集中投资还是分散运营
目录
一、社会保障基金投资管理模式
二、国际经验及我国的选择
三、改进制度,完善社会保障基金投资管理
[关键词]社会保障基金投资管理;全国社会保障基金;集中管理模式;适当集中管理模式;委托———代理关系;
市场化目前,社会保障基金逐渐成为基金市场中的重要角色。由于社会保障基金的特殊性,如何合理选择其市场化运营管理模式,并使其稳定高效运行,使社会保障基金保值增值,已成为我国社会保障制度建设中的核心问题之一。本文通过介绍国际相关经验,分析论证中国采取适当集中投资管理模式的必要性,以及确保这种模式有效运行的一些前提条件。
代发经济管理职称论文一、社会保障基金投资管理模式
社会保障基金(以下简称社保基金)投资管理,是指为实现社会保障的基本目标和保值、增值运行原则,对社保基金的投资运营方式所进行的规划和管理。社保基金的投资管理是社保基金管理的核心,从而也是整个社会保障制度运行的关键。目前,从世界范围看,社保基金的投资管理大体可划分为三种类型:政府集中型管理模式、适当集中型模式和分散型管理模式。三种模式各具利弊,世界各国皆根据各自国情,采取相应模式。1•政府集中型投资管理模式。这种模式是指中央政府通过强制手段,将参保人的部分收入以费或税的方式集中到一家公共管理的中央基金,政府社会保障部门直接负责这部分资金的投资运营,从而实现对社保基金的投资管理。政府采取将社保基金投入资本市场(多投入银行、政府债券)方式,实现其保值增值,参保人无权自由选择投资方式。同时,政府单方面制订社会保障基金的收益率,以此支付参保人。采用这种模式的国家和地区有新加坡、马来西亚等。可以说,政府集中型投资管理模式利弊共存。从有利方面看,政府通过集中筹集资金,在投资管理中形成规模经济效应,降低投资管理成本。由于参保者无须个人对投资方式进行选择,必然节省其为获取投资信息而支付的搜寻成本,或信息成本,这也会相对增加参保人,尤其是低收入者的收入。另外,在这种模式中,由于中央基金预先制订了收益率或给付标准,由资金价值波动和价格波动而造成的收益风险,被全部参保人员甚至几代人分担,这就不会侵蚀社会保障规制收益结构。但是,由于这种投资管理类型强调行政干预,在具体业务管理中,极易受制于政治压力,甚至产生渎职和低效率后果。另外,社会对政府集中管理的社保基金的稳定性要求较高,导致投资限定于银行储蓄、购买政府债券等领域。投资风险降低了,但投资收益也随之降低。“如果遇到通货膨胀,则实际投资收[收稿日期]2003-03-10[作者简介]郭殿生(1961-),男,吉林长春人,长春税务学院经济系副教授,美国扬斯敦州立大学经济学硕士,吉林大学经济学在读博士,主要研究方向:经济学。26益率会更低。为避免危机,通常要通过提高缴费率或减少给付来解决,这在实质上还会影响参保人利益”(R•Kent Weaver,Governmental Studies,2001•9)。2•分散型管理模式。这种模式是指社会保障计划的参保人根据国家的法令建立个人帐户,每个参保人可以从国家核准的基金管理公司中,自由选择基金公司,委托其管理自己的个人帐户。政府核准的基金公司可以自由进入该市场,吸收社会保障资金加入。以智利为代表的拉美国家采取这种模式。分散型管理较少受政治因素影响,依据经济原则进行投资,往往会采取最优投资组合,获取最佳收益。由于投资分散,资金规模相对较小(如智利,由政府指定20家基金公司对全国养老金进行管理),灵活性强,能根据市场的变化,及时调整投资策略,这对于保持金融市场的活力,促进其发展都有益处。另外,多家机构参与营运,相互竞争,会使服务不断改进。也正是由于这种投资运营过于分散,导致投资的规模效应消失。且各基金为了吸收客户,占领市场份额,推销费用较大。由于采用多元投资组合,管理复杂,内部成本也增高。