战后韩国汽车工业政策研究
【内容提要】 韩国汽车业在50 多年的时间里, 成功地走出了一条技术引进、消化吸收、自主创新的道路, 目前已成为世界第五大汽车生产国。本文通过研究韩国政府多年代写职称论文来对汽车工业的调控和鼓励出口方面的政策, 分析韩国政府在汽车工业取得国际竞争优势中的作用, 力图为加快中国汽车出口增长方式的转变、提高自主创新能力、实现汽车工业的持续协调发展提供参考。
【关键词】 韩国 汽车工业 产业政策
从1955 年8 月赵氏三兄弟将美国吉普车改装成第一辆名为“Sibal”的韩国汽车至今, 韩国汽车业在50 多年的时间里, 成功地走出了一条引进技术、消化吸收、自主创新的道路。韩国现已成为仅次于日、美、德、法世界第五大汽车生产国①。韩国汽车正式生产始于20 世纪60 年代初, 各汽车厂商以组装进口零部件生产整车的方式开始试制汽车。进入70 年代, 韩国政府实行“汽车国产化”政策, 各汽车厂商开始大规模引进国外生产技术。进入80 年代, 韩国汽车工业迎来了高速发展期。随着汽车国产化的实现, 韩国政府又实施了出口导向战略。从80 年代开始, 韩国汽车开始大量出口。面对国际市场的激烈竞争, 韩国的汽车工业不但没有萎缩反而有了相当发展。韩国自主发展汽车工业和推动出口的模式引起了学术界的广泛关注。本文拟从政策层面, 分析韩国政府在汽车工业发展中的作用。韩国推行汽车国产化的政策韩国汽车工业从60 年代初以组装进口零部件到自主开发生产整车, “自主”发展战略贯穿韩国汽车工业主要发展阶段。在汽车工业规模从小到大、从弱到强的发展过程中, 政府的作用主要体现在政策扶持和市场保护两个方面。首先是政策扶持。从1962 ～1990 年,韩国为汽车工业的发展颁布了一系列扶持性的政策法规。1962 年颁布了《第一个经济开发五年计划》, 其主要目标是继续发展替代进口的产业、减少对外国产品的依赖, 以提高工业品的自给能力、奠定自主的经济基区域合作3①山东大学威海分校商学院、东北亚研究中心教授础。该计划对重工业的发展计划、优惠条件、资金筹措方式、产品方向、技术引进等都做了规定。国家还直接进行了大规模投资。正是由于这一计划, 诞生了韩国的汽车工业。韩国政府的这一经济发展计划和随后的产业政策都为汽车本土化发展提供了高度优惠的条件①。韩国政府明确提出要把汽车工业建成国民经济的战略产业, 要求发展具有韩国特色的轿车, 规定汽车厂和零部件厂的生产规模和发展方向, 并为此制定了一系列的政策予以支持。1962 年, 韩国政府启动了《汽车工业五年计划》, 随后颁布了《汽车工业保护法》, 严格限制外国轿车及其零部件进口, 这些都给各汽车公司以极大的鼓舞和信心。1964 年, 韩国政府公布了《全面提升汽车工业计划》; 1965 年公布了《三年实现汽车本土化计划》, 其目标是在1967 年达到90 %的国产化水平。在政府强有力的干预和控制下, 零部件的国产化率及汽车产业的经济规模有了空前的提高, 汽车生产的零部件组装方式开始转向自主研发的独立生产方式。随后韩国政府于1967 年制定了《汽车厂家执行标准》( AutomobilePlant Permission Standards) ; 1969 年颁布了《汽车工业育成基本规划》(Basic Planfor Automobile Indust ry Promotion) ; 1974年制定了《汽车工业发展规划》, 把汽车年生产目标定为5000 万辆; 1975 年又为中小汽车厂家颁布了《系统化发展法案》( Sys2tematization Promotion Act ) , 在国产化总目标下, 把原有的一批中小型企业重新组合成为骨干企业的配套辅助企业, 使其从事汽车配件的开发和专业化生产, 同时整合汽车工业向集团化的方向发展。