政府购买垃圾分类服务的风险防范机制研究——以S市G街道为例

本文对于政府购买垃圾分类服务风险也从以下两个方面拓展：第一，政府购买垃圾分类服务风险的研究，涉及到风险的类型、成因及防范风险的对策。唯有在田野调查的基础上剖析 G 街道在购买垃圾分类过程中的运行机制和实践经验，才能更有针对性地做好风险防范工作。

第一章 绪论

1.1 研究背景及问题提出
政府在特定领域购买公共服务有助于公共产品的多元化供给，还能促进政府职能转变，满足公民对于差异化社会服务的需求。近年来我国城市人口数量持续增加，每天产生的生活垃圾体量也在日益上涨，这对于生活垃圾减量化和分类处理工作提出了更高要求。我国各大城市在如何开展垃圾分类实施和管理方面也已经进行了一些探索，但成效不一，仍普遍存在垃圾分类意识不足、处理设备短缺、分类成本高等问题。2019 年 7 月，上海市率先开始贯彻实施生活垃圾强制分类政策，使垃圾分类成为人们日常生活中难以回避的话题。生态污染防治是加快形成绿色发展方式、推动新旧动能转换必须要面对的难关，也是推动产业结构和生活方式变革的巨大动力。城市生活垃圾中存在的大量固体废弃垃圾及有害垃圾，对城市环境的和居民生活都会造成不利影响，分类不彻底、处理不及时还可能会造成土壤污染、水资源污染等，因此，购买垃圾分类服务就也逐渐成为各大城市治理垃圾分类的一项重要手段，如宁波海曙区近年来通过向社会力量购买干湿垃圾分类清运等环卫服务，极大地提升了城区垃圾分类水平；广州市荔湾区则与广州市分类得环境管理有限公司合作，逐渐探索出一条通过政社合作和资源动员来优化垃圾减量分类促进模式的新路[1]。
然而在各地的政府购买垃圾分类服务实践中，也暴露出一些潜在的风险，如连州市在环卫保洁服务项目中，就因在参与街道日常垃圾分类处理服务项目竞标的过程中，只有三家企业竞标，从而导致购买活动的市场化竞争程度较低，甚至存在行业垄断、内部购买等风险；大连市在购买各项垃圾分类服务初期，由于承接主体普遍服务能力不足，存在项目同质化风险等，极大制约了城市垃圾分类的效率和水平。因此本文结合 S 市 G 街道购买垃圾分类服务的实际情况，总结其在购买实践中形成的宝贵经验，构建出“4S”风险防范机制，为有效规避我国政府购买垃圾分类服务的风险提供对策。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内研究综述
由于我国政府购买公共服务起步较晚，国内一些学者大多从需求和供给、委托代理关系、购买模式、效果与存在问题等方面来研究，寻求规避风险的措施，但大多是停留在基础理论探讨与案例介绍层面，目前国内的学术研究成果具体体现在以下几个方面：
（1）国内生活垃圾分类行为的研究
根据研究内容的不同，国内学者对于生活垃圾分类的研究，大致可以分为三类，即对垃圾不同分类行为模式及影响因素的研究、对各地施行垃圾分类政策的研究以及推进垃圾分类实施经验对策的研究。具体如下：
关于对不同垃圾分类行为模式的研究，国内学者大多结合不同城市具体案例的情况，从实践角度开展，如：王小红等（2013）通过经济学原理，认为构建城市垃圾回收处理模式要从源头减量和资源回收利用着手[2]。林晓红（2019）认为应完善垃圾分类补贴和奖惩模式，变以罚代管为以奖代管[3]。李彤（2018）通过太原市购买生活垃圾分类处理中社会组织扮演重要角色的 PPP 模式，并结合国内外经验和案例分析，提出该模式仍存在权责划分不明确、主体间利益不协调、项目评估偏差等问题[4]。蒋建敏（2018）对广州市购买生活垃圾分类服务中的西村模式进行研究，得出其成功的关键在于动员多方主体，形成多中心治理格局[5]。
对于各地施行的不同垃圾分类政策的研究，主要集中于政策宣传动员以及政策执行、监督评估两个方面。如：向玉琼（2020）认为应强化垃圾分类不同主体之间的政策沟通，构建共商共建共享的制度化信息沟通和互动平台[6]。李珍刚等（2013）认为要构建城市垃圾协同治理机制，解决政府部门职能分割、多头管理的弊端，动员市场、行业、企业等社会力量的参与[7]。同时对于执行评估的研究，柳平（2018）根据美国学者巴蒂尔与梅兹曼尼安的政策执行模型对上海城市垃圾分类的执行效果进行了分析[8]。顾城天（2019）分析了当前实施垃圾分类的多种政策激励机制，认为单一的奖惩制度、绿色账户等模式仍无法充分调动居民参与垃圾分类的积极性，还需完善当前的垃圾计量收费制度等办法[9]。方亦儿（2016）以杭州市三个社区为例，采用行动者视角论述影响政策执行的因素，并根据影响因素和执行效果建立了理论模型[10]。
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第二章 概念界定和理论基础

