优化营商环境过程中政府责任问题探讨

本文对优化营商环境与政府责任之间具有的关系进行重新梳理，从历史和现实两个角度对营商环境建设过程中，政府应当履行的责任进行明确，并对此过程中政府有效履责的必要性进行阐述。以政府履责面临的主要问题和中国营商环境实际状况为依据，从提高政府责任的角度提出针对性的建议，希望为营商环境政府政府责任的长效机制提供参考。

第一章  优化营商环境与政府责任的基本理论

第一节  营商环境和政府责任的内涵
近年来，营商环境的建设成为世界关注的热点问题。世界银行首次对营商环境这一概念提出是在 2001 年，自此开启了世界范围内对营商环境的研究。本节就营商环境的内涵、政府责任的内涵及政府责任对营商环境建设的意义等问题进行阐述，深入探析营商环境和政府责任的基本问题，为后文提供理论基础。
一、营商环境的内涵
若要透彻分析优化营商环境建设过程中的政府责任问题，首先对营商环境的的源起、概念以及优化营商环境的意义和目标都需要有一个系统化的了解和分析。
（一）营商环境的概念
本文所探讨的营商环境是根据国务院于二零一九年发布的《优化营商环境条例》一文展开的，条例中对营商环境的概念界定为：“本条例所称营商环境代表企业等市场主体在经营活动中涉及到与体制或者机制相关因素”。营商环境从其属性来看是指某一区域内所有企业的公共环境，不能被特定的企业占用，其中不包含特定或有技术困难的、存在违反相关法律的、违伦理道德的企业①。因此，本文在对国务院公布的条例进行分析后认为，营商环境是指所有市场主体在市场经济的正常经济活动中所需要的体制机制性的条件、各类因素的综合。
（二）营商环境优化的意义及目标
1.营商环境优化意义
市场经济的快速发展，国际竞争日益激烈，为引进丰富的外资资源，各越来越多的国家开始注重营商环境的建设与优化。对于处在告诉发展时期的中国而言，营商环境的重要性日益凸显，营商环境建设是吸引外资的重要途径。而政府作为优化营商环境建设的主体，应该对营商环境建设各方面的有效运行负责，不断完善和优化营商环境的建设，这响应了党的十九大后“放管服”的新目标。优化营商环境建设，需要转变和调整市场监管的思路，需要在监管方式上与时俱进，需要调整具有的监管职能，对调整、重构现有的监管权力结构，实现简政放权的目标，推进市场监管体制改革和转型。以营造一个符合中国特色社会主义经济体制、国内经济形势，对区域经济发展有利的营商环境。
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第二节  相关理论
对政府责任相关理论的深入解读以及对各阶段营商环境优化的不同政策的分析，更有助于探索在优化营商环境建设过程中的政府责任问题。本节主要是对政府责任相关理论进行阐述和分析，准确定位在优化营商环境中政府的角色，明确政府为何要对营商环境负责，以及在营商环境建设过程中构建服务型政府的原因。
一、责任政府理论
政府责任的理论是责任政府理论的发展。责任政府理论起源于欧美国家，在欧美国家中，政府首先要获得选民的支持，并将选民具体有的权力集中，以选民的意愿为导向做出行政行为，并为选民提供所需服务；如果在实际过程中，政府没有按照选民的意愿做出行为，此时政府应当承担该行为具有的后果。责任政府理论起初是为了约束国王，实现贵族能够有效限制政府的权力。然而随着时代的变迁，西方国家公民权利意识逐渐觉醒，西方政府负责的对象范畴在逐步扩大，加之社会经济快速发展，政府具有的职能不断扩大，与职能扩大相对应的是政府承担责任也越来越重。中西方责任政府理论虽有许多类似内容，但是就其本质而言相同之处较少。第一，政府权力来源相同，政府权利皆来与人民。中国的政府权力来自于人民，同时需要对人民负责。第二，政府承担责任不同。对于西方国家而言，国家治理体系为多党制，因此在国家治理过程中，各个党派为了争夺权力，会向社会中的许多利益集团争取支持，因此，在政府承担责任中，其主要目的是为了维护利益集团的利益，并且争夺政权的掌握程度。从本质上对其进行分析，此种政府责任属于被动的责任；中国多党合作和政治协商制度。政治上，以人为本是政府的首要责任，重点是强调无论政府是自发的、主动的承担责任，还是在政治压力下承担责任，最重的目的都是满足人民的需求。随着我国社会经济的不断发展和新事物的涌现，政府责任的根本目的是为了促进社会经济发展、产业结构优化，提高人民生活水平，积极承担相应责任，进而实现营商环境的优化。
我国对于责任政府的建设起始于二零零三年，责任政府是与公民的实际需要为导向，政府及工作人员应当根据公民的合理需求采取相应的政策和措施给予满足，切实保护公民合法的权益。责任政府的建设是我国现代化过程中的必然选择。例如：在二零一五年十一月党的十八届五中全会中，会议对建设法治化、国际化、便利化的营商环境提出了坚持开放发展、形成对外开放新体制的要求①。习近平总书记于二零一七年七月提出，对现有的投资环境进行优化，打造稳定、公平、可视化、可预期的营商环境。除此之外，习近平总书记对优先进行营商环境改革的地区进行批示“北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度”②。国务院在二零一七年八月发布的《关于促进外资增长若干措施的通知》通知中，对优化营商环境的具体内容进行明确，建立健全外资法律体系、提高投资服务水平、鼓励国有企业与外资之间进行整合、完善知识产权保护等 8 个层面的内容。国务院于二零一八年的政府工作报告中多次提到营商环境的问题，在政府工作报告中提出“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”、“建设国际一流营商环境”等政策理念，切实提高外资投资比例长③。这些政策无不体现了政府自发的承担营商环境建设具有的主体责任。责任政府理论对于优化营商环境过程中政府责任的问题具有理论基础的作用。
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第二章  政府履行营商环境建设职责的历史依据和现实依据