通过改组、联合, 韩国汽车厂家形成了现代、大宇、起亚三大汽车集团, 目前其生产集中度已达90 %以上, 这对推动韩国汽车工业形成规模效应, 提升国际竞争力发挥了不容否认的作用。1986 年韩国政府根据《工业发展法》确定汽车工业为国民经济的战略产业。政府的支持加速了企业的研究开发, 在此背景下, 现代公司在1991 年制造出国产化率达100 %的国产车Accent , 从此韩国成为有能力生产独自车型的国家。其次是市场保护。在汽车工业起步时期, 韩国政府为保护国内汽车市场, 实行了严格的汽车进口管制措施。1962 年《汽车工业保护法》开始实施后, 进口汽车关税大幅提高。虽然在“入关”前夕, 韩国政府降低了在国际市场有竞争力的产品的关税, 但是对于政府扶持的汽车工业, 却保留了高关税政策和各种非关税保护措施。直到1987年, 韩国政府对进口轿车还加收60 %的关税。为了加入WTO , 到1994 年韩国政府将进口轿车的关税减低为10 % , 到1995 年正式加入WTO 时降到8 % , 此后关税基本保持稳定。韩国汽车逐步成长起来之后, 虽然关税降低了, 但是韩国政府保护本国汽车市场的努力并未减弱, 而是采取了多种非关税保护措施, 包括通过立法限制外国汽车进口, 尽力保护民族汽车工业, 使本国汽车企业免受国外企业的竞争压力, 扶持汽车工业的自主发展; 推行反奢侈和“买韩国货”运动, 鼓励使用国产车; 对进入汽车工业的外资予以限制; 限制建立进口汽车销售网络,限制进口零部件; 对每辆汽车进行单项技术验收, 通过制定严格的技术标准限制进口车车型; 对购买外国高级汽车的顾客进行特别税务检查, 通过课征高额消费税限制进口轿车的使用; 通过贷款限制, 限制进口商一次 51性大量进口国外汽车; 禁止在电视和报刊上做广告等。在对本国汽车市场给予有效保护的同时, 韩国政府通过各种补贴和优惠措施, 降低本国汽车生产成本, 鼓励本国汽车出口。为培养本国汽车工业的独立自主发展能力, 韩国政府在鼓励引进国外技术的同时,
一直通过股权比例限制、外汇平衡和本地化要求等方式, 对国外投资进行限制。这些保护和扶持措施在汽车工业发展之初, 对促进韩国形成独立完整的汽车工业体系, 发挥了重要作用。韩国汽车工业应对WTO 挑战的对策 1995 年, 在与有关国家进行了长达八年的谈判之后, 韩国作为创始成员国加入WTO , 在关税、反倾销、紧急进口限制等方面争取到了较有利于韩国的条款。入世后, 韩国政府非常注意利用WTO 关于发展中国家的有关例外条款, 对本国的汽车工业采取一定的保护措施。在WTO 框架下, 适度保护本国汽车工业的有效发展, 是一些汽车工业大国早期采取的措施。间接、隐蔽的非关税保护措施种类很多, 其不外乎三类形式, 即不以保护国内产业而是以其他理由设置的与进出口直接相关的措施; 以保护国内产业为目的的贸易政策形式, 如世贸协议中的反补贴、反倾销、原产地规则和政府采购等措施; 以保护国内产业为目的, 但不采用贸易政策的形式。韩国政府的做法有以下几个方面。
(一) 产业结构的替代和升级策略及国民的消费导向《韩国发展汽车工业模式》中的重要一环, 就是不失时机地推动产业结构的替代和升级。早在1967 年3 月韩国就正式加入代写职称论文了WTO 的前身GA TT。GA TT 的自由贸易精神、大幅度削减或取消关税及其他贸易壁垒的规则, 极大地刺激了韩国增加汽车出口的意图。加入GA TT 为韩国产业结构的替代和升级带来了巨大活力, 广阔的国际活动舞台和相当宽松的金融、投资、贸易和技术市场为韩国的汽车出口提供了诸多方便条件。