一、 基层政府形式主义行政的理论阐释
（一）基层政府与形式主义行政的概念界定
1.基层政府的范围界定
基层政府是当前学术研究中使用频率较高的几个热词之一，既反映了基层在我国治国理政中的重要地位，也体现出基层是观察社会问题的一个重要窗口。但是当前在基层政府这一概念的界定上学界尚未形成统一的认识，不同学者出于不同研究目的抑或研究领域会对基层政府进行不同的界定，也有一些学者在研究特定问题时会将基层政府的概念内涵作为一种默会知识加以使用，而不对其进行清晰界定。大体而言，在对“政府”的认识上主要有广义和狭义两种理解。从广义上而言，政府是指中央和地方政府的全部立法、行政和司法机关。狭义上则仅指作为国家意志执行机关的行政机关。
然而，在基层治理的相关研究中，对基层的界定并没有形成共识。从政治学视角来看，对基层的认识偏向于政治体制的最低层次，是一种与国家中央政权相对应的概念。比如，王乐夫认为“基层是国家、社会管理体系的最低层次。”[50]马骏指出在国家治理体系中，“基层是最基础性的，是国家治理体系的最基础层次。”[51]周庆智从基层政府治理现代化的角度阐释基层治理，也就自然地在基层政府的边界上使用基层的概念。[52]从社会学角度来看，对基层的理解侧重于讨论基层社会的概念，石发勇在分析城市基层治理时认为，城市基层主要是社区体系。[53]从行政管理角度来看，基层常被理解为行政区域的最小单元，根据不同的研究目的选择具体的单元，包括城市、乡镇、行政村、街道或社区等行政区域。比如，倪星等在讨论基层的避责现象时将基层潜在地理解为县、市、区和乡、镇，并讨论不同行政层次上治理主体的避责行为。[54]孙柏瑛等还提出，基层是国家权力控制与民间自治力量的结合点，属地化管理是常见的。[55]需要特别说明的是村（社区）级组织并不属于行政区划的范畴，其性质是基层群众性自治组织。本文主要从行政管理的角度来理解基层这一概念，基层是相对于中央政府和中间政府而言的一个存在，并非绝对限定于组织层级体系的最低端位置，在我国主要是指县、乡两级政府。结合研究内容的特点，本文是从狭义政府和相对意义的角度来界定基层政府这一概念的，即基层政府是指在政府层级体系中处于最低端位置并直接与社会相结合的政府及其相关职能部门。基层政府具备两个基本特点，一是执行性，基层政府处于行政组织体系执行链条的末端，执行任务和完成目标构成了基层政府运作的基本内容，因而其行政过程具备很强的任务取向。二是社会性，基层政府是国家和社会交接的前沿地带，基层政府直接面对普通民众而且其工作内容和民众联系紧密，所以基层政府的行政行为既要遵循科层组织运作的一般逻辑，同时为确保公共行政任务的完成，需要结合行政对象的特点恰当地选择方式方法，加强对地方性社会知识的运用。
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（二）基层政府形式主义行政的内涵分析
形式主义是对重形式而轻内容的工作方式和思想观念的一种统称。那么，具体到公共行政领域中，我们如何界定和认识公共行政系统中普遍存在的形式主义行政现象呢？尽管现有研究中关于形式主义行政的论述很多，但是多停留在对形式主义的抽象描述层面或是对行政现象的经验描述层面，没有结合形式主义的本质特征对形式主义行政进行清晰的内涵要素透视。要透彻理解何为形式主义行政，既要对形式主义“重形式轻内容”的本质特征保持清醒的认识，同时也要对行政行为的实质内涵进行深入分析，也即是说对形式主义行政现象的分析既要有基于规范层面对形式主义核心要义的一般把握，也要有植根于公共行政实践对行政行为构成要素的深入剖析。
形式主义行政是具备了形式主义特征的行政行为，在公共行政过程中通过相应的行政行为得以体现。公共行政过程是其发生的基本场域，应当从行政行为发生的角度理解形式主义行政，其本质特征是“重形式而轻内容”，判断一种现象究竟是否是形式主义行政，需要从该现象“质”的规定性和“特征”的契合性两个方面考量。就“质”的规定性而言，首先需要判断该现象究竟是否是一种行政行为或者是由行政行为所引发的，即是否是特定行政主体为完成公共行政任务而采取的行为及其后果。就“特征”的契合性而言，需要看该行政行为是否符合“重形式轻内容”这一本质规定。就现实操作层面对形式主义行政的判定而言，第一个方面的判定较为容易实现，主要看其行为主体是否是某一层级政府，其行为指向是否是为完成特定的公共行政任务而作出的。而对于第二个方面的衡量在现实层面则面临着诸多困难，主要原因在于对何为“形式”、何为“内容”这一问题尚未形成清楚的认识，以及对于行为主体的重视程度抑或是行为偏好难以衡量。因此在界定形式主义行政这一概念时，首先需要通过对行政行为的考察厘清行政过程中的“形式要素”和“内容要素”分别指代什么。
