第一章 绪论
一、课题背景与意义
（一）课题研究的背景
自 1978 年我国实行改革开放政策之后，市场经济的发展逐步进入快车道，在“推力—拉力”1的作用下，市场成为调节劳动力流动的主要手段，城乡二元体制格局被消解，城乡、城市间的人口流动逐渐常态化。上海市以其优越的地理位置、良好的优惠政策和大量的人才得到快速的发展，吸引了来自全国各地的流动人口，流动人口在上海工作、生活和学习一方面改善了自身的生活水平，另一方面为上海的现代化建设做出了巨大的贡献。但是流动人口的聚集，也造成了一些问题。可以将这些问题分成两个层面来看，第一，本应在户籍地发生的问题伴随着流动人口的迁徙而发生在上海，例如子女教育、养老问题等；第二，因流动人口迁入上海而产生的特有问题，例如流动人口违法犯罪等问题。
全国流动人口数量不断增多，规模化扩张效应较为显著，在不同地域间的流动性存在随机性特点，流动人口的管理难度较大。流动人口的就业、医疗、教育等合理的正当权益得不到有效保障，易滋生越轨行为，诱发违法犯罪等社会问题。如何正确对待人口流动，在对其开展管理的过程中提供更好的服务，有助于流动人口问题的缓解与改善。
（二）问题的提出
本文着眼于上海市 X 街道流动人口公安管理与服务为视角，以期管窥流动人口管理难点及问题。早在 2015 年 10 月，上海市提出实施“撤二建一”方案，在区划方面对上海闸北和静安加以调整，使其经济更上一阶。从公共服务和管理的实际出发，静安区作为传统的交通运输枢纽中心，呈现出典型的流动人口聚居、人口密度高的特点。在上海经济格局的持续变革，以及市场经济体系的深入发展大背景下，该区域 X 街道的人口群体分化出明显的流动人口群体。外来流动人口数量大且持续稳定增长；居留时间长，有“定居”趋势；来源分散，但分布较为集中。这种城市流动群体突出的区域特点使得治安形势日趋复杂，治安犯罪率居高不下，对基层公安管理与服务带来较大的挑战与考验，也暴露出流动人口服务机制的短板和不足。
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二、国内外研究综述
对于城市人口的演变和发展过程，不管国内还是国外都是一个循序渐进的过程，从大方面来看，人口的变迁整体上是从农村迁移到城市。国外的迁移主要是以离开前居住地的时间为准，而这点与中国不同，中国由于人口众多，因此以省份为划分依据来将人的户籍进行规定和划分，因此中国的人口迁移不是以具体离开时间为分割点，而是以户籍迁出为时间线进行演化。为便于与本课题研究统一，先将其统一称为“人口流动”。
（一） 国外研究现状
1.关于人口流动的原因、规律、特点、影响研究
针对人口流动的成因、走势、发展方向等各个国家在很早之前都开始了研究，较为出名的有雷文斯坦“迁移的规律”；唐纳德·伯格的“拉力－推力理论”；库兹涅茨的“人口再分布理论”；托达罗（M·P·Todaro）的“托达罗人口流动模型”；舒尔茨和查理斯特德的“人力资源投资理论”；刘易斯（W·A·Lewis）的“二元经济理论”；斯塔克和布罗姆的“迁移人口的新经济学理论”；哥兹柴德研究流动人口的行为分层理论；帕克提出的“社会同化理论”；戴维·波普诺对少数民族的研究理论等。
著名经济学家刘易斯将城乡人口流动规律与二元经济相结合，构建了模型，展示人口流动的发展规律和态势。总体上来讲就是人口由农村逐渐流向城市，这种流动态势究其根本，原因在于城市与农村经济结构不同，城市就业以及收入整体高于农村。这一理论一经推出，得到非常多的学者支持，随后一些学者在刘易斯经济学家的模型为基础然后增加了一些内容，比如“农业剩余”概念，更加深入剖析人口走势的原因。
虽然我国与其他国家的政治制度、法律法规、管理政策等方面有很大的不同，但一些国外人口流动理论研究成果，可以给我国流动人口管理提供很好的参考和借鉴。如美国芝加哥著名学者帕克提出的“社会同化理论”，论述了人口在迁移的过程中要经历先定居到某个城市、再适应在这个城市的生活，最终被这个城市同化而融入这三个阶段。主要是指迁移人口进入一个新的生活环境，因为语言、生活习俗等方面的不通，使其不能很好的融入到当地主流社会。在我国，由于地域广阔各地语言、文化、风俗习惯有一定的差异，该理论对于维护流动人口所在城市秩序和发展提供了重要理论支撑。
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第二章 相关概念和理论基础