韩国自60 年代中期至80 年代初期实施的三次产业结构调整和升级, 奠定了韩国经济腾飞和工业现代化的基础, 也创造了出口高速增长的先例。到1996 年, 仅韩国的现代汽车公司就创造了出口突破400 万辆的纪录。在入世之前, 韩国充分利用了加入GA TT 的这种特定历史环境下的机遇, 发展了汽车工业。加入WTO 之后, 韩国利用WTO 对自己有利的条款在对外贸易中扩大了出口, 同时也不得不向欧美国家敞开国门, 韩国的汽车工业因此面临来自欧美的巨大冲击。然而, 在加入WTO 之后的几年间, 由于韩国人强烈的国货观念, 韩国汽车工业发展受到国民的巨大保护, 韩国与美、日间的贸易逆差反倒日渐扩大。这首先与韩国汽车企业自强不息的努力分不开, 更是得益于韩国民众的消费观念。韩国政府官员上至总统、下到基层公务员, 都以乘坐国产轿车为荣。政府的这种以身作则的消费导向, 彻底改变了当时韩国因经济不发达而崇拜外国产品的现象。现代汽车的社长郑世永曾说: “什么东西都认为是外国的好, 连香烟这种东西也是外烟为上, 这是一种十足的奴才心理。这种心理是病态的, 主要存在于富有阶层和权势阶层中。如果他们将这种心态传播到社会上, 形成某种社会潮流, 毁掉的不仅是本国的产业, 而是整个国家。如果一个民族被这种心态所笼罩, 这个民族的前途就该忧虑了。”正是这种消费观念上强烈的自我保护意识, 韩国有效地将欧美的产品拒之门外。41当代亚太 2007 年第6 期经济•区域合作1997 年, 韩、美间发生汽车贸易大战, 美国曾试图要求韩国政府采取“具有转折意义”的措施来改善韩国消费者对外国汽车的消费意识, 但韩国政府以“从政府的角度努力有限”为由加以拒绝①。
(二) 入世后对汽车工业研发创新的支持和政策干预韩国在对汽车工业进行或明或暗保护的同时, 也从来没有忽视过提高自己企业的国际竞争力。加入WTO 之后, 关税保护已失去了其原有的意义, 关税壁垒已经被自由贸易所逐渐取代。韩国进入了一个和世界名列前茅的几个大企业进行激烈竞争的时代, 只有那些在竞争中取胜的企业才可以继续生存。国际上一些汽车大国的政策干预措施向来是又隐蔽又有效。例如, 欧盟对汽车工业的补贴措施是向科研开发机构提供资助、对环保设施的改造商提供资助、对汽车工业过剩的劳动力进行资助等; 日本采取的措施主要有资金方面的援助措施, 例如, 对设备投资的资金给予低息融资及其他优惠的税制政策、从国外引进技术可以优先分配外汇以促进汽车工业基础的巩固、根据行业的意向做出实现贸易和资本自由化的计划并指出将来的发展方向等。韩国尤其重视培育汽车工业的自主开发能力。韩国提出了“以技术为主导”的口号, 支持汽车工业提高自主创新的科技水平, 有效扶植汽车工业的研究开发项目, 在国家科学技术研究院中设有专门的汽车研究机构, 拨付巨资开发研究未来尖端技术的汽车, 这些措施足可见政府对汽车工业技术创新的重视程度。在此背景下, 韩国各大汽车公司及其企业家也深刻地认识到关税的保护作用是有限的, 要真正地实现汽车工业的自主发展, 就必须学会在有限的保护期内自主开发, 把自己的产品做好, 尤其是尽快让利于那些支持民族企业的民众。如今,韩国汽车的种类、质量、性能各方面不仅赢得了国内消费者的认可, 还在国际市场上获得了信誉。显然, 韩国入世后汽车工业的迅猛发展, 在很大程度上得益于政府主导型体制。政府在汽车工业重组和企业集团的组建、保护法规和产品技术标准的制订、汽车工业的发展方向和技术创新、国内市场的保护和国外市场的开拓等方面, 都发挥了重要的主导作用。
