论动态不一致、法不责众与政府声誉
一、问题的提出
二 、政策的动态不一致、法不责众和“坏的声誉”
三、中国转轨时期金融犯罪的成因分析
四、结论性评述法律政策
[ 关键词] 动态不一致; 声誉; 金融犯罪
一、问题的提
出犯罪行为一直为社会所关注, 特别地, 随着社会的发展犯罪趋势并没有随着整个社会经济的发展而降低。这种现象引起了越来越多的研究兴趣,其中一种方法就是用经济学的思路分析这种独特的非常态的行为。犯罪是人类社会的一种病态表现, 是一种对既有约束法则的对抗, 对整个社会或者具体的某个人会产生实质性的损伤, 一般可以分为暴力犯罪和财产犯罪, 随着经济的发展, 经济犯罪越来越普遍。对此, 作为社会的管理者———政府会采取各政治与法律 广西经济管理干部学院学报Vol.19 No.1 Jan.2007学报71种方式来防范和抑止这种行为, 对蓄意破坏社会共同规则的个体和行为采取一定的防御和惩罚措施。社会管理当局和蓄意破坏的罪犯之间是一种博弈过程。社会管理当局作为公众利益的代表者,被赋予管理整个社会的职能, 维护社会的秩序和保证社会个体的正当利益不受侵犯是它的职责。因而, 政府会尽力维护法律体系的正常运作, 保护政府本身的利益和其支持的社会群体的利益不受破坏, 而对破坏的犯罪行为采取各种措施, 政府总是试图维护正义和它所维护的利益, 而不断加大力度打击犯罪行为。但同在一个社会群体内的不同的个体往往有着不完全一致的利益, 部分个体可能与政府支持的利益一致, 但部分个体的利益可能与整个社会的价值不同, 为了谋取个体的利益严重损伤了社会的秩序和社会或其他个体的利益, 因而冲突难以避免。为了阻止这种犯罪, 政府就得不断投入资源, 以制止这种犯罪倾向和行为。因而有犯罪动机的个体与作为管理者的政府之间的博弈就此产生。金融犯罪只是诸多犯罪的一种, 但由于直接与经济秩序和经济利益直接相关, 所以也越来越普遍, 这也引起了广泛关注。特别考虑到随着信息技术的发展, 互联网越来越多地应用到金融领域,因而通过互联网的犯罪也称为金融犯罪的一种新的表现形式, Steven Philippsohn( 2001) 就对在互联网上的金融犯罪趋势进行分析。主要有黑客( haker) 、窃取机密信息( netspionage) 、电子盗窃( E- theft) 、信用卡欺诈、伪造( 虚假) 投资、欺骗性的网上银行网站、计算机恐怖主义 ( cyber -terrorism) 、病毒、计算机盗版等。笔者选取金融犯罪进行分析, 主要是考虑到金融领域的特殊性。金融在经济体系中具有独特的地位和作用, 在社会快速发展的过程中, 经济利益动机得以加强, 但对应的防范措施还远远没有跟上, 出现越来越多的金融犯罪几乎是必然的。因而论文对犯罪和金融犯罪日益普遍的内在原因进行分析, 特别从经济学视角分析犯罪越来越普遍的内在根源。论文特别注意到中国金融犯罪越来越普遍, 这和中国的法不责众的倒逼机制有着内在的关联。倒逼机制又和政府的长期声誉缺失紧密相关。论文对其中的内在逻辑进行了一定的探讨, 并就未来的发展趋势做了一定的分析。
二 、政策的动态不一致、法不责众和“坏的声誉”