保障计划的参加者要从多家基金组织挑选最优者,增加了搜寻成本,从而也就增加了社会成本,不利于中低收入者。3•适度集中型投资管理模式。这种模式仍然采取政府公共机构统一征收投保人的社会保障款,政府公共机构公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构,由其管理运作社保基金。或者,基金集中起来后再按照投保人个人的选择,在几家基金公司之间进行分配。由于政府在选择基金公司时通常采取公开招标或拍卖等方式,避免了由政府垄断投资运营所容易导致的行政性弊端。同时,这种模式适度集中社保基金,然后“分配”给指定的基金公司管理,仍然可以克服资金过于分散的弱点,发挥规模经济效益。另外,在实行这种模式的一些国家,尽管参保人不直接与基金公司打交道,但可选择基金公司,中央政府把社保基金分配给这些公司运营,仍体现了参保人员较大程度的自主权。当然,在这种模式中,政府把社保基金委托给基金公司经营,产生委托———代理关系,使基金投资管理更加复杂化,需要不断改进约束和激励机制,提高运营效率。尽管如此,世界上绝大多数国家的社保基金投资管理都采取这种模式。
二、国际经验及我国的选择
1•国际经验。社保基金投资管理模式因不同国家社会经济制度、社会保障模式及运行机制上代写经济管理毕业论文的差别而有所不同。政府集中型和分散型模式,处于两种极端状态,尽管世界上有些国家(如新加坡、智利等)也采取这两种模式,并取得了许多好的经验,但在世界范围里仍是极少数,且国家特殊,因而总体说不具有普遍性。但一些具体作法仍可借鉴。对于社会保障制度相对比较成熟的国家如欧美日等,多采取适当集中的投资管理模式。对中国来说,这些国家的经验更具有参考价值。采用适当集中型模式的国家,多实施多层次社会保障管理。这里的多层次,是指国家采取不同的社会保障项目,从中央到地方形成多种社会保障基金,并对这些基金进行不同方式的投资运营。一般情况下,基本社保基金为第一层次,补充保险基金、个人储蓄等为第二、三层次。对第一层次基金,采取由社会保险机构直接管理或委托基金公司管理。对第二、三层次的保险基金,又采取多种管理方式。如瑞典建立有第一、二、三基金局,负责管理补充养老基金的运作,同时接受有关议会和政府部门的监督。基金局局长由政府任命,基金局成员包括地方政府官员、工会、企业组织、消费者机构、自营劳动者代表和由政府任命的代表。对于第一层次基金,其安全性要求特别高,因为它关系到参保人的基本生活收入。各国对基本养老基金的投资多限定在银行储蓄、购买政府债券等安全性极高的领域。例如,美国法律规定,公共养老保险基金必须100%地投资到联邦政府的特种债券上,不能进行股票或企业债券的投资。再如,日本为了加强保险基金的管理和运营,设立年金保险基金,并实行统一运营。政府设立了厚生年金和国民年金特别会计,分别统一管理全国的厚生年金和国民年金。特别会计的资金来源为投保人交纳的保险费、国库负担,以及保险基金的运营收入。英国在20世纪80年代起就较大幅度地突出补充养老保险计划的作用,并在基金投资方面,较早放松限制,实行大幅度的基金管理的私营化。澳大利亚、荷兰、瑞士等国也致力于发展多层次模式中的私营化管理的基金制模式,基金资产占GDP的比重均超过60%。美国社会保险几个改革计划中,均强调放松对社保基金的投资限额,建立个人帐户机制,大力发展401(K)计划,强调基金运营与管理的市场化。社会保障基金投资管理的多层次化,不仅体现在养老保险基金领域,还包括医疗保险、职业福利等其他方面。2•我国社会保障基金投资管理模式选择。对于我国来说,实行统一和分散相结合,适当集中的社会保障基金投资管理模式,既符合基本国情,又反映世界发展潮流,是当前社会保障基金管理的制度性选择。我国统称的社会保障基金分为三部分,即社会保险基金、全国社会保障基金和补充保障基金。