(三) 增加国内税收及政府管制在WTO 体系下, 通过关税税率限制进口根本没有隐蔽性可言, 而对本国汽车和进口汽车征收差距很大的消费税的手段则显得更加灵活。韩国的汽车税是世界上最复杂最沉重的税收之一。消费者要拥有一辆汽车,需支付五花八门的税款, 其中包括获得税、注册税、执照税以及车辆和汽油的特殊商品税。汽车税占韩国全国税收的15 % , 而在日本, 汽车税仅占全国税收的8 %。由此不难看出韩国国民汽车税收的负担之重。韩国政府征收汽车税打的是保护能源与环境的旗号。在这一旗号下, 无论是国产汽车还是进口汽车都被一视同仁地对待, 因此政府无需为歧视进口汽车而担待任何国外压力②。如此上税后, 市场上每辆进口汽车的价格要比国产同类车高出几万美元。韩国国产车赢得了价格优势, 本国汽车生产企业得到了有力扶持。韩国鼓励汽车产品出口的策略 韩国自1976 年首次开始出口汽车以来,汽车出口产业发展速度惊人。在80 年代中42经济•区域合作当代亚太 2007 年第6 期①②王林昌:《WTO 与韩国汽车业的发展》, 人民网之后, 汽车已经和电子产品、半导体共同成为韩国的主要工业品, 在技术能力和生产规模上已经跻身世界汽车之林。韩国加入WTO 时, 其汽车工业已开始进入全盛时代, 汽车出口居世界第八位①。得益于政府的汽车出口政策, 在海外主要汽车出口市场上, 韩国汽车的竞争力一方面在于价格优势, 另一方面由于韩国汽车的品质与性能不断改进与完善, 海外消费者对韩国汽车的信任度不断上升。在出口的带动下, 韩国汽车在美国和西欧国家建立了庞大的售后服务网, 售后服务也日臻完善。韩国在美国、中国、印度等汽车消费大国建立了生产基地,汽车生产总量也大幅上升到36919 万辆, 居世界第五位。与此同时, 韩国汽车业的国际声誉也得到提高, 2005 年韩国成为世界汽车工业协会常任理事国, 韩国汽车工业协会常务副会长南忠佑也正式当选为该协会副会长, 这不但有利于加强韩国汽车工业协会的作用和功能, 而且大大提高了韩国汽车工业的国际地位和形象②。
(一) 出口导向战略韩国汽车工业的发展能取得如此辉煌的业绩与政府的出口导向是分不开的。韩国国内市场受人口、地域等方面的影响, 其规模一直同产业预期发展规模不相匹配, 从而使韩国汽车工业无法向理想的经济生产规模发展。为了克服这一矛盾, 韩国政府于1973年提出了出口导向战略, 并制定了《汽车工业长期发展计划》, 要求韩国企业必须开发自主设计的汽车, 从组装国外汽车转而生产自己设计的汽车。1974 年, 现代汽车首次开发成功“Pony”轿车。这款由意大利设计、搭载了三菱发动机的轿车于1976 年被首次出口至南美的厄瓜多尔, 开创了韩国汽车出口的先河。不久韩国汽车便登上了世界汽车的舞台, 汽车产量节节上升, 汽车外销量远远超过了内销量。1979 年, 韩国汽车产量猛增至10 万辆以上的规模, 其出口量也达到18702 辆。1979 年1 月, 韩国政府再度把汽车工业确定为十大出口战略产业之一, 并采取了扩大扶持政策的措施。其结果是, 汽车厂家都大幅度增加了设备投资, 建成了批量生产体系。韩国汽车出口在1980年首破1 亿美元之后, 步入了大量出口的时代。到1995 年, 韩国又突破了出口汽车100 万辆的大关, 实现4816 %的增长率。1996 年, 韩国汽车出口金额上升为100 亿美元, 2004 年出口金额已突破300 亿美元,出口数量达232 万辆③。面对国际汽车市场日益激烈的竞争, 韩国清楚地认识到推进产业和企业国际化的重要性, 并将其视为韩国汽车业首要课题。韩国实施的出口导向战略和全球化经营, 用内销加价补贴的办法帮助企业在国际市场上竞争, 给予大汽车厂商卖方贷款以增强本国汽车厂家在国际市场上的竞争力, 减免税收、优先分配外汇和进口限额、减化出口审批手续, 向出口企业提供紧缺原材料、提供低息贷款和长期贴息贷款, 对主要汽车厂家给予出口补贴等。这些措施对鼓励韩国汽车工业广泛开拓国际市场, 提高韩国汽车在国际市场的竞争力, 发挥了重要的作用。