一、相关概念
（一）城市流动人口
一般来说，所谓城市“流动人口”，即为与城市人口相对应的由外地流入该地的人口。但作为学术界广泛研究的问题，由于国家在人口管理方面主要以户籍制度为中心，无论经济学，还是社会学、人口学等学科的研究中，普遍将城市“流动人口”定义为非本地出生，由外地流入后在城市工作、生活而又未取得城市户籍者。
有必要对流动人口这一概念作进一步澄清，并根据不同历史时期的客观实际对当时的流动人口含义及其构成进行界定和区分。
1978 年以后，随着农村与城市经济体制改革的先后启动，计划经济体制下的城乡二元封闭结构逐渐被消解。中国广大农村因改革而被释放出来的劳动力开始以务工、经商的形式进入城市，但是，由于国家严格限制人口由农村向城市，尤其是大城市的户籍迁移，因而进程务工、经商者中的绝大多数都难以取得城市的正式户口。实际管理过程中，公安机关会备案好外来户的基本信息，将其统归到暂住类当中。1随着改革开放的持续推进，为了谋求更广阔的生存发展空间，许多农村人口开始外迁。一方面，城市劳动供给逐渐增加；另一方面，商品经济的发展又使人口的流动越来越频繁，除相对固定的“暂住人口”外，城市中每日都还存在着大量的人口流入和流出。因此，“暂住人口”的定义已难以完全涵盖这些无城市户籍的外来者。由于这些外来者不仅没有城市户籍，而且其中的相当部分还处于频繁的流动之中，综合现有研究成果，改革开放以后所谓的外来流动人口，即为由外地流入城市，以务工、经商为主体并且未获得城市正式户口的人口群体。本文所称的流动人口是指在上海市居留但未取得上海市户籍的人群。
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二、理论基础
（一）社区警务理论
上世纪 70 年代，美国学者率先提出了社区警务概念，这一概念的产生与西方国家的政治特点和经济特点存在密切的相关性。传统意义上的社区警务主要负责满足民众的治安需求，实质上，就是在出现治安问题时，社区会协同警务的相关工作，依托一系列合法措施去打造良好的社区环境，提高既有资源的利用率，建立长效保护机制，实现自治互助目标。由此可见，社区警务既涵盖了社区维护内容，又囊括了公共安全思想。
在系统化探讨社区警务问题时，不能只单单考虑警务问题，还应充分考虑社区公众与警务工作之间的关系。在该方面可以警务工作的性质和目标为导向。社区警务主要强调的是安全维护过程中治安管理目标与功能的实现，其参与主体包括社区公众、社会和警察。
社区警务理论的基本思想可以用两大原则、三个导向和 “四化”特征加以阐释。 具体原则含括警民通力合作和预防为主两项，前者对强调了民众在警务工作中的重要性，对其职责发挥提出了更高的要求；后者则明确了警务目标，强调了减少犯罪几率，打击违法行为。治理本源、优化服务和保障社区公共安全乃是警务的价值取向。
三大导向分别是：一是以社区为导向，是指在实施社区警务的过程中，要立足社区，建立公共安全利益共同体。二是以服务为导向，是指必须紧紧依托、依赖、服从和服务于社区的发展，真正做到以为民服务为先导，是服务成为沟通警民感情、密切警民关系的纽带和桥梁。三是以治本为导向是指必须把提高社区公众的安全感作为社区警务工作的目标，在治本上下功夫，从引起社区治安问题的根本原因入手，尽可能减少引发社区治安问题的各种因素。
“四化”，即前置化的治安对策、和谐化的警民合作关系、刚柔相济的警务工作风格，以及社会化的工作形式为社区警务体系所涵盖的具体内容。更确切些来讲，就是在日常工作当中，警察要深入群众，倾听民声，要明白自身所代表的是国家形象，不能暴力执法，将优质的服务纳入管理当中，加强警民之间的密切联系；在有需要时，依靠平常累积的社区资源来挖掘一些信息。另外，执法过程中，要将防范工作放在首位，不能只追求效率，更要妥善处理安全隐患，为民众提供必要的保障。
图 3-2 上海市 X 街道 2017-2019 年度流动人口性别分布图
第三章 上海市 X 街道流动人口的公安管理与服务现状及成效 ........... 15
一、上海市 X 街道流动人口情况 .................................... 15
（一）X 街道人口概况 ............................................. 15
（二）X 街道流动人口构成 ......................................... 16