表 1 政策工具的研究途径
二、基层政府形式主义行政研究的分析框架
（一）新制度主义的主要观点
“制度”在社会科学领域中是一个十分古老的研究议题，制度研究的内容往往会伴随着社会科学思维范式的变革而相应地变化。根据制度研究中对制度内容的不同理解以及关注重点的不同可以将制度研究分为传统的制度研究和新制度主义两个时期。20 世纪中期之前是早期的制度研究阶段，这一时期的制度研究更为关注宏观层面的制度设计问题，强调正式制度对个体行为的规范作用，将个体的行为选择镶嵌在制度结构中予以理解，是一种典型“制度决定论”。20 世纪 70 年代之后，组织逐渐被纳入制度研究的领域并获得广泛关注，由此拉开了新制度主义研究的序幕。马奇、奥尔森在《新制度主义：政治生活的组织因素》中正式使用了 “新制度主义”一词，制度研究的内容和范围自此不断扩展并形成了较为完备的知识体系，其中以历史制度主义、理性选择制度主义与社会学制度主义等三个流派为主要代表，新制度主义理论的主要观点可归结为以下三个方面。
1.从正式制度到非正式制度
新制度主义者对于制度的认识更为丰富，不再将制度局限在政治制度层面，而是从正式制度和非正式制度两个方面对制度进行更为全面的认识。[58]在现代政治、经济、社会生活中，国家、政党、议会、官僚机构等正式组织发挥着重要作用，这类正式组织中的制度规则由于国家强制力的保证，对人们行为的规范作用也更强。在以往很长一段时间的制度研究中，各种正式组织及其规则成为研究者们探讨的主要内容。但在这种研究思路下所进行的制度研究逐渐显示出自身的弊端，很多研究结论在面对现实问题时显得解释力不足甚至出现自相矛盾的窘境。随后，习俗、习惯、信仰与惯例等非正式制度逐渐走入制度研究者的视野，人们逐渐认识到非正式规则虽然并未直接通过明文规定的方式予以呈现，但也是制约和塑造人们行为选择的重要因素，从而大大拓展、深化了对正式制度的理解。更有甚者，将意识形态等可以通过影响人们的思想认识进而作用于个体行为的文化因素也纳入到了非正式制度的范畴。在正式制度与非正式制度的关系层面，新制度主义者认为，非正式制度对于正式制度具有明显的反作用。非正式制度既可以强化正式制度，甚至有时候非正式的惯例还可能支配正式制度。如果非正式制度与正式制度存在着紧张和冲突，非正式制度也能起到对正式制度的削弱作用，使正式制度名存实亡。正是由于对制度认识的不断加深，才使得制度研究有了更为广阔的适用空间。
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（二）新制度主义的适用性
新制度主义的研究旨趣在于对中观组织现象和微观个体行为的关照，在这一研究取向的引领下，产生了诸多理论成果，如：公共选择理论、理性选择理论、组织理论等。新制度主义以更加全面的视角来看待组织现象，一方面新制度主义不仅关注于组织现象的当下，而且经常性地从组织变迁的历史轨迹中去寻找答案；另一方面，新制度主义不是孤立地看待制度与政治行为之间的关系，它既承认制度对个体行为的塑造作用，也强调行动者对制度变迁所发挥的能动作用，它既强调制度本身的作用，也重视制度内外部环境的作用。基层政府形式主义行政现象有着深刻的历史渊源和复杂的现实条件影响，在新制度主义的研究视角下，势必能够克服“唯制度论”的不足，超越对制度的狭隘理解，进而对基层政府形式主义行政的发生作出有益的解释。
1.新制度主义对组织行为的理解
新制度主义将组织纳入到了制度分析的范畴之内，对于组织本身及其规则和程序、规范等内容给予了高度关注。就组织本身而言，新制度主义认为组织结构的设计在很大程度上规定着组织运行机制的制度安排，进而决定了组织行为的基本特征。就组织运行规则而言，新制度主义以组织中的行动者为视角来审视规则的作用机理和作用方向。就组织规范来讲，新制度主义尤其看重正式制度规范和非正式规范之间的相互作用及其协调机制，而非孤立的将两者割裂开来。具体而言，新制度主义对组织行为的分析呈现以下几个特点。
第一，将制度作为行动者行动的一个基本场域来加以理解。组织中任何行为都是在特定的制度规范之中作出的，都要受到制度规范的约束，因而任何组织行为都可以通过对其制度环境的分析追溯其行为根源，不会有脱离具体制度环境的行动者，也不会有脱离具体制度环境的组织行为。新制度主义特别注重沿着制度线索找寻能够解读组织行为的密钥，尤其关注组织结构、组织运行机制和组织内部规范等因素对组织行为方式和行为结果的规定。但是新制度主义并不是以机械的“制度决定论”来理解组织行为的发生，而是将制度作为一种背景要素来看待，既认识到了制度对行为的形塑作用，也认识到了个体行为对制度的调适作用。
