1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
自进入改革开放时期，中国的经济快速增长，城镇化水平也在逐年提升。在人们享受经济发展和城镇化发展成果的同时，很多的环境、社会问题正威胁着公众的健康，比如环境污染、交通拥堵、市容市貌脏乱差、公众自身的卫生素质低下等，与此同时也制约了当地的经济发展与城市的建设。为改善上述情况，1989 年国务院下发了《关于加强爱国卫生工作的决定》，按照文件精神，以促进经济建设与社会事业、人与环境的协调发展为宗旨，在全国范围内开展国家卫生城市创建活动。1997 年，乡镇被纳入卫生创建范围，设定了更加严格规范的创建标准，对创建单位的考核评价也更公平公正，使国家卫生镇的创建工作更加细致合理。
当前，我国卫生城市（乡镇）创建工作主要采取的是“以创促建”的模式，即先培树起一批示范城市，发挥辐射带动作用，进而推进公共卫生管理水平，增强公共卫生服务能力。以老旧城区、城乡结合部为重点地区，集中解决影响群众身体健康的卫生问题，创建国家卫生城市（乡镇）并不是一次创建成功，终身享有被命名权的。每 3 年，已经被挂牌命名的城市（乡镇）每都将要面临复审，复审和创建时期的考评模式相同，均是采用“明察暗访”的方式，没有预先确定的复审专家组，也不会提前通知复审城市何时进行暗访，进行暗访的地点也是随机抽取，不能提前准备。根据复审结果，全国爱卫会对不符合创建标准的城市（乡镇）暂缓命名，限期整改，若再次复审依然不达标，该地区的国家卫生城市（乡镇）的称号将会被取消。2015 年《国家卫生城市评审与管理办法》出台，国家卫生城市的复审要求更为严格，对于未通过复审的城市，将撤销其卫生城市（乡镇）的命名。截止至 2018 年，93 个国家卫生城市（区）面临重新确认的情况，而需要重新确认的国家卫生县城（乡镇）多达 236 个。因此，成功创建国家卫生城市（乡镇）以后，如何建立长效管理机制，巩固和提升“创卫”成果，至关重要。
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1.2 基本概念界定
1.2.1 国家卫生镇
国家卫生镇是由全国爱国卫生运动委员会办公室评选命名的国家级卫生优秀乡镇，作为推动爱国卫生运动深入广泛开展的重要载体和有效形式，是衡量一个乡镇整体卫生管理水平的最高荣誉。1989 年，全国爱国卫生运动委员会按照国务院《关于加强爱国卫生工作的决定》要求，在全国范围开展创建活动[1]。国家卫生镇的考核内容涉及 10个方面。
国家卫生城市是由全国爱国卫生运动委员会办公室评选命名的国家级卫生优秀城市，是对一个城市卫生管理的总体评价，是全国重要的城市品牌之一。国家卫生城市的考核内容涉及８个方面从某种程度来说,我国创建的国家卫生城市（乡镇）是符合中国国情的健康城市。
随着创建工作的不断深入，城市的公共卫生水平以及公众的初级卫生水平都得到了一定发展，这也为日后打造健康城市提供了保障，奠定了基础。
1.2.2 长效管理机制
长效管理机制是指系统为了保证长期正常运行的一种自动调节的机能，采取一定的方式或者按照一定的运行规律，使系统内部的各个部分达到协调统一的状态，并且其自身会随着客观因素（时间、外部环境等）的变化而不断发展和完善[2]。从功能上进行划分，长效管理机制分为四个主要部分，分别是运行机制，即长效管理机制的核心；保障机制是基础；监督机制为长效管理机制提供正确的方向保证；激励问责机制则是原动力。
1.2.3 网格化管理
网格化管理是一种行政管理改革，依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。网格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制[3]。
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2 安波街道国家卫生镇管理机制状况分析
2.1 安波街道国家卫生镇管理工作总体概况
2.1.1 安波街道基本情况
安波街道位于普兰店区北部，总面积 305.84 平方公里，辖区 4 个行政村、5 个涉农社区、1 个城市社区，总人口 4.2 万人，有 1 个一级党委、1 个二级党委、10 个党总支、45 个党支部、134 个党小组、党员 1359 人。近几年来，先后荣获全国创先争优先进基层党组织、全国重点镇、全国特色景观旅游名镇、全国安全社区、中国最美村镇、辽宁省宜居示范乡镇、大连市中心镇、大连市先进党委等称号，其中 2000 年金鸡村、安波村被评为大连市卫生村，2001 年安波镇被评为大连市卫生镇，2004 年入围辽宁省卫生镇，2010 年安波社区获评辽宁省卫生村。大连安波旅游度假区被评为国家 4A 级旅游度假区。
