济南市建筑垃圾管理问题探讨

通过借鉴国内外部分城市建筑垃圾管理的成功经验，同时针对济南市在建筑垃圾管理方面存在的困境和不足，本文提出了以下四个层面的对策建议：第一，要完善济南市建筑垃圾管理相关的政策法规体系，保证政策能够适应日益复杂的现实问题，同时进一步落实对相关产业的扶持政策；第二，要明确相关部门职能，建立起各部门联动的工作机制，防止在建筑垃圾管理过程中出现职能“脱节”的问题；

1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
当前我国仍然处于经济发展的黄金时期，国民经济水平和综合国力都处在高速提升的阶段。在城市化的进程中，城市的发展与居民的购买力都在稳步提升，进一步加剧了城市规模的扩张。城市中不断增加的建筑施工项目产生了大量的建筑垃圾，我国建筑垃圾总体呈现出规模不断增长、构成越来越复杂的态势。相关数据显示，在当前我国城市固体废弃物年产量中，建筑垃圾的年产量已经占到其中的 30%-40%。面对数量庞大的建筑垃圾，我国绝大部分城市的处理方式，都是在没有对其进行处理的情况下便运往郊外等居民不聚集的地区，在采取简单填埋或露天堆放的方式后便做起了“撒手掌柜”。然而，这种简单粗放的处理方式不仅会占据城市本就紧张的建设用地，造成土地资源的浪费，还会对地方的生态造成不可逆的严重危害。随着我国建筑垃圾问题的日益凸显，建筑垃圾的管理工作开始逐步进入政府的政策议题并得到有关部门的重视。
2018 年 12 月 29 日，《“无废城市”建设试点工作方案》（下称《方案》）经国务院印发至全国各级人民政府及各级单位，《方案》明文指出要在城市辖域内开展建筑垃圾管理试点，从城市内的建筑垃圾的源头上减量化及资源化利用两方面入手来优化城市建筑垃圾的管理结构。就具体内容而言，《方案》首先指出各级政府应摸清各自行政区划内城市建筑垃圾的产量情况及管理情况，在城市规划的基础上做好城市建筑垃圾的全过程管理工作；其次强调地方政府应在城市的发展规划内容中合理设计城市布局，保障城市建筑垃圾的运输、消纳以及综合利用场所、设施的建设及正常运营，确保城市中的建筑垃圾管理体系“不饱和”；同时，在开展管理得过程中应开展存量治理，对建筑垃圾堆放量大且集中的堆放点，经相关部门评估符合相关要求后，及时开展生态修复；最后是在条件充分的地区，要做好建筑垃圾的资源化利用工作，提升对资源化工艺水平的要求①。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
一是关于建筑垃圾管理模式的研究。薛涛（2014）指出在城市垃圾管理的范畴内，仅靠政府来进行管理是远远不够的，应当建设社会资源的准入机制，同时提出 PPP 模式能够为城市建筑垃圾管理提供助力，并对未来的城市垃圾处理领域中 PPP 模式的改革方向和路径进行了分析和展望①。吴胜利（2012）认为建筑垃圾的管理可以从从立法目的、政策体系、职能部门设置、监管方式以及主体责任明确等方面来探求优化城市建筑垃圾管理的相关法律规制规范②。石建莹（2012）通过了解美国、新加坡、日本等发达国家先进的建筑垃圾管理模式及经验，对照西安市建筑垃圾资源化再利用的发展情况进行比较，提出可以从管理原则、管理模式、管理方法及管理主体等方面吸收发达国家的先进经验来解决建筑垃圾资源化再利用问题③。
二是关于建筑垃圾资源化再利用的研究。王秋菲（2015）等分析了美国、日本两国的建筑垃圾循环利用政策，主要从对建筑废弃物管理的原则、强制及经济激励型政策工具等角度进行了对比分析，认为政府的扶持是实现建筑垃圾废弃物再利用的关键④。蒲云辉（2012）等从管理和技术两个角度对日本的建筑垃圾资源化管理经验进行了分析，提出可以从宏观法律手段和微观技术手段两个层次入手来促进城市建筑废弃物的资源化利用效率⑤。李浩、翟宝辉（2015）两位学者建议要创新城市建筑垃圾管理流程，并建立健全建筑垃圾再生建材质量标准，在城市内搭建好建筑垃圾资源化利用的体系，助力形成促进建筑垃圾再生利用的政策闭环，为相关产业的可持续发展注入动力⑥。王巧稚（2013）通过对英国城市废弃物综合利用政策模式的分析，梳理了其中可供借鉴的政策剖析方法，其中有：总结城市中亟待解决的问题，理清政府已采用的政策议题、采取的政策工具（如条例法规、相关通知及指导意见等）及所取得的实际效果等①。
三是关于建筑垃圾管理过程中的监管问题的研究。石世英，高青松（2013）等学者提出，在建筑垃圾的管理过程中一旦缺失了政府的监管，相关建筑企业、建筑项目承包商将会因为追求最大盈利而采取不当甚至违法的建筑垃圾处置方式，从而造成损害公众利益和社会公益的负面结果，因此政府的监管是建筑垃圾实现有效管理的必要保障。②卢梅、申亮、胡娅莎(2018)等人运用了传统博弈论的分析方法，将建筑垃圾管理中的监管方和被监管方放在博弈双方的位置上，对两者的行为动机和策略进行了分析，最后将其相互促进、相互制约的关系进行了概括总结，得出监管所需成本以及处罚的力度是影响到二者参与博弈的关键因素。③就监管的内容而言，苏文芝(2017)指出在对城市建筑垃圾进行管理的过程中，要强调全过程的监管，要结合本城市建筑垃圾管理中的实际问题，在源头监管、清运监管、处置（排放、消纳、综合利用）监管这三个方面入手，打造全过程的监管体系。
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2 相关概念及理论基础