2.1 相关概念界定
2.1.1 生活垃圾分类
《城市市容和环境卫生管理条例》将生活垃圾定义为城市生活废弃物，并对分类收集、运输和处理等概念予以明确[51]。通过对《上海市生活垃圾管理条例》的研究可以看到，上海市城市生活垃圾管理的最终目标为实现生活、建筑等垃圾减量化、可回收垃圾资源化、有害垃圾处理无害化，通过健全分类投放、收集、运输、处置的全过程处理体系，持续推进源头减量和可回收资源循环利用[52]。其中条例第四条明确规定了四种生活垃圾分类法，即可回收垃圾、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾四种类型。
2.1.2 政府购买垃圾分类服务
政府购买垃圾分类服务是指政府部门或街道作为原有垃圾分类服务的提供者，通过引入市场竞争机制，以第三方磋商、公开招投标等方式，向环保企业与社会组织等购买垃圾分类服务，政府部门或街道则制定严格的监督检查标准和完善的合同细则，同时引入第三方评价机制来评估垃圾分类服务的效果，以便提升垃圾分类服务的质量和水平，并按最终完成服务合同目标的质量支付相应的公共服务的费用。
通过对 S 市 G 街道购买垃圾分类服务进行深入的探索，可以发现政府购买体现了政府从服务生产者到购买和监督管理者的角色转变，G 街道作为基层政府，将这部分服务职能进行分离，利用上级财政及自筹资金与竞标成功的社会组织签订合同，由其依托自身人力、技术资源和专业优势，在合同范围和时限内提供高效的生活垃圾分类及处理服务。这种充分利用和引入社会力量和市场资源的服务供给模式正是政府简政放权、优化服务的体现，能够降低公共服务成本、优化财政支出结构、提高服务供给效率；而对于市场和承接主体，这样能够激发市场活力，培育专业化的社会组织，缓解城市垃圾分类处理的压力，更好地动员居民参与环境保护，也有助于促进政社互动效应，形成良好的治理环境。 ........................

2.2 理论基础
2.2.1 利益相关者理论
利益相关者理论最初是企业制定经营发展战略时的一大原则，也是制定战略部署的决策工具。利益相关者既可以指个体，也可以是群体，任何能够以行动影响到组织战略目标实现的主体都可以称之为利益相关者。同时个体或群体在参与、影响、支持组织各项决策政策、长期目标的同时，组织也会通过同样的方式来塑造和影响个体及群体。利益相关者依托与组织环境之中，通过利益相关者理论我们可以了解不同主体与组织相互影响的关系，同时分析激发组织有效性及动员企业目标实现的相关因素。
Mitchell 等学者系统总结了近年来相关学者对利益相关者的定义研究，指出在定义利益相关者时可选用影响力、合法性、紧迫性三个因素，分别对应影响决策的权力、与社会组织关系的合法性、对决策目标实现要求的紧迫性，并在此基础上提出了对于不同利益相关者的分类：一是潜在型利益相关者；二是期待型利益相关者；三是决定型利益相关者，是组织目标利益密切相关的首要群体[54]。
而在购买垃圾分类服务实践中，由于利益相关者的利益诉求相互制约，影响垃圾分类实施效果。本文从核心利益相关者、次要利益相关者以及潜在利益相关者三种不同层次对购买垃圾分类服务过程中的不同参与主体进行划分。核心利益相关者主要包括政府或街道、承接服务的企业及社会组织及公民三类主体，因为他们不仅是垃圾分类的直接参与者，各自的切身利益诉求也最为强烈；次要利益相关者主要是中介代理机构及第三方评估组织，他们没有参与购买服务的全过程，但也都起到了不可忽视的作用；潜在利益相关者则主要包括购买服务范围之外的其他社区、沿街商铺及社会组织等等。与垃圾分类目标密切相关的主要群体，都属于核心利益相关者的范畴。通过对利益相关者的界定，可以更加清晰的呈现核心利益相关者的诉求，并可从利益相关者的视角分析由于利益不协调等问题而引发的购买风险。 ........................