安波街道于 2014 年开始启动国家卫生镇创建工作。2017 年大连市爱国卫生运动委员会对安波的创建国家卫生镇工作进行了考核调研，认为安波基本达到了《国家卫生镇（县城）标准》。2017 年 3 月，按照《国家卫生乡镇（县城）考核命名和监督管理办法》，申报普兰店区安波创建国家卫生镇。2017 年 4 月，安波街道通过了大连市爱国卫生运动委员会现场考核评估。2017 年 9 月通过了创建组的暗访，同年 10 月通过了国家指定专家组对于安波创建工作的技术评估。
2.1.2 安波街道国家卫生镇创建工作基本情况
安波街道在创建国家卫生镇之前的卫生基础建设，与安波当地经济的发展越来越不匹配。为了提升公共卫生管理水平，带动经济的良性发展，在创建国家卫生镇的工作中，主要工作做法有以下几个方面。
一是安波街道成立创建国家卫生镇专项工作领导小组，组长由街道主任担任，街道党工委班子成员担任副组长，成员为“创卫”工作相关的科室、部门、单位的分管领导。领导小组下设办公室（简称创卫办），设在科教文卫办公室，具体负责日常创建和相关协调工作。创卫办下设九个工作小组，主要负责执行和推进国家卫生镇的创建工作。建立领导小组成员包社区（村）的工作机制，各部门、社区（村）也建立和完善创卫工作组织，全街道形成主要领导为第一责任人，分管领导按照各自的职责分工具体抓落实，相关部门、社区（村）、企事业单位相互配合抓落实的良好局面，确保创卫工作顺利开展。二是实行“一把手”负责制，将创卫工作纳入安波街道全年议事日程，社区（村）的工作管理规范，每年年底对各社区（村）进行考核，考核结果纳入村级绩效考核。街道与各社区（村）签订责任状，进一步明确责任和任务，相关责任部门针对各自承担的工作任务进行指标分解。由街道创卫工作领导小组组织，文教卫生部门牵头，市场监督管理所、交通办、城管共同参与。按时对街道卫生工作进行检查和现场整治，对完成效果不好的社区（村）和部门进行通报，情节严重者追究责任。
二是街道党工委会议定期对“创卫”宣传工作进行部署，通过包村干部下乡对创卫工作进行全面细致的宣传。讲解工作做到干部群众人人都是宣传员，各社区（村）召开创卫动员会，号召社区群众积极参与到创卫活动中来。
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2.2 安波街道国家卫生镇长效管理机制基本情况调查
本文调查的目的是通过访谈的形式，调查当前安波街道国家卫生镇长效管理机制的落实情况，共分为两部分：一部分是常态化情况下的调查，一部分是非常态化情况下（疫情期间）的调查。涉及的访谈对象分为两种情况：一是针对专业性人员或者对长效管理机制较为了解的人员，直接从长效管理机制入手，进行情况调查；二是针对长效管理的受众群体的调查，由于很多群众不能很好的理解长效管理机制，避免造成访谈调查结果的不真实，因此从调查长效管理工作入手，了解对于此项工作的认识、看法以及改进的方向，进而挖掘长效管理机制中存在的问题。
本文调查的方向主要集中在三个方面。一是通过访谈调查掌握现阶段的长效管理机制是否能够保证安波街道的国家卫生镇工作长期正常运行；二是通过访谈调查掌握现阶段的长效管理机制是否能够保证安波街道的国家卫生镇工作符合国家规定标准或者达到预期的目标；三是通过访谈调查掌握现阶段的长效管理机制是否能够随着外部环境的变化而进行自身的调节，特别是在疫情防控工作尤为重要的时期，长效管理机制是否发挥了效用。
本章采用的调查研究方法涉及两种。首先是访谈法。本人用一对一单独面谈的形式开展访谈，访谈时间安排在 2019 年 12 月，利用年度村（社区）述职评议会的机会，组织公众进行访谈。根据访谈对象的特点，分为三类：一是普兰店区爱卫办主抓国家卫生镇创建工作的领导；二是与街道层面负责长效管理工作的一线工作人员、村（社区）“两委”成员、协助开展工作的相关人员；三是长期居住在安波的居民，其中包括城市社区的商户业主。根据研究的需要，制定了《安波街道国家卫生镇长效管理工作访谈提纲》（见附录 A），通过设定特定的问题了解受访人的基本情况以及受访人对创建国家卫生镇工作的了解程度，对于不了解国家卫生镇创建工作的受访人不纳入数据的统计范围；通过设定半开放式问题定向获取信息，对于态度敷衍、不能言之成理的回答不纳入数据的统计范围；通过设定开放式的问题进一步收集受访者对于长效管理工作的观点以及改进的方向。表 2.1 对访谈人数与实际有效人数进行统计。
表 2.1 访谈人数统计
3 安波街道国家卫生镇长效管理机制存在的问题及成因分析......................... 24
3.1 安波街道国家卫生镇长效管理机制存在的问题.................................24