: 中国犯罪形成的原因犯罪的形成也可以视为一个“猫捉老鼠”的过程。从经济学角度而言, 人都是理性的, 总在可选择的范围内选择最大的效用, 因而一旦条件许可,就可能在别人都遵守规则的条件下, 破坏规则, 从而谋求个体的最大利益。为了防止这种无秩序的形成, 和避免每个人都成为真正违规的“老鼠”, 那么引入“猫”是必要的, 毕竟没有监督状况下每个个体都如此遵守规则是一个过于理想的状态。如果猫的实力足够大、威慑力足够强和老鼠的生存环境减少, 那么老鼠的数量就会降低, 同时即使有老鼠, 也未必能作案。以此相反, 如果猫很少; 或者即使有不少猫, 但威慑力不够; 或者更严重的, 猫被老鼠同化了, 那么这时老鼠的生存空间就将会越来越大, 此时不作案的老鼠———老实人倒会损伤自己的利益, 最终的结局是, 每个人都成为作案的老鼠, 包括猫也在内, 社会的秩序混乱。一个比较可能的方案是: 声明只要是犯事的老鼠就一定要抓住, 不管抓到的老鼠多么值得同情, 而且确实做到这点, 那么可能震慑到老鼠犯事的概率, 同时也会减少猫成为老鼠的可能。这种声明能否得到信任确实是值得考虑的,一旦声明无法得到确信, 那么就可能形成一种“坏的声誉”, 猫是病猫, 那么老鼠成群作案, 老鼠太多, 而猫的作用无法显现, 那么意味着整个事前设定的准则失效, 社会秩序混乱, 此时法也无法责众。而且最值得担心的是猫也成为老鼠的一种。动态不一致( Dynamic Inconsistency, Kydlandand Prescott , 1977)①指的是最优经济政策在前后不一致, 初始是最优的政策而后期不再是最优的政策选择。对法律政策而言, 同样存在着动态不一致问题, 最好的法律政策是能够有效预防犯罪,阻止犯罪的动机和犯罪行为的产生。因为一旦发生, 造成的后果和损失往往是无法弥补的, 特别是对于生命所造成的伤害难以挽回, 对于个体精神伤害同样如此, 而比如金融犯罪损伤的是经济秩序, 它不仅直接损伤了单个主体的利益, 更是无法挽回。此时再把罪犯绳之以法, 对整个社会并没有直接的益处。法律和秩序已经被破坏, 损失既成事实。对犯罪的惩处的目的发生改变, 此时只是作为对犯罪事实的一种事后惩罚, 但对社会当前福利已没有实质性的意义。事前政府可以表现得非常坚决, 表明不惜一切代价维护社会公正和有效率的秩序, 但到了事情真正发生之后, 社会管理者能否真正象事前一样有决心确实是个问题。“下不为例”有可能成为一个开脱的理由。有可能的是“,仁爱”之心居上, 当局从“人道”主义出发, 减轻对犯罪行为的追查力度, 或者对罪犯的惩处力度远远小于初始声称的那样。如果犯罪实施的对象是具体的个体, 可能被损伤的个体出于自己利益考虑,会坚决要求社会管理当局严厉惩处罪犯, 但执法当局有可能从人道角度出发减轻对罪犯的判罚力度; 而如果罪犯实施的对象是经济犯罪, 特别是社会公众的利益, 比如是国有资产, 此时由于存在着多重委托代理关系, 缺乏一个严格要求追究责任的主体, 社会管理当局只能出于正义对罪犯实施惩罚。如果犯罪实施的主体此前是社会管理当局的一员, 那么判罚能否恰当也是值得考虑的。但无论如何, 此时判罚的目的不再是当前的最优选择,除非能把损失追回, 否则这种惩处的即时意义都不大。政策出现动态不一致性。解决法律政策的动态不一致性的方法是坚持初始声称的严厉政策, 即便执行惩罚没有即期收益, 但为了保持政策的连贯性, 必须照旧严格执行, 目的在于形成一个良好的声誉, 确使民众相信法律会得到始终如一的执行, 对犯罪动机形成一种实在的威慑力, 显现法律的严肃性。良好的声誉是实现长期动态最优的条件。只有具有长远的眼光并追求长期利益才会考虑塑造一个良好的信誉, 而它是获取持久收益的保证。