社会保险基金是由企业和个人缴费形成的社会保障基金,主要包括基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。这部分基金是基本保险基金。随着近些年我国社会保障制度结构的调整,由现收现付制向部分积累制转变,社会保险基金开始有了节余。截止2002年底,已累计节余3 000多亿元。作为基本的社会保障基金,它对支撑社会保障制度的运行,维护广大参保人员的切身利益,稳定经济和社会发展,起着重要的保证作用。社会保障基金的另一重要组成部分就是全国社会保障基金,它是由国家财政划拔、减持国有股所获资金及其他途径获得的收益组成的。到2002年底,全国社会保障基金资产规模己达1 241亿元。对于这部分基金,国家给予高度重视。国务院总理朱钅容基在第一届全国社会保障基金理事会第二次大会上强调指出,全国社会保障基金,是国家财政的重要储备,类似国家外汇储备,是国民经济发展和社会稳定的重要保证,做好这项工作意义深远。补充保障基金是社会保障基金的另一重要部分,它由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等组成。作为社保基金的重要组成部分,到2002年底,全国建立起企业年金的企业已有近两万家,参加职工655万多人,积累资金260多亿元。根据以上三种基金的地位和作用,结合国际经验及我国的国情,我认为,三种基金可分别采用以下投资管理模式:社会保险基金采用政府集中型的模式;全国社会保障基金采用适当集中型模式;补充保险基金亦采用适当集中型模式,但参保人个人有选择基金公司的自由。几种模式各自运行,动态管理,互相补充,构成有中国特色的多层次的社会保障基金投资管理模式。
三、改进制度,完善社会保障基金投资管理
1•发挥政府的积极作用,健全约束机制。从本质上讲,社会保障是社会性的,互济性的。政府在这种覆盖全社会的互济性的社会保障中,要发挥积极的引导、组织作用。总体说,社会保障是公共产品,提供社会保障这种公共产品是政府的一个基本职能。对社会保障中的社会保险基金进行国家直接管理,即政府集中型模式,既体现政府的基本职能,又是社会保险基金运行的要求。第一,社会保险基金是社会保障基金中的基本部分,也是主要部分。可以说它是广大参保者的“保命钱”。对于社会保障基金投资三原则即安全性、流动性和盈利性来说,社会保险基金应当更注重安全性。正因为此,各国一般都规定基本社会保险基金的投向,如投资政府债券、银行储蓄、基础性建设等领域。我国可仿照国际经验,继续对社会保险基金实行最安全投资。第二,资本市场的波动性和我国资本市场的不成熟特征,也决定我国采取政府集中型社会保险基金投资管理模式。由于我国建立资本市场的历史不长,发育还很不成熟,表现出很大的不规范性和波动性。据统计,1993~1999年,上海证交所综合指数标准差(波动率)为29•87,深交所为76•59,而同期美国纽约道琼斯指数的标准差为10•21,伦敦金融时报指数的标准差为11•57,东京日经指数为18•34①。这种情况说明,我国资本市场发展很不稳定,其风险不可低估。如果采取非政府集中方式运营社会保险基金,必然导致基金投资方向失控,有悖安全性的原则。第三,对社会保险基金实行政府集中管理,可以集中配备全国最优秀的专业管理人员,可以保证基金投向全国性的基础设施和重点工程建设,一定的基金规模又可以实现规模经济效应。当然,对政府集中型的管理模式的弊端不可低估,尤其是对政府行政干预而易导致的“腐败”要加以防范。要采取信息公开披露、政事分开、分散投资、控制基金规模等措施,保证基金的合理、稳定投资运营。2•理顺委托—代理关系,以制度创新管好用好全国社会保障基金。