本文是一篇行政管理毕业论文，本文选取浙江丽水机关内部“最多跑一次”改革作为研究对象，运用动态能力理论和协同治理理论构建了初步的理论分析框架，进而采用逐级编码的方式处理数据，进一步探讨政府跨部门协同能力具体的构成要素及其实现方式问题，最终构建了政府跨部门协同能力构成要素及其实现方式模型。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
1.实践背景
第一，协同治理是当今世界各国政府应对复杂和棘手问题的主要手段之一。自人类进入 21 世纪以来，在全球化和互联网的双重刺激之下，后工业社会的特征日趋明显，人类社会呈现出高度的复杂性、不确定性和冲突性。政府作为社会整体中的重要组成部分，所需要应对的公共问题更加棘手和困难。棘手公共问题的治理难题对政府行政改革提出了新的挑战，为此各国政府都进行了不同程度的尝试，如英国政府提出了协同政府模式、加拿大政府提出了横向治理模式、澳大利亚政府提出了整体政府模式、美国政府提出了协作治理模式。这些改革部分的解决了棘手公共问题治理困境，但各国实践者发现在传统分割式行政管理模式下，政府更加强调各司其职、各安其命，既缺乏跨部门协同经验，也缺少跨部门协同能力，而从政府改革实践中得到的经验表明政府跨部门协同能力是影响棘手公共问题解决效果的重要因素之一。因此提升政府跨部门协同能力成为各国政府解决棘手公共问题的重要突破口之一。
第二，协同治理是解决中国经济社会发展问题的重要途径之一。随着改革开放的深入发展，中国日益融入整个世界体系，困扰世界各国的棘手公共问题治理困境成为中国社会转型期间无法回避的巨大挑战。与国外不同的是，由于经济、社会发展快速进行，我国在远不到百年的时间里完成了西方发达国家上百年的工业化路程，中国社会表现出现代社会与后现代社会的双重特点，政府面临的社会性矛盾与诉求更加复杂，因此中国政府突破棘手公共问题治理困境的需求更加迫切。在此背景下，党和国家高度重视如何破解棘手公共问题的治理困境。
第三，协同治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。早在 2013年，党的十八届三中全会就提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，而党的十九大以来，党和国家更加明确释放出要将国家治理体系与治理能力现代化建设视为解决我国当前棘手公共问题治理困境之破山斧的意图。政府作为党和国家意志的执行者，其治理能力的提升一直是受到各方关注的问题，党的十九大以来，党和国家将打造一个内部沟通顺畅、行政效率不断提升的协同政府作为推进国家治理体系与治理能力现代化的排头兵。
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1.2 相关文献述评
Rosenzweig 和 Roth 认为能力是有形和无形资源的集合，它们共同创造了具有竞争力的能力[13]，因此能力研究是研究组织行为的重点，在现有研究中既有关注组织能力的理论，如核心能力理论、动态能力理论等，也有关注人的能力的研究。协同治理理论作为一种治理安排，是多个组织或部门为解决复杂公共问题进行集体决策和实施共识性决策的过程，这一过程中更加重视参与方的能力问题。目前学者们关于协同能力的研究主要集中于协同能力的概念研究、影响协同能力的关键指标研究、协同能力评价体系的开发以及协同能力的类型，具体来说：
1.2.1 协同能力的概念
“协同能力”这一概念是 Day 最早提出的，他认为协同能力是组织在优化使用现有知识和技能的基础上，进行组织活动协同并借此取得更好绩效的能力 [14]。此后，国内外学者们开展了多样化的研究，这些研究分别从微观和宏观的不同角度对协同能力进行了研究，具体来说：
从微观层面来看，一是从协同能力的作用角度进行定义，如 Kale 和 Dyer 提出协同能力作为一种特殊资源，能够帮助组织寻找伙伴、构建关系、重组战略联盟的微观机制[15]。Ronald W. McQuaid 认为影响合作伙伴关系运行的关键因素之一就是合作和互利共赢的能力，并认为这种能力应该包括强制权力、灵活制度以及培训员工有效参与合作[16]。王晓娟等认为，协同能力是一种重要的推动力，能够帮助组织获得关键资源，它是通过协同各种资源要素完成创新实践的能力 [17]。二是从过程角度进行分析，认为协同能力是一个综合性概念，如 Gulati 认为协同能力包括识别机会和伙伴、采用适当的治理机制、建设和发展知识共享机制、进行必要的投资、调整协同关系等[18]。三是从组织学习的视角进行研究，Heimeriks和 Duysters 认为协同能力是源于组织知识积累、整理和共享的过程 [19]。