形成一个良好的声誉通常会有短期的利益牺牲和损失, 即便在当前看来不是最优的政策选择, 但必须坚持下去, 减少投机的可能。执法者和政策实施者必须具备这样的信誉才能真正有效地实施政策,否则公众会形成一种预期, 一方面不再相信初始的声明, 在博弈过程中, 会认为声明只是形式, 或者声明的真实性并没有初始的设定那样; 另一方面, 既然存在投机的可能, 那么说明政策制订者态度不会很坚决, 客观上存在投机的可能, 从而形成一种预期: 与其相信执法者的威慑力, 不如想办法对执法者进行游说, 鼓动下次投机的实现。而且一旦执法者不是很坚决, 那么将“猫”变成“老鼠”也将成为可能。进而导致“法不责众”的情形。法不责众意味着法律体系的崩溃和社会秩序的混乱。由于执行力度不足, 威慑力不够, 而犯罪的数目庞大, 法律的信誉更加得不到保证, 社会的秩序此时处于一种混乱状态。此时犯罪将成为任何个体的最优选择: 不犯罪, 自己的利益会受到损害; 而犯罪或多或少能够弥补自己的损失。“囚徒困境”由此产生。这会进一步加剧犯罪动机, 犯罪的群体越来越多, 即使部分执行者会认真执行法律, 那么由于双方力量已经发生了明显变化, 法律执行的效果无法得到保证, 法律体系崩溃几乎是一种必然。犯罪行为也可以用经济行为来描述。任何一项经济行为都是有成本和收益, 一般的行为成本比较明显, 能得到较好地衡量, 但收益可能是预期的。而犯罪行为的成本收益特征有所不同, 一旦犯罪实施, 通常收益可以直接判断或直接获取, 但成本未必可以直接衡量, 这主要和犯罪通常比较隐蔽有关。不排除犯罪行为与即时冲动有关, 但更多的犯罪是理性的行为, 它取决于犯罪主体对收益和成本的判断和衡量。考虑经济犯罪。犯罪主体的目的明确, 获取经济利益, 而且这种利益一般而言是可预期的, 或者是直接可得, 犯罪行为只会在期望的净收益大于 0时才会被实施。经济和金融犯罪的期望收益通常比较直观,对可能的惩罚在其知识所能预见的范围之内, 虽然可能的惩罚会包括失去人身自由乃至生命, 而这些损失难以估价, 但整体上可能的损失会比较清楚。关键的变量是被发现的概率。被发现的概率与所处的环境有关。犯罪实施主体通常具有两种侥幸心理, 其一是事发的概率比较小, 自己的手段比较高明, 或者大家都有问题, 一般不会追究到自己头上来; 其二是即使发现, 也有办法逃脱, 包括潜逃出事发地,或者即使被发现可以抵赖, 或者通过各种手段进行游说减轻惩罚。这种心态直接与整个法制环境有关。如果政府在执行法律的时候一直保持着严格执法的形象, 并确实形成严格执法的声誉, 那么预期的被发现的概率和实际发现的概率都会比较高, 出于成本考虑, 罪犯的发生概率会有所缓和,对犯罪的动机会有一定的抑止效应。社会管理者也有成本收益特性。社会管理者主要通过法律的颁布和实施来维持社会秩序和正义, 首先确立法律条款, 然后再实施监督, 同样对存在犯罪嫌疑的个体进行调查取证, 并对已经确认的犯罪行为和行为主体进行罚款、限制人身自由乃至剥夺生命等惩处。在这一系列活动中, 几乎任何一项活动也都可以视为经济行为, 存在成本——效益问题。公共决策者的决策目标通常是最小化社会福利损失, 包括社会秩序的混乱和由此带来的效率损失。而在防止福利损失过程中具有一些成本约束, 主要是投入成本, 包括法院、检察院和警察等的运作费用。这些成本约束下, 社会管理者不可能无限制地制止犯罪, 犯罪的行为难以在根本上杜绝, 而对于那些福利损失不是很大的犯罪行为可能采取或多或少视而不见的态度, 而在一定程度上纵容犯罪行为。