全国社会保障基金管理中的委托—代理关系是三级委托—代理关系:投保人(全国人民)与管理人(政府)之间的一级委托—代理关系;管理人与经理人(基金公司)之间的二级委托—代理关系;经理人与实业公司之间的三级委托—代理关系。②全国社会保障基金投资管理,关键是要明确责、权、利,建立完善约束机制和激励机制。对此,我认为当前和今后应做好以下几方面工作:第一,建立合理的基金会结构,做到公开、高效、相互制约。基金会是社会保障基金投资管理的核心组织,对基金合理投资运营起关键作用,因此,基金会的组织结构非常重要。为保证其公开、高效、相互制约运行,基金会应由政府代表、地方代表、职工代表及社会代表等组成。我国的社会保障基金会即全国社会保障基金理事会由财政部、劳动和社会保障部、中国证监会、中国人民银行等组成。理事会成立一年多,运行良好,对全国社会保障基金的投资管理,做了开创性工作。今后要进一步明确分工,增加地方、职工个人(或工会)及社会代表,充分体现代表性。第二,合理确定投资基金的规模。理事会要把基金分别委托给不同的基金公司进行投资运营,被委托的基金就要有适当规模:如果规模过大,易引起对资本市场的冲击,且也易导致不正当政府参与的风险;如果规模过小,形不成规模经济效益。这里有一个简单标准,某基金公司受社会保障基金委托后,委托基金加原有其他基金形成的基金规模,不应超过全国最大的其他基金规模。如果超过,就要把基金另分散给更多的基金公司。目前全国社会保障基金己委托包括南方基金公司在内的6家基金公司,受托基金公司数量应进一步增加。第三,政策协调,互相配合。各相关部门出台的政策,要协调一致,减少相互冲突带来的风险。如根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定,我国财政部会同劳动和社会保障部拟定社会保障基金管理运作的有关政策,对基金投资运作和托管情况进行监督;而中国证监会和中国人民银行则分别对基金投资经理人和托管人的经营活动进行监督;全国社会保障基金理事会负责管理基金的保存、支付等。这是一种各机构相互独立的机制,即管事不管钱,管钱不管事,互相监督,互相制约。当这些机构意见相左时,要相互谈判协商,避免官僚现象,避免由于个人原因而造成社会保障基金运营风险。第四,慎重选择投资公司,尽快建立健全对基金公司绩效评价考核指标体系,完善投资管理的约束和激励机制,增加内控,降低风险。3•充分尊重投保人的自由选择,适应社会保障市场化改革的趋势。自20世纪80年代特别是90年代以来,世界上许多国家,尤其是欧美发达国家,开始实施以结构调整为重点的社会保障改革。这些改革中,政府放松对社会保障的管制,通过构建多层次社会保险制度,鼓励发展补充养老保险计划,实施部分基金制模式,引入个人帐户机制,部分项目实施社会保险的私有化改革。对于我国来说,实行社会保障私有化的条件还不成熟。经济发展水平,社会保障覆盖程度和水平,市场的波动,尤其是我国基本社会经济制度的规定性,决定了我国当前仍必须采取政府集中和适当集中的投资管理模式。但对于补充保障基金来说,在适当集中的框架下,可采取由政府集中资金并确定基金管理公司范围,参保人选择基金公司的办法。在这里,参保人仍不与基金公司直接打交道。但由于参保人可自由选择政府圈定的基金公司,这在一定程度上更加体现了对参保人意志的尊重。为争取更多资金或更大市场,各基金公司之间必定要展开更大的竞争,以实现主动。这种模式有利于改进社会保障服务,活跃市场,繁荣投资,在我国社会主义市场经济体制取向下,不失为一种良好的投资管理模式。当然,这种模式下仍然存在着上面提到的慎重选择投资公司,完善约束、激励机制等重要任务。特别要注重政府监督基金公司及时、全面、准确向投保人发布相关信息,降低投保人的搜寻成本。同时,也要努力降低由于各基金为争夺客户而相互竞争产生的管理成本,提高投资运营效率。