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第二章 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 部门
”部门”是组织研究领域中的重要方面，这一概念在不同研究语境下有着不同的概念范围。从宏观概念来看，以往人们习惯将经济领域划分为公共部门和私人部门，后来，莱维特（Levitt）提出了“第三部门”的概念，自此三者共同构成了“部门”的宏观概念。其中公共部门是指政府机构以及依据政府决策而产生的机构和部门[41]。私人部门是指不直接由政府控制或运作的机构和组织，它通常由个人、团队拥有，通常作为企业的形式去获利。第三部门是指出于公共与私人部门之间，依靠非营利性收入进行活动，从事社会公益性事业的部门 [41]。同时部门也有其较为狭义的概念，如有的学者认为部门是在组织中按照一定的原则，为完成某种特定任务而由某类管理者管辖的特定领域，既可以理解为一个工作领域，也可以理解为一个权力领域。[42]本文采用汉语词典的界定，即组成某一整体的部分或单位。
2.1.2 政府跨部门协同
“部门”内涵的大小存在的差异，导致现有研究中对跨部门协同行动中跨越的是哪种部门边界存在很大不同，具体来说：
从宏观概念来看，“部门”包括公共部门、私人部门以及第三部门，此时“跨部门协同”所跨的便是公共部门、私人部门以及第三部门之间的边界，协同可以发生在这三种部门之间的任意组合，如公共部门-私人部门、公共部门-第三部门、私人部门-第三部门、公共部门-私人部门-第三部门等。很多学者也多是从这个角度进行的，如 Escobar 和 Deshpande 研究了公共部门焦点组织（public sector focal organization）与公共卫生领域的国际捐助者之间的权力依赖关系对跨部门协同的前因（antecedents）、过程和结果的影响[43]；Murphy 和 Arenas 认为跨部门协同是合作伙伴以创造社会价值为目标的系统学习过程中结合能力和资源的过程[44 ]。Rianne 等人关注推动公私合作关系的因素，发现信任及网络管理策略与项目的（感知）绩效正相关[45]。 而从微观概念来说，“部门”主要是指组成某一整体的部分或单位，此时政府跨部门协同中的“部门”是指组成行政机关和公共事业组织的基本单位。在此内涵之下，“跨部门”有两种方向，一种是跨越不同层级政府或职能部门之间边界的纵向协同，另一种是跨越同级政府或职能部门之间边界的横向协同。这一类的研究也非常丰富，如 Vaiva Kalesnikaite 研究了美国的市政府在应对海平面上升问题过程中的横向协同[46]。
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2.2 理论基础
本研究选择动态能力理论和协同治理理论作为理论基础。这主要是基于两点考虑，一是动态能力理论与研究问题的契合性。在后工业社会，协同能力作为一种新型能力，在政府部门内的分布并不是均衡的，甚至可能并不是每个部门都拥有的。这种能力分布的不均衡导致部门间协同过程中由于能力不对等很容易陷入协同泥沼，从协同变成责任推诿，如何建构协同能力并使协同网络中的各个主体拥有且能实现一定水平的协同能力是克服这种不良倾向的重要方法，也是部门获得更好协同绩效的关键。这与 Teece 所说的动态能力是组织在快速变化的体制中获得竞争优势的关键[48]，这一观点不谋而合，因此通过对动态能力的梳理和回顾有利于对协同能力的理论框架进行搭建。二是，协同治理理论对于跨部门协同研究的丰富成果能够为本研究提供充足的理论依据。协同治理理论虽然还没有提出有关协同能力的实现方式的内容，但是对于影响协同的因素、评价体系，乃至协同分析的理论框架都有丰富的研究成果，能够为研究协同能力构成要素及其实现方式提供坚实的理论依据。
2.2.1 动态能力理论
1.动态能力理论的基本概念