特别注意到, 由于具体的执法人员、社会管理者和公众之间存在着多重的委托代理关系,社会管理者能否真正全方位的代表公众的利益值得考虑; 而一般的执法人员通常有着相对独立的利益, 所以也未总能做到公正无私。社会管理者可能有着自己的目标函数, 比如追求自己权利的稳定, 因而更主要的是打击直接和严重危害自己权利基础的犯罪行为, 而对于危害不大的犯罪行为给予部分忽略, 对其内部人员的犯罪行为, 可能会考虑到利益和地位的相关性在惩罚上有所弱化。具体的执法人员在执法过程中, 由于犯罪行为与其利益并不是直接相关, 特别是刑事犯罪, 对自身的利益没有正面的关联, 所以其执法的动机只能是正义、道德和职业精神, 很难有直接的激励机制促使其努力办案并进行严格执法。相反, 如果是经济犯罪, 很有可能的是, 由于经济罪犯通常取得了非法经济收入, 出于逃避责任等动机, 会动用各种手段和方式( 包括经济贿赂) 来直接改变办案人员的办案积极性和动力。因而, 犯罪在客观上具备了理论上的可能和现实的基础。我们可以具体分析中国金融犯罪形成的原因。
三、中国转轨时期金融犯罪的成因分析
金融领域的犯罪日益突出, 主要由于金融的快速发展和金融领域直接和经济利益相关, 在转轨过程中, 个体的经济意识得到强化, 但规则却不甚明确, 这些因素导致了金融领域的犯罪成为犯罪的热点领域。当前中国的金融犯罪主要集中体现在金融机构的管理人员的渎职、贪污和欺诈等形式上。相比而言, 带有暴力的抢劫运钞机等犯罪有所减少, 国有银行管理层贪污和证券公司的各种欺诈行为更为普遍。金融犯罪的显著特征表现为犯罪实施的主体层次较高, 一般都是高级管理人员或高级官员犯罪比较普遍, 同时在证券行业犯罪比较普遍。具体分析金融犯罪普遍的原因。首先, 从制度背景看, 中国处于转轨时期, 意味着在很多领域没有一个确切的规则, 或者说规则不健全, 那么客观上给犯罪提供了一个条件。其次, 即使已经有明确的法律条文, 但这些条文的执行力度远远不足。客观上, 政府在打击金融犯罪上给公众的感觉是越打越多, 而且打击的力度不够, 一般的看法是真正的严重的犯罪由于官方背景而被豁免。因而客观上, 中国政府尽管一直声称严厉打击各项犯罪行为, 但似乎公众并不认为这种声明具有多少“可信度”。在这个意义上说,良好的“声誉”机制没有形成。第三, 在政策的不一致性上, 突出表现为勤于立法, 而轻于执法。立法上表现得相对积极, 着眼点在于有效预防和遏制犯罪。但在执法上, 时常被“人道主义”主导。正是这种不一致的政策导向, 政府没能建立其良好的彻底反对犯罪的“信誉”, 倒构成了执法松懈的外部印象。第四, 在坏信誉和外部“执法不严”的预期下,形成了诸多犯罪行为,“法不责众”进一步弱化了法律的执行力度, 再度降低了法律的权威性。一旦形成坏的声誉, 此时类似囚徒困境的情形产生, 不犯罪似乎成为一种吃亏的表现。这直接地反映在证券市场上, 尽管监管当局反复强调要加大打击力度, 对违规和犯罪行为进行打击, 但似乎并没有多少可信性。②要真正打击犯罪行为, 公众甚至认为几乎所有的官员都存在问题, 因而潜在地形成了“法不责众”格局: 要打击犯罪, 可能打击的犯罪范围超过想象, 所以一般不相信会真正意义上进行打击, 在这种预期下, 犯罪已经是最优选择了:犯罪不会被打击, 而不犯罪在相比之下, 则吃亏了。因而会有更多的犯罪发生, 犯罪形势进一步恶化。③第五, 当前暂时没有一个声誉机制表明我国已经有着良好的“法律”环境。排除政策不一致带来的坏声誉机制, 历史过程也可以形成一个比较好的声誉机制, 但可惜的是, 中国历史上并没能形成这种机制。这种整体不好的声誉给公众带来负面预期, 认为只要官员的背景足够强大, 就不会出现犯罪被追究的情形。现实中, 政府行政等部门的干预在本质上也就弱化了法律的权威性和独立性。没有司法的独立性, 难以建立法治社会。