第一节  营商环境建设中政府履责的历史依据
改革开放至今，我国社会主义市场经济的发展日新月异，在这一进程之中，政府针对不同时期制定不同的战略，自从构建社会主义市场经济以来，政府的经济职能在不断发生变化，目的是为了适应阶段性经济的发展目标，顺应时代的发展。本节通过对政府经济职能的起源以及发展历程进行总体归纳，对政府在营商环境建设过程中所具有的责任进行梳理，明晰政府在从传统的招商引资政策到如今的优化营商环境政策转变过程中的履责必要性的重要因素，从而清晰政府履责的历史依据。
一、政府履行营商环境建设职责的起源
从改革开放至今，僵硬的计划经济体制、集体经济思维等限制着我国企业的发展。从计划经济向市场经济过渡，意味着政府继续向市场和社会放权，如何充分发挥市场主体的自主性，确保政治经济职能有效履行成为难题。
（一）改革开放初期：招商引资的初尝试
改革开放初期，中国正处于全面实施改革开放政策，在该阶段内经济发展是首要任务，因此对于政府所有的职能而言，其核心职能是推动经济的发展建设，但是由于没有实战经验，因此处于摸索的阶段，主推招商引资的政策，提出多项优惠政策以谋求经济的复苏。
一九七八年，中国开始实行改革开放。初期，由于转型的迫切需要，对于我国政府而言，其根本任务是加快经济发展，建立经济体系。政府在该时期内，促进经济发展，提高人均收入。在多方面共同因素的措施下，中国的经济情况得到了改进和优化，政府为了恢复经济采用的主要方式为招商引资。经过一段时间的招商引资，政府开始转变计划经济体制的侧重点，更加关注政府对于市场经济建设与发展起到的作用。但是在计划经济时期，传统的管理模式已经无法满足经济发展需要，促使为了促进市场经济的发展，需要对政府所具有的职能进行转变。在此阶段内，国家高度重视政府与市场的分化工作，但是受限于实践经验以及其他因素的影响，虽然在此阶段内，国家积极促使政府与市场的分化，但是在该时期内，政府与市场的分界线并不明确，这就给政府进一步干预经济留出了空间。
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第二节  营商环境建设中政府履责的现实依据
优化营商环境是政府职能的一次重要变革，政府在营商环境建设中的责任具有自身独特的、从建设的实践探索中不断完善自我的实践逻辑。营商环境是政府经济职能的主要构成之一，切实体现出当前我国经济建设的核心。优化营商环境的过程不是一蹴而就的，政府在从顶层设计到地方贯彻、地方政府变革到中央实践的过程中逐步形成了系统化的履责体系，这是政府基本职能的要求，是政府经济职能的重要组成部分，是区域经济发展的必然选择。
一、政府经济职能的重要组成部分
作为新时期政府经济职能履行方式，优化营商环境，受到越来越多学者的关注。在 CNKI 中，以“营商环境”为关键词进行资料检索，可以发现在近 5 年时间里，相关文献资料的数量呈指数型增长。与此同时，由于政府将优化营商环境作为主要战略之一，因此学术界对营商环境的优化、细化的研究资料占比逐年增大。
如今营商环境的优劣体现在建设政务、法治、市场环境的博弈中，优化营商环境已经成为政府治理体系、治理能力现代化的重要标志。优化营商环境作为政府履行职能的一种方式，可以切实的体现出政府经济职能的优劣程度，优化营商环境越好，代表政府经济职能越高，反之，则代表具有较低的经济职能。从目前来看，我国经济发展对世界经济贡献不可忽视的力量，中国经济发展进入新常态，早期存在的廉价劳动力、土地供应、环境破坏、无原则的优惠政策等为中国经济发展所造成的低成本优势已经逐渐消减。传统以“经济增长”的竞争模式，在国家与社会关系变化过程中，所获得的收益越来越小，并且在整个过程中该种模式付出的成本逐年增多①。有效的区域竞争与政府对产品市场的保护程度、贸易壁垒的建设程度、产品竞争反应决策的权威程度、产品运输成本等具有诸多联系②。以上事实证明了政府责任在营商环境建设过程中的必要性，政府有效履责对营商环境的建设起到重要作用。 .........................