3.1.1 以街道为主的单一管理主体.......................................24
3.1.2 管理人员及管理方法缺乏专业性......................................25
4 全国其他地区国家卫生镇长效管理先进经验借鉴........................................31
4.1 江苏省先进经验借鉴................................. 31
4.1.1 苏北地区先进经验............................. 31
4.1.2 苏南地区先进经验.................................32
5 完善安波街道国家卫生镇长效管理机制的对策.....................................34
5.1 健全长效管理运行模式.......................... 34
5.1.1 社会多元化参与管理..........................................34
5.1.2 成立“复审办”协调管理................... 34
5 完善安波街道国家卫生镇长效管理机制的对策
5.1 健全长效管理运行模式
5.1.1 社会多元化参与管理
要切实发挥国家卫生镇长效管理的积极作用，离不开协同治理主体多元化的实现。首先要从街道内部着手，调动一切人力资源进行合理分配，比如机关内部的群团组织（共青团、妇联、工会等）积极参与到长效管理工作中，安波街道属于涉农街道，群团组织的下辖成员多是辖区的百姓，通过组建志愿者服务队等形式，便于开展国家卫生镇长效管理工作。同时安波街道还是一座旅游小城，温泉洗浴、餐饮酒店等企业近百家，发挥工会的组织作用，与商户签订“门前三包”承诺书，讲明分摊的管理责任，协调各餐饮酒店、企业参与到长效管理工作中。
其次要确保公众参与长效管理的途径顺畅、有效。现阶段，公众参与长效管理的方式主要包括满意度调查、投诉举报、网络平台曝光等，除此以外，街道应该组织辖区代表定期召开工作座谈会或者工作推进会；组织召开针对国家卫生镇长效管理的重大事项召开听证会，并对相关决定进行公示；设立微信公众平台民意反馈专栏等。
再次要转变政府职能，充分发挥市场作用。为了确保街道办事处在决策过程中能够始终秉持着公平公正的原则，一是原本由政府提供的公共服务可以委托第三方（企事业单位），满足公共服务的多样化需求；二是可以通过 PPP（Public-Private-Partnership）模式，鼓励社会资本参与到建设卫生镇的系列项目中去，既可以缓解财政压力，同时也能为更高效的管理提供充足的人力和物力，提高长效管理工作的治理效能。
表 2.2 问题统计
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结论
2020 年“新冠”疫情的全球爆发，使公共卫生问题日益受到重视。国家卫生镇作为公共卫生领域内的一项创新举措，应当在特殊时期彰显作用。长效管理机制的建立不仅是为了更好的发挥和巩固创建效能，更是要为创建地的卫生、健康、经济等方面做出有益贡献。街道（乡镇）层面建立的长效管理机制，多是以国家级文件为标准，以省、市、区等上级单位文件精神为指导而形成的，千篇一律的模式代替了“以人为本”的发展思想，建立符合当地实际情况的长效管理机制，发挥出自身特色，依然是街道（乡镇）层面长效管理的瓶颈。在此背景下，本文通过访谈调查、案例分析等方法，对安波街道国家卫生镇长效管理机制进行了调查和研究，得出了如下结论：
一是梳理了安波街道国家卫生镇长效管理机制中存在 5 个方面的问题，分别是以街道为主的单一管理主体、管理人员及管理方法缺乏专业性、部门间职能交叉权责不明、管理水平和实效性较差、与日常工作之间缺乏关联性。
二是分析上述问题形成的原因，主要是从 5 个方面进行分析，分别是机制自身的发展理念不正确、脱离安波实际情况、保障条件不充分、监督力量不充足、奖惩力度不足等。
三是结合国内其他地区先进的经验做法，提出了进一步健全安波街道国家卫生长效管理机制的对策——“以人为本”的发展理念，加上精细的内部保障为支撑，以严格的监督为外部压力，以切实的奖惩为内部推动力，保证长效管理机制的顺利运行。
国家卫生镇长效管理机制的研究是一项复杂的系统工作，本文以街道这一基层单位为切入点，一定程度上结合了“新冠肺炎”的防疫工作，但因本人有限的理论基础和研究能力，论文中许多方面的研究还停留在表面，分析的深度和广度还不足。
随着公共卫生领域的不断发展，爱国卫生运动及国家卫生镇长效管理机制还会持续发展，伴随着安波当地资源盘活、经济复苏的一系列举措，在此基础之上，本人今后还将积极学习理论知识，不断丰富相关的理论研究。
参考文献（略）