四、结论性评述法律政策
如同经济政策一样, 本身就存在着内在的动态不一致特征, 如果执法当局仅仅从即期最优出发, 而不是从长期利益入手, 法律的执行力度就难以保证: 法律的作用更多的是威慑, 预防犯罪, 但一旦发生, 惩罚没有即时效益, 此时到底是正义占优还是人道主义占优是值得考虑的问题。执法者是否会表现得过于“慈祥”或者具有一定的惰性, 这将导致执法的力度。而执法的力度强弱将很大程度上影响被公众认可的“声誉”能否建立, 是否认可其事先声称的那样严厉打击各项犯罪行为。如果公众在政府良好的声誉机制下相信“执法严厉”, 那么法律就会形成一种客观上的威慑力。而相反, 一旦政府的声誉不被信任, 居民预期随之改变, 最后居民根据执法不严的预期行事,最终的结局就是普遍的犯罪行为, 此时由于有太多的犯罪行为和犯罪主体, 政府确实可能无法再度严格执法, 确实也就无法实现初始目标。法也就难以责众。这就是当前经济和金融犯罪在中国比较普遍的内在根源。金融领域直接与经济收益相连, 客观上有犯罪的“地理”优势。而当前中国处于转轨过程中, 法律空缺表现得尤为突出。同样, 执法的力度客观上形成了执法不严的现实, 这种背景下显然会有越来越多的金融犯罪发生。当前主要是在位的管理者利用职权牟取私利的贪污犯罪居多, 而随着信息技术的更广泛的普及, 可以预见互联网犯罪会越来越多。同时, 犯罪动机总是存在, 所以犯罪与打击犯罪总是一种博弈过程, 并且是不间断的博弈过程, 犯罪的方式也将更加多元化, 手段也会更加隐蔽和高明。所以打击犯罪难度会越来越大。在短时期内, 大规模打击犯罪难以奏效。中国处于暂时没有一个明确规则和动荡不平衡发展过程之中, 所以犯罪的动机只会增强。而要改变长期形成的法律法规环境存在较大难度, 有着加强的“路径依赖”, 因而金融犯罪的趋势在一定时期内有可能还处于上升阶段。[ 注释]① Kydland and Prescott 提出了政策本身在时间上的不一致极大的影响了经济学对经济政策的看法。加上对真实经济周期的研究, 共同获得了诺贝尔经济学奖。② 证券公司通常认为这些只是口号,“纸老虎”, 不值一怕, 所以不违规操作就不能盈利似乎成为一种潜规则。同样在国有银行中, 官员不贪污似乎成为难以理喻的事情,“无官不贪”也成为一种普遍公认的潜规则。③ 一个现实是, 公众对涉案数额的承受能力在不断攀升, 觉得一个处级以上干部如果只是贪污几十万, 而后被查处, 公众的直接反应往往是, 才几十万, 是个清官, 只是倒霉而已。
[ 摘 要] 文章用经济学的思路分析了金融犯罪在中国越来越普遍的成因: 法律本身存在着政策的动态不一致特征, 立法和执法目标不一致。不一致特征要求从更长时间区间范围上建立良好的声誉, 一旦长期声誉机制无法确立, 采取各种形式的犯罪成为权利拥有者的最优选择, 这种投机行为具有传递特征。而如果犯罪成为普遍选择, 那么法不责众规则将导致法律失效。这种逻辑可以解释当前金融犯罪越来越普遍的根本原因。恶性循环机制无法打破, 中国金融犯罪的形势会更加严重。