动态能力理论是 Teece 等人基于企业资源理论和企业能力理论提出的。Teece认为动态能力是通过构建、整合和重构内外部能力取得竞争优势的，并提出了三种组织和管理过程，即整合、学习、重构，作为动态能力的核心要素，认为这是支持感知、捕获和管理机会能力的子集。但 Eisenhardt 和 Martin 对此有不同看法，他们认为动态能力是指企业通过获取、放弃、整合和重构资源等方式适应或创造市场变革的过程，尤其是当市场出现冲突、分裂、进化或者消失的时候，能够使组织在原有的战略基础上获得新的资源结构[49]。Helfat 等在前人研究的基础之上，指出动态能力是指“组织有目的地创造、扩展和更新其资源库的能力”，其本质是确定企业内部的变革需要，并对这种需要做出规划，从而选择适当的发展战略[50]。Teece 和 Augier 在后来的研究中也指出动态能力是企业拥有的塑造、重新塑造、配置以及重新配置资产的特殊能力，用以应对技术和市场的不断变化，并摆脱企业无盈利的现状[51]。
图 2-2 政府跨部门协同能力的构成要素及其实现方式的理论分析框架
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第三章 研究设计与数据分析 ............................ 18
3.1 案例选择........................................ 18
3.2 数据收集.................................. 20
3.3 数据分析......................................... 21
第四章 政府跨部门协同能力的构成要素分析 ............................ 24
4.1 共识构建能力.................................. 24
4.1.1 协同目标挖掘与发现能力....................................... 25
4.1.2 理性协商能力................................................ 25
第五章 政府跨部门协同能力构成要素的实现方式分析 .................... 32
5.1 协同目标挖掘与发现能力的实现方式........................... 32
5.1.1 内部需求挖掘.............................................. 32
5.1.2 外部环境分析......................... 32
第五章 政府跨部门协同能力构成要素的实现方式分析
5.1 协同目标挖掘与发现能力的实现方式
编码分析的结果表明，协同目标挖掘与发现能力的实现方式主要包括内部需求挖掘和外部环境分析。具体来说：
5.1.1 内部需求挖掘
内部需求是协同活动参与主体参与协同的自发动力，可以视为协同的内驱力或是内生动力。内驱力是在主体具有某种需要时产生的一种紧张状态，这种紧张状态会促使主体进行某种活动以此达到满足需求的目的，是一种内部刺激。正如受访者所言：
“（改革之后）别人到我这来办事，肯定也不会再说啊，我们以前怎么刁难他或者怎么样的，都不太会出现这种（抱怨的）情况。反而说‘你们人事部门是（工作现在）做得真好’。那么（通过这个改革）其实效率、口碑、满意度这些都变好了，包括我们‘温暖同行，阳光人社’的理念也树立起来了，人社局的对外形象也好了。”（FT-6）
可以看到，在本案例中，协同主体的内驱力主要体现在两个方面，一是基于现实需求，主要包括解决人事调动、财政资金拨付流程多、时间长以及城中村安置房项目审批难题等现实困难，应对信息化不足、基础数据不全引发的需求；二是基于协同回报考虑，主要包括对外形象塑造、提升机关效能、节约经费等。通过对这些内部需求的挖掘，帮助各部门形成内部共识，使得部门内部形成参与协同的意愿和需求，促使其主动参与协同，由此，既形成了初步的协同目标，也使得部门参与协同的意愿得到强化，促使部门由被动协同转变为主动协同。
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第六章 结论与展望
6.1 研究结论
针对政府跨部门协同能力构成要素及其实现方式问题，本文选取浙江丽水机关内部“最多跑一次”改革作为研究对象，运用动态能力理论和协同治理理论构建了初步的理论分析框架，进而采用逐级编码的方式处理数据，进一步探讨政府跨部门协同能力具体的构成要素及其实现方式问题，最终构建了政府跨部门协同能力构成要素及其实现方式模型（如图 6-1 所示）。由此完成了本文的研究目标，即在现有理论和研究基础之上，对现有研究着墨不足的协同能力构成要素及其实现方式的相关问题进行研究，进一步探索和回答该问题。具体来说，本文的研究结论主要有以下几点：
图 6-1 政府跨部门协同能力构成要素及其实现方式模型
参考文献（略）