第三章 政府购买垃圾分类服务的潜在风险分析..................14
3.1 服务低质化风险：垃圾分类项目内卷倾向.........................14
3.1.1 社会组织自利化.................14
3.1.2 服务购买形式化................15
第四章 S 市 G 街道购买垃圾分类服务的田野调查................................20
4.1 进入田野..............................21
4.1.1 田野的选择.....................21
4.1.2 访谈对象选择...........................21
第五章 政府购买垃圾分类服务的“4S”风险防范机制构建................................33
5.1 构建政府购买垃圾分类服务风险防范的激励增能机制............................33
5.1.1 强化政府赋权........................34
5.1.2 增能社会组织............................34

第五章 政府购买垃圾分类服务的“4S”风险防范机制构建

5.1 构建政府购买垃圾分类服务风险防范的激励增能机制
政府购买垃圾分类服务风险防范的激励机制是指通过合同条款的设置和项目预算的拨付，以及加大一些资源上的倾斜力度，对企业及社会组织进行物质和精神上的双重激励与支持，加快引入更多社会力量，增强市场竞争程度，激发企业及社会组织投入垃圾分类服务的热情，同时对公民垃圾分类的自觉性予以动员；增能是指搭建通过政社之间或企业与社会组织之间的多元合作模式，进一步整合社会资源，增强服务承接主体之间的相互信任，以达到互信互惠的目的。
5.1.1 强化政府赋权
随着政府职能的转化，权力下放越来越制度化和体系化。从政府的赋权策略来看，存在双向的赋权方式和多维度的赋权主体。政府在垃圾分类的赋权，是赋权社会组织和赋权社区双向并进[60]，企业及社会组织要想进入社区，承担相应的垃圾分类服务，首先就要获取一定的社会资源来增强自身实力，同时具有一定的行业地位和政府对社会组织合法性的认可；政府部门对社区的赋权激励体现在，通过赋予社区居委会等一定的治理权限和政府资源，使其加快社区内部内生型社会组织的成长。政府对垃圾分类的主体进行多维度赋权，对街道层面精神激励，社区内主体的物质激励，掌握每个主体的关键利益，提升对垃圾分类的认可度，为社会组织对社区增能提供条件。
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第六章 结论

6.1 研究结论
近年来政府购买公共服务越来越朝着规范化、合理化的方向发展，对公共服务外包的相关研究也是层出不穷。然而，随着越来越多公共服务外包风险的出现，对具体微观领域的风险防范研究却稍显不足。本文通过分析 S 市 G 街道购买垃圾分类服务的运行机制，构建具体的“4S”风险防范机制，能够更有效防范在政府购买垃圾分类等环卫服务中的各类风险。本文对于政府购买垃圾分类服务风险也从以下两个方面拓展：第一，政府购买垃圾分类服务风险的研究，涉及到风险的类型、成因及防范风险的对策。唯有在田野调查的基础上剖析 G 街道在购买垃圾分类过程中的运行机制和实践经验，才能更有针对性地做好风险防范工作。
第二，政府购买公共服务风险防范的有效实现路径是建立起以激励增能(Stimulate)、协同治理(Synergy)、监管评估(Supervise)以及风险共担(Share)为核心的“4S”风险防范机制。要加快对社会组织的激励增能，加快培育一批内生型社会组织；建构良好的购买制度环境体系，明晰各利益相关主体的权力结构；建构起政府、市场企业、社会组织、公共服务消费者协同治理的社会网络等。同时，还要树立起科学有效的风险共担机制，将风险分配给最适合承担风险的一方利益主体，实现购买服务资金使用的“物有所值”。
参考文献（略）