(二) 集团化战略韩国在汽车工业发展伊始, 就注重规模生产和合理布局, 这是其汽车工业在短时间内能够具有国际竞争力的重要原因。为了让企业在国际竞争中处于有利地位, 韩国对汽车企业进行了较好的规划, 协调汽车业走集43当代亚太 2007 年第6 期经济•区域合作①②③《韩国本年度新车出口已突破200 万辆》, 韩国在线, 2005 年10 月25 日。http : / / www1 hanguo1 net1cn《韩国成为世界汽车工业协会常任理事国》, 韩国在线, 2005 年6 月7 日。柯晓岸:《走近韩国汽车工业》, 载《中国科技财富》2005 年第4 期, 第50 页。团化发展的道路, 形成汽车生产的规模经济, 使企业迅速具备了与国外的大汽车厂商进行竞争的能力。汽车工业在其发育和成长阶段需要大量的资金投入, 所以韩国一方面通过法律、金融和税务等手段协助汽车企业不断发展壮大, 另一方面又鼓励已有的大企业集团进入汽车工业, 促进其协调发展和产业的重组、升级。韩国采取大集团战略, 先后扶持出了现代、大宇、双龙、起亚和亚细亚等几个汽车制造商, 其中现代和大宇已经成长为世界性的轿车生产商。大企业的这种组织形式较好地克服了汽车工业发展中自身性的弊病, 并且充分利用大财团已有的世界性销售网络, 为以后轿车产业出口导向战略的建立提供了必要的前提条件①。随着生产规模的扩大、投资的增加和生产条件的改善, 韩国汽车的国际竞争力明显提高, 汽车出口开始稳步增长。这时, 韩国政府为适应新的生产形势, 对汽车生产体制进行了旨在鼓励竞争、提高效率的调整, 并于1989 年完全解除“汽车工业合理化措施”, 放开了整车的生产限制, 允许主要汽车厂家生产所有类别的汽车, 为韩国汽车工业的快速增长创造了良好的体制条件和竞争环境。这期间由于汽车工业片面追求数量的扩张, 盲目从外部借款, 导致多数汽车厂商面临着倒闭的危机。遭受1997 年亚洲金融危机的打击之后, 韩国政府又对汽车工业进行了大刀阔斧的整顿与调整。首先, 政府对一些亏损企业进行兼并, 全国最大的五家汽车集团中, 大宇收购了三星和双龙, 现代兼并了起亚, 这使韩国汽车生产的集中程度进一步提高。进而, 政府对大汽车公司出售非战略性设施和资产、剥离其非核心业务、为企业减肥, 以巩固其在国内外汽车市场的竞争力。接着, 政府又通过对汽车降价和延长保修期以扩大出口、广泛开拓国际市场。经过政府对汽车业的整合, 韩国汽车业提高了自主品牌的竞争力。
(三) 改善汽车质量和性能现代汽车副会长朴炳载有一句名言:“第一是自主开发, 第二是自主开发, 第三还是自主开发。一家汽车企业最重要的不是做生意, 而是建立自己的研发能力。”韩国汽车工业协会的一位成员说: “韩国汽车制造商都有很强的危机感, 他们知道政府的政策支持和保护都是有限的, 要想真正成功和走出去, 必须掌握自主开发技术。没有核心技术, 何来话语权?”② 韩国汽车业在金融危机之后能快速复苏、不断发展壮大, 并跻身世界先进汽车生产厂商行列, 正是得益于这种不屈不挠的自主意识。在这方面, 韩国政府对企业技术进步的促进作用是不容忽视的。第一, 调整技术引进战略, 培育独立自主的技术研发能力。由于技术先进国家加强对技术的保护, 引进产品核心技术日益困难, 因此韩国政府汽车技术革新战略的核心是摆脱对外技术的依赖, 形成自己独立的技术研发能力, 掌握产品的核心技术以提高产品的竞争力。从20 世纪80 年代末期开始,韩国汽车企业纷纷建立技术研究所, 加强对独创技术和产品核心技术的独立研究开发。第二, 通过产、学、研协同开发技术,集中建立科技研究队伍, 加强科技人才的培养和引进。