明确政府与市场（企业）、社会组织、事业单位的关系，按照权责一致的原则，调整政府部门的工作职责和管理权限，确定职责分工，进一步实现政企分开、政社分开、政事分开，转变“全能型”政府的角色，对政府的社会管理权限进行合理配置，避免政府角色过度膨胀、政出多门、管理分离、交叉重叠的现象。
二是充分发挥市场作用。按照“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”要求，政府不再大包大揽，而由市场自身对经济活动进行调节，努力理清政府与市场之间的关系，既各自独立，又相互联系，切实发挥社会主义市场经济的优势[44]。
三是完善公共服务职能。2016 年 12 月民政部发布了相关文件，表明中央对社会组织发展的大力支持，提高其服务能力，引导其专业系统化，满足公众需求[45]。社会组织可以提供的公共服务应尽可能由社会组织承担，包括教育、文化、卫生、协调等公众参与的社会管理范围，根据公平、公正和选择最佳的方法来促进社会组织形成健康发展趋势。
第六章 研究结论及展望
2019 年 3 月，中央印发关于解决形式主义等突出问题为基层减负的文件，为推动基层减负工作的良好开局、落到实处起了重要的作用，极大地改善了乡镇工作负担繁重的现状。繁重的基层政府工作负担是政府职能转变的“绊脚石”，让基层政府在工作中不能轻装上阵。2020 年 4 月，中央再次发文强调为基层减负这一课题的重要性。
本文通过对雅安市乡镇工作负担日益繁重的表现和影响进行系统研究，深入分析了当前乡镇工作负担越来越重的成因，提出了可行的建议，从而为政府职能理论和多中心治理理论在基层减负工作中的实践提供相关参考。总体来看，可以得出以下结论：
第一，全面贯彻落实中央相关文件和会议精神。乡镇工作减负必须要持续深入贯彻落实中央、省、市、县有关文件精神，切实对照要求，认真开展整改，确保问题不反弹，切实为基层减轻负担。
第二，要健全基层政府部门减负的机制。一是完善基层政府部门减负机制，明确各单位的责任分工，严格限制新的职能进入乡镇，禁止任意对乡镇增设“一票否决”工作事项，避免部门向乡镇强压责任等现象发生。二是加强基层政府减负的顶层设计，市委市政府应统筹全局，建立方便可行、执行有力、效果突出的基层减负机制，确保基层减负整改工作切实推进。
第三，常态推进基层政府减负领域的重点工作。要长期纵深推进转变政府职能的工作，全力克服形式主义和官僚主义反弹现象，多方发力形成“一核多元”治理格局，不断提高行政管理的信息化水平，从工作职能、工作作风、工作体系、工作手段四个方面全力推进基层政府减负工作蹄疾步稳。
第四，全力管好干部、带好队伍。党的基层事业发展离不开思想先进、政治坚定、工作踏实、作风优良的干部队伍，只有建立健全干部队伍管理制度，剔除导致基层政府负担繁重的基层干部因素，才能让乡镇工作更好地落地落实，从而避免因不作为、乱作为、慢作为等原因导致的基层工作负担繁重。
参考文献（略）