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三、制度安排：基层政府形式主义行政的动力机制 ...................... 22
（一）组织结构与基层政府行为 ................................... 22
（二）组织机制与基层政府行为 ................................... 25
（三）组织规则与基层政府行为 ................................... 28
四、复杂情景：基层政府形式主义行政的强化机制 ...................... 31
（一）基层治理问题的复杂性 ..................................... 31
（二）基层治理环境的不确定性 ................................... 33
五、基层政府形式主义行政的阻断路径 ................................ 36
（一）完善正式制度安排 ......................................... 36
（二）培育积极的行政文化 ....................................... 37
五、基层政府形式主义行政的阻断路径
（一）完善正式制度安排
正式制度安排是塑造基层形式主义行为的稳定基础，因此在解决基层形式主义行政这一问题时，正式制度安排的调整具有基础性作用。具体而言，首先要强化制度的刚性约束，在任务完成过程中对于形式主义做法作出明文规定并配套相应的惩罚机制。其次，考核机制是基层行政主体行为的风向标，当前基层行政主体的形式主义行政行为倾向很大程度上受到考核机制的影响。最后，信息要素影响着不同主体的互动过程，对于基层行政主体的行为选择发挥重要作用。
1.将形式主义行为纳入到评价范围之内
目前我国政府体系已经形成了一套成熟的任务评价体系，在推动任务落地生效方面产生了一定的积极作用。但是针对任务推进过程中经常发生的形式主义现象以及由此所造成的危害，既有的管理体系却无法有效应对。不能忽视的是，滋生蔓延的形式主义现象已经对既有任务推进方式的实效性产生了越来越深刻的影响。当前的评价方式体现的是一种直线式的思维，由于对任务完成度的重视而只将任务本身作为考核和评价的内容，对影响任务落实的其他要素却关注甚少。在仅将任务本身作为考核评价对象的管理方式下，虽看似调动了基层行政主体对任务的极大关注，但是实践中产生的诸多形式主义做法极大地损害了任务完成的实效性。因此，除本身的任务取向外，应当将任务完成过程中的形式主义做法也纳入到负面考核评价的清单之中，对于基层行政主体在完成任务过程中所采取的形式主义行为进行明文规定，为其行为划定边界，从而保证任务落实的预期效果得以实现。
表 2 政策工具分类表
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结论
形式主义一直是困扰我国国家治理的顽疾，虽经反复治理但始终长期存在。本文在前人研究的基础上，对形式主义行政尤其是基层政府形式主义行政的内涵要素进行了分析，以新制度主义为理论基础，聚焦于公共行政任务的完成这一基层政府行政的基本内容，阐释了制度要素和情景要素在基层政府形式主义行政产生过程中分别发挥的作用，进而提出了遏制形式主义行政现象的阻断路径。
首先，在公共行政任务完成的基本语境之下提炼出形式主义行政的“形式”要素和“内容”要素，指出形式主义行政的本质在于行政主体的自利性对公共行政公共性的挤兑，在行政目标上表现为：重任务取向轻价值取向，在行政过程中具体表现为：重短期任务轻长期任务、重显绩任务轻潜绩任务、重上级意志轻民众意愿，以上内容共同构成了形式主义行政的双重表现。
其次，在新制度主义的研究视角下，重点分析了组织结构、组织运行机制以及组织规则对形式主义行政产生所发挥的作用。基层行政主体在权力结构、信息结构以及资源结构中所处的位置塑造了行政主体对形式主义行为的特殊偏好，组织运行机制的存在使得组织结构要素的作用得以进一步发挥，组织规则的存在对行政主体形式主义行为给予了较高的容忍度。之后在复杂性情景下进一步分析了基层行为主体采取行政行为的动机，认为治理问题的复杂性和环境的不确定性进一步强化了基层行政主体采取形式主义行政行为的动机。
最后，在前文分析的基础上提出了阻断基层形式主义行政的路径。具体有完善正式制度安排、培育积极的行政文化和加强基层治理能力建设三个方面，以期能够将基层形式主义行政现象限制在合理的范围之内。
参考文献（略）