2.1 建筑垃圾
2.1.1 建筑垃圾的定义
建筑垃圾（Construction & Demolition Waste），又称建筑废弃物，在学界以及相关政策法规中对其的定义不尽相同。我国对建筑垃圾最早的定义可以追溯至2003 年住房和城乡建设部颁布的《城市建筑垃圾和工程渣土管理规定（修订稿）》，其将建筑垃圾定义为“个人或单位在对各类建筑物或建筑类物进行建设、拆除或是修葺的过程中所产生的建筑废弃物的总称。”。
由于本文的研究对象和内容属于政府公共管理的范畴，故本文所研究的建筑垃圾，大体上是参照《济南市城市建筑垃圾管理条例》中的规定，将建筑垃圾定义为：“在各类不限规模的，包括各类城建项目、房屋拆迁及居民装修自住房等建筑工程推进过程中所产生的工程渣土、碎石碎砖、弃料、废木材、钢材等各类废弃物。”
2.1.2 建筑垃圾的分类
按照不同的分类标准，建筑垃圾可以分为不同的类别。
首先，按建筑垃圾产源地进行可以分五类。 .....................................

2.2 理论基础
2.2.1 协同治理理论
全球治理委员会对“协同治理”之内涵外延的界定在学术圈内得到了广泛的认可：“协同治理是指个人、各类公立或私立机构为管理其共同事务而采取的各类方式的总和，它是一个持续的动态过程，其间多元利益主体的矛盾得到调和并且实现采取一致行动的目的。在这些方式中，既有正式的、具有强制性的规则和制度，也有非正式的、无强制性的制度安排。”概括地说，协同治理是一个多元主体采用多元方式共同参与治理的动态持续过程，治理的事务涉及到主体间共同利益，治理的目的则在于创建主体间的联系并调和主体间矛盾。
政府作为行政主体，在治理过程中发挥了主导作用，其寻求的目标必然是实现有效治理。协同治理的基本要义在于：为有效应对公共问题，政府需要尽可能地统筹包括社会公共资源等在内的一切社会积极因素，采取积极的措施包括在政策法规等制度体系中做出相应的设计与安排，从而最大限度地发挥出公权力部门、政治团体、社会组织、事业单位、市场部门以及公民等主体在涉及到各类社会群体、组织利益的公共事务进行管理时的作用，通过政治协商、民主协同等共同协作的方式，探求优化社会治理结构的有效路径。其核心要义在于治理是为促进多元主体的和谐互动而存在的。当前，协同治理基本上已成为各国政府在实行公共管理时必须采用的治理路手段。当然，跟一些欧美的发达国家比起来，我国推行协同治理的时机仍不够成熟，相关条件有所欠缺，但我们仍然可以在现行条件下大胆探索实现协同治理的途径。当前，我国亟须解决的问题在于未能将协同治理纳入制度化轨道，没有在中国特色的国情下将协同治理的理念及模式摸清摸透，应当在“摸着石头过河”的过程中做好协同治理的运行机制、运作方式的设计工作。
就我国而言，协同治理的主体主要包括以下几类：

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3 济南市建筑垃圾管理情况及存在的问题······················13
3.1 济南市建筑垃圾管理基本情况····························13
3.1.1 济南市建筑垃圾产量估算··························13
3.1.2 济南市建筑垃圾管理政策现状······················ 17
4 国内外部分城市建筑垃圾管理经验借鉴································28
4.1 国外城市建筑垃圾管理实践经验···························· 28
4.1.1 韩国首尔市对建筑垃圾实行“多管齐下”式管理························ 28
4.1.2 新加坡加大对建筑垃圾管理的政策和管理投入··························· 29
5 济南市建筑垃圾管理的改进对策···························· 35
5.1 完善政策法规体系，提升战略高度····························· 35
5.1.1 明确政策指向，界定建筑垃圾管理主体责任······························ 35
5.1.2 加码处罚政策，规范城市建设建筑行业乱象······························ 35

