对经济行政法几个问题的探讨
一、经济行政法的性质和地位
二、经济行政法的体系
〔关键词〕 行政法,经济行政法,理论问题
一、经济行政法的性质和地位
对于经济行政法的性质和地位,国内外学者主要有两种观点,一种观点认为经济行政法是行政法的分支学科,是部门行政法、专门行政法或特别行政法,持此种现点的多为行政法学界学者,如日本学者室井力;中国学者罗豪才、皮纯协、应松年、朱维究、张光、胡建淼、刘景昌、沈亚平等,还有德国学者罗尔夫•斯特博。另一种观点认为经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律体系,行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素。总体来讲,在国外的大陆法系行政法中,关于行政组织及公务员的法,关于行政作用以及行政救济法,成为其研究的主要内容。如德国行政法的核心领域,至今仍然是行政实体法或称行政行为论;而英美法系行政法中,立法部门对行政部门的权限委任、行政程序以及行政责任和行政行为的司法统制,成为其主要研究对象,如英美行政法的核心领域是行政程序论。也就是说,在大陆法系行政法中,经济行政法等部门法或实体法是研究的核心,而英美法系行政法中,行政程序法的研究是其核心,但并不能认为英美法系国家中就没有行政实体法律制度,如在美国,经济行政法是一般行政法的重心,将它有时作为工业行政法,有时作为消费者法等来对待。可见,无论是大陆法系或英美法系,只有行政法研究的核心不同,而不能否定经济行政法等行政实体法的存在。在国内,行政法学界将经济行政法定位为行政法的部门法或特别法,虽然具体与哪些行政法的部门法一同构成部门行政法体系,学者专家们各持己见,但经济行政法作为一个部门行政法大多是赞成的。有的学者将行政法分为经济行政法,文化教育、科技行政法,军事行政法、民政行政法、公安行政法、司法行政法、民族事务行政法,卫生及体育等方面的行政法,对外经济行政法等。还有的学者将行政法分为经济行政法、文教行政法、军事行政法、外事行政法、公安行政法、民政行政法、司法行政法等。另外,民法学派和经济法学派在论战之时,也涉及到了经济行政法的概念,如《中国经济法诸论》和《经济法的理论问题》等作者,在中国20世纪80年代对国外经济立法和经济法理论研究的历史和当时的状况进行分析后,系统地阐述了“经济行政法”的观点,认为经济法是调整纵向经济关系即国家利用行政权力直接控制、干预经济活动的法律。这种观点被认为是民法学派对经济法学派的非难,受到了一些经济法学者的批评。当然,从行政法角度来看,这种经济行政法观点也是有可取之处的,它从一方面说明了经济行政法的行政法性质。在论及经济行政法的性质和地位时,就不可避免地涉及到行政法和经济法的关系问题。这个热点问题在国内外学术界久谈不衰。德国学者罗尔夫•斯特博认为,经济法涉及到两个基本领域:私法和公法,它是国家用来调整经济生活参与者之间以及他们与国家之间的法律关系的所有私法的、刑法的和公法的法律规范和措施的总和,因此,经济法也可分为经济私法、经济刑法和经济行政法。而经济公法是指调整国家与公民之间的法律关系,主要用来对经济现象,尤其是通过计划、监督、支持和指导产生影响的所有公法法律规范和措施的总和。斯特博给行政法的概念作了这样一个浅显的解释:行政法是调整管理组织、行政机关的设立与活动,以及调整各个法律主体与公共管理之间的法律关系的规范和措施的总和。将经济公法和行政法的概念综合起来,便得到了前面谈到的经济行政法的定义,并认为经济行政法是一个特别行政法部门,它是由两个交叉的法律部门组成:经济法和行政法,其法律领域的重点在“经济”,即对经济进行管理。也就是说,斯特博教授认为经济行政法是经济法和行政法的交叉部门法,既是经济法中经济公法或经济行政法的那部分,又是行政法中一个特别部门法,在法律上应与诸如建筑法和社会行政法处于同等地位。在国内,目前关于经济行政法的论争基本在经济法学界和行政法学界展开,民商法学和经济法学之争已告一段落。经济法学界特别不赞成经济行政法的论点,从不同的角度论•79•证经济法与行政法有着质的区别,反对将经济法说成是经济行政法而成为行政法的一个分支学科。具体表现在:1•经济法在调整对象上,多为“经济管理关系论”或者“经济管理关系论”再加“经济协调关系(宏观调控关系)论等等。其中“经济管理关系论”又分为“全部经济管理关系论”、“全部经济关系论”,依据管理内容有无经济性,又将国家的管理关系分为经济性的管理关系和非经济性的管理关系,并认为行政法调整的是非经济性的管理关系,而经济法调整的是经济性的管理关系。主张经济法只调整部分经济管理关系的学者,多从作为经济调整对象的经济管理关系与作为行政法调整对象的行政管理关系(包括部分经济管理关系)的不同法律属性方面去分析两者的区别,如果经济管理关系是依据行政命令而发生的,是一种直接的隶属性管理关系的话,应由行政法去调整,如果是普遍性的调整控措施、间接的调节手段,这种宏观的、间接的、非权力属性的经济管理关系应由经济法调整。