政府将企业的技术研发资金优势同大学和政府研究机构的高级研究开发人才优势相结合, 既提高了企业技术研发投资的效率, 又促进了学校和研究机构的理论研究同产业实践的结合。同时, 建立海外高科技44经济•区域合作当代亚太 2007 年第6 期①②王翔:《韩国轿车产业自主创新之路》, 载《科研管理》2000 年第3 期, 第60 页。徐宝康: 《韩国车创品牌不光靠政府, 核心技术是关键》, 载《环球时报》2005 年10 月27 日。人才的引进机制, 利用国外高科技人才的资源加强韩国企业的技术研发力量。第三, 加强国内企业间的技术协作, 提高企业技术研发水平和效率。提高企业总体水平是韩国汽车业技术革新战略的主要目标。在个别企业努力提高独立研发能力的同时, 各企业通过相互间技术协作, 相互带动、相互促进, 为企业总体技术水平的提高提供了保证。韩国汽车工业政策对中国的启示研究韩国自主发展汽车工业和鼓励出口方面的政策, 并不意味着中国要模仿韩国的汽车业发展模式, 而是要客观冷静地分析韩国政府在其汽车业发展壮大过程中的作用,取其精华, 去其糟粕。一方面, 我们应该看到, 近些年中国汽车生产量和消费量不断扩大, 汽车工业增长速度令世人瞩目。然而中国汽车自主品牌的国际竞争力与韩国汽车还存在一定差距。虽然目前中国自主品牌推出的改款车或新车的总量已全面超过合资品牌和进口品牌汽车的新车总数, 但是中国自主品牌产品还多集中于低端市场, 同时风险抵抗能力薄弱。在海外市场上, 中国出口的汽车以中低档为主,主要面向发展中国家和地区, 海外销售服务体系不完善, 汽车出口秩序混乱。如何开拓自主品牌的国际汽车市场是对中国汽车出口的重大挑战, 这迫切需要政府采取有力措施, 加快汽车产品出口增长方式的转变, 提高自主创新能力, 推动自主知识产权产品出口, 实现汽车工业的持续协调发展。在这样的背景下, 如果能认真研究韩国政府多年来对汽车工业的调控和鼓励出口方面的政策、分析韩国政府在汽车产业取得国际竞争优势中的作用, 对探索如何让中国汽车工业成为经济发展的支柱和主导产业、规范汽/车出口秩序、转变出口增长方式、提高出口增长质量和效益、促进汽车工业健康发展、尽快参与世界汽车工业生产分工体系、确定具有比较优势的零部件生产环节和适应中国市场特点的整车市场, 毫无疑问具有重大借鉴意义。另一方面, 也应该看到, 中国不可能完全模仿韩国汽车工业发展的模式, 因为现今的国际汽车生产分工形式已经发生变化, 世界汽车工业的供求日趋严重失衡, 中国汽车业发展的国际国内市场环境都不同于当初韩国汽车工业的成长环境。况且, 回顾韩国汽车工业发展的历程也不难看出, 韩国政府的一些宏观调控政策显然有失偏颇。例如, 在产业政策方面, 韩国政府通过生产许可管理、对汽车生产的不同领域进行划分、让不同企业分别垄断、限制产业内部企业之间的竞争等方式, 让汽车企业做大做强。这不仅降低了企业的竞争激励, 也影响了韩国汽车工业整体竞争力的增强。在企业管理方面,韩国政府为培育世界级的大企业集团, 鼓励企业并购和多元化经营, 将企业集团的快速扩张建立在政府金融支持和行政扶持的基础上, 这导致银行资产负债比例失衡、企业资金和信用状况恶化、难以抵抗金融风暴的冲击。在技术研发方面, 为维护本国汽车工业的独立发展能力, 韩国政府一直通过股权比例限制、外汇平衡和当地化要求等方式, 对国外投资进行限制。虽然这种政策对促进韩国形成独立完整的汽车工业体系发挥了重要作用, 但是同时也导致韩国汽车工业失去了与全球汽车生产体系之间实现有效分工协作的机遇, 因而在汽车性能和质量上, 韩国汽车企业与世界汽车大企业之间还存在一定差距。这些教训值得我们认真吸取。