5 济南市建筑垃圾管理的改进对策

5.1 完善政策法规体系，提升战略高度
政策法规体系是进行城市建筑垃圾管理的根本依据和最终保障，结合济南市现行的建筑垃圾管理相关政策法规，只有通过将政策的指向进一步明确，才能界定建筑垃圾管理过程中的主体责任，使得政策不与现实情况相脱离；通过对违法的处罚政策进行加码，能够达到规范行业乱象的目的；同时也要注意产业扶持政策的落地情况并加强政策中的战略设计，促进济南市城市的可持续发展。
5.1.1 明确政策指向，界定建筑垃圾管理主体责任
政府在进行建筑垃圾管理的过程中，往往会出现政策法规指向不明的情况，导致政府难以取得预期的管理成效乃至于出现异化的现象。对此就要优化有关济南市建筑垃圾管理相关的政策细则，整体上达到宏观能指导、微观可操作的要求，以明确政策指向从而助力政策在济南市成功落地。市中区城市管理和综合执法局的工作人员表示，“2021 年市中区政府将在市政府的领导下，将近年来在建筑垃圾管理执法过程中遇到的重点问题、疑难问题作出进一步的政策指示，尝试用新办法、新思路来解决工作中的新问题。”例如在界定建筑垃圾管理中的主体责任时，可以采用“项目制”的方法——默认该项目的负责人作为该项目建筑垃圾管理的具体责任人等方法，从而避免在追责时出现责任不清的情况。”同时，笔者认为，政府有关部门也应针对管理过程中各种可能出现的情况，对政府各有关部门以及相关企业、个人的责任做出明确界定，并在处于当前政策法规体系中无法界定责任主体的情况下时，深入调查现实情况并采用听证等民主合法的方式来对相关情况进行处理。
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6 结论

随着我国城市化的不断推进，建筑规模扩大，城市建筑垃圾的产量也在逐年递增，如何来对城市建筑垃圾进行有效地管理成为了地方政府面临的严峻考验，并且是当下以及未来很长一段时间内城市治理的重要议题。济南市作为山东省的省会中心城市，近年来大规模地在市区以及各区、县内开展了建设、拆迁项目并且生产了大量的建筑垃圾，在此背景下济南市成为了住房和城乡建设部在全国范围内开展建筑垃圾治理试点的 35 个城市之一，同时济南市也是山东省首个通过建制来实行城市建筑垃圾管理的城市。
本文以济南市的城市建筑垃圾管理现状作为切入点，结合本人在研究过程中获取的数据资料和一些学者的研究成果，首先对济南市近十年的建筑垃圾年产量进行了估算，并对济南市建筑垃圾管理的政策体系以及管理模式进行了分析。基于协同治理理论以及循环经济理论，结合本人在济南市开展调研访谈获取的实证资料，发现济南市的城市建筑垃圾管理存在以下几点问题：第一是相关政策法规体系不健全，部分条例、政策的细则有待于进一步完善，同时政策法规体系总体上缺乏了战略性的考虑；第二是城市建筑垃圾管理过程中各部门职能不明确，没有建设起多部门联动的工作机制；第三是政策执行过程中监管不到位，缺乏了建筑垃圾源头上减量的监管，在建筑垃圾管理过程中程序上也存在失范问题；最后是济南市建筑垃圾的治理体系缺乏了与社会的共同协作，没有明确企业作为治理主体的地位，第三方组织的长期缺位也造成了建筑垃圾管理产业的动力缺失，同时公众与媒体应有的监督作用并没有发挥出来。
通过借鉴国内外部分城市建筑垃圾管理的成功经验，同时针对济南市在建筑垃圾管理方面存在的困境和不足，本文提出了以下四个层面的对策建议：第一，要完善济南市建筑垃圾管理相关的政策法规体系，保证政策能够适应日益复杂的现实问题，同时进一步落实对相关产业的扶持政策；第二，要明确相关部门职能，建立起各部门联动的工作机制，防止在建筑垃圾管理过程中出现职能“脱节”的问题；第三，要加强监管力度，健全监管体系，打造从建筑垃圾生产到无害化处理、资源化利用的全过程监管体系，同时可以加强对相关企业的考核来进一步完善这一监管体系；第四，要创建社会共治模式，推动协同治理，通过充分发挥政府的主导者作用、突出企业的主体地位、吸纳第三方组织参与以及深化公众和媒体的监督作用来打造济南市城市建筑垃圾管理的社会共治模式。
参考文献（略）