2•经济法与行政法的核心内容不同。认为经济法的核心内容主要在于市场主体对公平的市场竞争秩序的建立、自然资源与生态环境的保护、可持续发展战略的保障、社会整体利益的维护等所负的法定义务,同时认为现代行政法的“控权”为其理论基础,因而其核心内容自然是行政职权的赋予、行使及违法行使行政职权的法律责任。3•在经济法与行政法的利益本位上,认为经济法以社会整体利益为本位,而行政法是以国家权力为本位。4•经济法与行政法价值的取向不同。在经济法中正义价值取向是对正义的经济制度和经济结构的追求,而行政法是对正义价值的追求,是对行政程序正义的倾心关注。此外,还有学者从行政法与经济法产生的不同历史背景等方面去分析经济法与行政法的不同,认为行政法是在资产阶级革命胜利后“依法行政”的理念下产生的,是政治法。而经济法则是生产社会化和垄断的产物,它产生于自由资本主义竞争向垄断过渡的阶段,是国家干预经济的结果。他们认为,在我国行政法是计划经济的产物,它无法承担起管理市场经济的任务,对市场经济的干预和管理只能依赖经济法,实质意义上的经济法是市场经济的产物。从以上诸方面的分析看,经济法学界力图将经济法从行政法中分离出来,力求做到“井水不犯河水”,坚持反对“经济行政法论”,认为如果横向的经济关系由民商法调整,纵向的经济管理关系由行政法调整,那么经济法便失去了存在的基础。笔者认为,经济法学界的这种区分行政法与经济法的方法有失偏颇,排斥行政法对经济管理关系的研究是不正确的。在政府控制经济活动的过程中,经济法的任务和主要目的是控制市场竞争,保障经济秩序;行政法的任务和目的是控制行政权力,保障经济自由。这两种任务不是截然分离的,而是相互渗透、有机运行的。实际上,经济法控制经济活动的面有多大,那么,行政法的涉及面也应该有多大。为此,笔者认为经济行政法是行政法与经济法的交叉学科,是行政法学与经济法学研究的法律法规的竞合和社会牵涉面的重叠,是从不同的角度研究经济管理关系的结果,也是经济行政法本身的特性所决定的。经济行政法既是行政法中的一个部门特别法,又是经济法中的一个组成部分,也可以叫经济公法,它的涉及领域与其他的法发生了竞合。
二、经济行政法的体系
对于经济行政法在行政法体系的地位,笔者认为它作为行政法的部门行政法或特别行政法在行政法的划分是:经济行政法、科教文卫体行政法、军事行政法、公安行政法、司法行政法、外事行政法、民政行政法等。对经济行政法再分类,笔者认为可有两种方法,一种是横向划分方法,分为经济行政法(本国经济行政)、外国经济行政法(比较经济行政法)和国际经济行政法;一种是纵向划分方法,分为宏观调控法,专业经济管理法,市场管理法及国土资源、国有资产管理法。宏观调控是指国家有意识、有目标地运用经济手段、法律手段和行政手段,对社会供应总量和需求总量以及经济活动实施调节和控制。宏观调控法是规范国家宏观调控经济活动的法律规范的总称,它包括两方面内容的法律:规范国家经济政策制定行为的法律主要是计划法、预算法、中国人民银行法,规范国家经济政策实施行为的法律主要是税法、价格法、金融法、投资法、财政法等。专业经济管理法是国家各个专业经济管理部门的行政管理法律规范的总称,它规范各个专业经济管理部门的特殊问题,调整各种具体的经济行政关系,并针对各专业经济管理部门所要管理和解决的问题的特点而制定管理法的内容,它由许多方面的法律规范构成,如农业管理法、交通运输管理法、城乡建设管理法、工商管理法、信息产业管理法等。市场管理法是调整国家监督、管理市场活动的法律规范的总称,这里主要是指规范国家权力监管市场活动的那部分法律规范。其中管理市场主体的法律主要是公司法、企业法、商业银行法等,其职能是对市场主体中活动及运作的有关公司、企业及其他经济组织进行注册登记管理,对市场行为实行法律规范的主要是反垄断法、反对限制竞争法及反不正当竞争法、反倾销法、反补贴法、反价格欺诈法、反暴利法等;规范市场客体的法律主要有广告法、证券交易法、房地产法、产品质量法、消费者权益保护法等。国土资源法是对国土资源管理部门在监管国土资源开发、使用过程中形成的各种社会关系实行法律规范的总和。国有资产管理法是规范国有资产部门监管国有资产经营活动的法律规范的总和。准确地说,作为经济行政法组成部分的国家资产管理法,是规范国有资产管理部门,是对营利性国有资产实施产权监督的活动中所形成的各种社会关系的法律规范的总和。经济行政法还可以分为:经济行政实体法、经济行政程序法和经济行政诉讼法。
〔摘要〕 经济行政法作为行政法的部门法或特别法,是指调整国家经济行政主体的设立和活动以及经济行政主体与经济行政相对方之间社会关系的法律规范的总称。其体系可分为宏观调控法、专业经济管理法、市场管理法、国土资源与国有资产管理法,其立论基础是法治行政原则。