第四章 上海市 X 街道流动人口的公安管理与服务问题及成因 ........... 29
一、上海市 X 街道流动人口的公安管理与服务问题 .................... 29
（一）管理协调不足，服务质量不高 ................................ 29
（二）社区警力不足，治安管理捉襟见肘 ............................ 29
第五章 其他城市流动人口的公安管理与服务经验与启示 ............... 33
一、其他城市流动人口的公安管理与服务经验 ........................ 33
（一）北京经验：提供多元化服务 .................................. 33
（二）重庆经验：“三分思路”和“335 政策” ....................... 33
第六章 上海市流动人口的公安管理与服务优化建议
一、树立以人为本的理念导向
党中央指出，在发展过程中要进一步深化改革，积极推动城乡协同发展，在此过程中，不断完善发展机制，探索中国特色社会主义发展道路，并且在这过程中，积极落实以人为本的管理理念，转变流动人口管理思想达到更好的服务管理效果。
长久以来，我们在推进城镇化的进程中存在着这么一种不良倾向，即片面重视“物的城镇化”，而忽视“人的城镇化”，最后造成的结果便是基础设施实现了初步的城镇化，但人口尚没有实现城镇化的转化。树立以人为本的管理理念，不但符合中央关于城镇化的要求，更加符合广大流动人口的根本利益。未来，在推进流动人口管理过程中，应当将流动人口和户籍人口同等对待，不以是否拥有户籍进行区分管理和服务。下一步，上海市公安机关等管理部门应当继续转换思想，尊重流动人口这一客观存在的事实，将流动人口和户籍人口纳入统一标准和尺度进行管理和服务。
在宏观立法层面，1954 年中国宪法中也明确说明了中国公民享有居住权和自由迁徙权。到了 1975 年，宪法修订中将该规定废除，至今还没有恢复相关规定。宪法层面没有对流动人口问题作出规定，使得公民流动问题一直没有获得法律上的地位。此外，关于流动人口，我国的基本法层面没有相关立法，流动人口的基本权利和义务始终没有得到法律的确认。在缺乏宏观专门立法的情况下，要从法律上保障流动人口的权利和义务，促进有关职能部门围绕上海市流动人口开展好配套管理与服务，以地方性法规形式对流动人口管理与服务进行规范是一个较为可行的选择，以此可以明确区分暂住人口与流动人口，强化对流动人口违法违规的惩戒力度，保障其应享受的社会权益。
图 3-3 上海市 X 街道 2019 年度流动人口学历分布图
第七章 研究结论与展望
一、研究结论
历史上看，流动人口流动过程中确实引发了一些治安隐患和刑事违法犯罪，反思引发这些问题的原因，最大的原因便是流入地没有做好适应流动人口的充分准备。换言之，流入地公安机关等部门没有做好对辖区内流动人口管理与服务的工作。人口流动是一个客观事实，我们应该在尊重这一客观规律的视角下去正确看待流动人口带来了种种问题，人口流动是一个流出、在途、流入的线形过程。对其实施管理与服务也应按照这一顺序进行及时对接。在新时代，充分保障人权已经成为一个共识，那么传统对流动人口管理的方式已经难以满足新时代的要求。为了创新现有管理与服务方式的滞后，需要构建以服务为核心的流动人口管理模式。这就需要公安机关等相关部门调整管理理念与思路，制定出新型的流动人口管理与服务体制。
详言之，公安机关等相关部门应该树立以人为本的管理理念，通过完善法律解释和执行专门法律，在具体工作中通过“公安+ N”积聚力量，大胆引入新兴科技成果，创新流动人口管理与服务的新模式，实现流动人口管理高效，服务满意的目标。
囿于笔者认知有限、实践经历不足，本文对一些问题的思考存在一定的局限。比如，对流动人口的变化过程缺乏相应的实证研究；再如，对流动人口管理与服务的创新路径不全面，是否具有操作性考虑不周全；还有就是没有深入描述人口流动中的一系列问题，仅仅只是从犯罪等几个方面来着重探讨；也没有针对突发状况来提出可行的应对措施。流动人口管理与服务是一个学术常青树，伴随着国家治理能力与治理体现现代化进程的加快，流动人口管理与服务问题一定可以得到更多的重视，一些当前棘手的问题也能够在发展中得以解决。
参考文献（略）