第三章  优化营商环境过程中政府应承担的责任 .......................... 28
第一节  营商环境优化的体系建构责任 ............................... 28
一、营商环境的制度供给 ...................................... 28
二、组织设立专门机构 ............................ 29
三、协调建立多部门联动机制 .................................. 30
第四章  优化营商环境过程中政府履责面临的主要问题及原因 .............. 38
第一节  政府履责存在的主要问题 ................................... 38
一、政府履责不力、整改工作不到位 ............................ 38
二、政策施行过程中缺乏系统运营 .............................. 39
三、服务供给中重视短期绩效忽视持续发展 ...................... 40
第五章  优化营商环境过程中确保政府有效履责的对策 .................... 48
第一节  加强党委对政府营商环境建设的领导 ......................... 48
一、强化党委在优化营商环境中的引领性作用 .................... 48
二、确立党委在优化营商环境中的政策指导地位 .................. 49
三、明确党委在优化营商环境中的内部监督职责 .................. 49

第五章  优化营商环境过程中确保政府有效履责的对策

第一节  加强党委对政府营商环境建设的领导
在优化营商环境过程中，各级党委对政府工作起着重要的作用，要充分发挥党委在对政府营商环境建设的领导，引领政府进行有效的建设。确立起党委对政府政策指导的地位，明确内部监督职责，为政府责任明确方向，对政府进行内部监督指导，加强政府责任的建设。
一、强化党委在优化营商环境中的引领性作用
党建是灵魂，统领发展方向，引导着改革路径。党建做实了就是生产力，没有党建对政府责任方向的正确引领，营商环境必将偏离方向。谁来把握大局、谋划方向，这就需要各级党委（党组）发挥领导核心作用，坚定优化营商环境的“主心骨”。在优化营商环境的过程中，要确立党委对政府的领导性作用，引领政府主动担责、对营商环境优化负责，还要明确党委在思想上具有的领导责任，引导本区域内政府工作人员党风廉政的建设。
各级党委要加大对优化营商环境工作的重视，实现对优化营商环境工作的引导，特别对于其所在部门存在的主要问题，进行合理解决。各级政府在实际工作过程中，要客观面对存在的问题，抓住问题本质，对其进行剖析，积极提出改进措施，对现有不足进行完善，实现全方位、多领域开展营商环境优化工作。
二、确立党委在优化营商环境中的政策指导地位
党委需对政府进行指导，加强政府责任建设，做好“掌舵人”。在优化营商环境过程中，党委研究制定政策方针，交给政府去执行，政府主要负责行政事物并执行党委的决定。对于政府在营商环境建设过程中的相关工作，党委要起到政策指导地位，并通过各级党委和领导干部从落实政治责任的高度解决好对“办事方便”的思想认识问题，为做好价值判断、科学决策部署奠定基础。要坚持把营商环境作为重要内容，围绕“党建+营商环境建设”要求，将理论与实践相结合。在推进营商环境建设中，要充分发挥党建优势，坚持和加强党的全面领导，强化政治建设的统领作用、思想建设的引领作用、组织建设的基础作用、作风建设的关键作用、纪律建设的监督作用、制度建设的保障作用。

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结语

受到经济发展的影响，国家与国家之间的竞争日益激烈，当前正处于白热化阶段，因此想要提高国家具有的综合竞争能力，那么加速优化营商环境已经成为主要方法之一。对于中国而言，由于其社会体制以及经济体制不同于其他国家，因此营商环境建设所具有的重要意义，已经日益凸显。政府作为优化营商环境的责任主体，不仅要承担自身所具有的职责，同时还应当推进营商环境的建设，缩减中国营商环境与西方发达国家之间存在的差距。营商环境建设具有系统性，只要实现优化营商环境建设单独的某一因素无法实现，需要多种因素共同发展，在诸多因素中，政府作为责任主体，对于营商环境的建设与发展有着不可推卸的责任。客观而言，中国政府在建设一个优质营商环境履行其责任的过程中，还存在一些缺陷：部分政府未能按照新规定对自身的责任进行履行、整改工作存在整改力度不足、整改范围狭窄的情况；政策实行过程中缺乏系统运营；服务供给中重视短期绩效而忽视持续发展；市场监管与审批过程中脱节。这主要是因为政府与市场之间存在界限不清楚，无论是政府还是市场，没有办法准确的对自身所具有的地位进行认知。因此，本文对优化营商环境与政府责任之间具有的关系进行重新梳理，从历史和现实两个角度对营商环境建设过程中，政府应当履行的责任进行明确，并对此过程中政府有效履责的必要性进行阐述。以政府履责面临的主要问题和中国营商环境实际状况为依据，从提高政府责任的角度提出针对性的建议，希望为营商环境政府政府责任的长效机制提供参考。
参考文献（略）