1 绪论
1.1 研究背景
公共卫生服务水平决定着人民的健康状况，为国民提供良好的公共卫生服务，让人民享受到社会主义发展成果是党和政府一直努力的方向。自改革开放以来，为推进公共卫生服务建设，提高我国人民的健康水平，党和政府对公共卫生领域进行了多次改革。2009 年党和政府提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标[1]。2016 年中共中央、国务院印发了《“健康中国 2030”规划纲要》，明确指出建立覆盖城乡居民的中国特色基本医疗卫生制度，完善高效的健康服务体系，基本形成内涵丰富、结构合理的健康产业体系的战略目标[2]。这些举措体现了党和政府始终坚持以人民为中心的服务宗旨，也表明了我国对加强公共卫生领域改革，提高公共卫生服务水平始终在路上的决心。
经过这些年的发展，我国公共卫生有了较大发展，但是目前来看，我国公共卫生服务中存在的矛盾还较多，尤其是在广大的农村地区，随着农村居民公共卫生服务需求的日益增长，农村地区公共卫生服务体系的缺陷逐渐凸显。农村地区公共卫生资源有限，医疗服务水平难以满足人民的实际需求，农村地区公共卫生服务建设成为我国公共卫生发展难点。为提高农村地区卫生水平，满足农村居民的卫生服务需求，各级政府加大了对农村地区公共卫生服务领域的投入，农村公共卫生服务水平有了明显提高，但是服务水平和服务效率依然跟不上时代的要求。农村公共卫生服务问题已经成为当前公共卫生服务体系改革，推进健康中国战略的重大阻碍。因此，加强农村公共卫生服务治理，提高农村公共卫生服务水平完善我国公共卫生服务体系的必然之需。习近平总书记指出：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力[3]。”明确提出了对政治、经济、社会的治理要求，这为中国推动国家治理提供了前进的方向，更为公共卫生服务体系改革找了道路。因此，要想提高农村公共卫生现代化服务水平，必然要加快推进农村地区公共卫生服务体系的现代化水平。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
公共卫生服务是影响人民健康水平的重要因素，构建完善的公共卫生服务体系是推进健康中国建设，全面实现小康社会，构建和谐社会实现可持续发展的内在要求。党的十七大报告指出，加强公共卫生服务体系建设，推进城乡公共卫生体系发展；党的十八大报告提出坚持以人民健康为核心，加快推进公共卫生服务领域深化改革，进一步完善国民健康政策，确保人民群众享受完善的公共卫生服务；党的十九大更是进一步强调健康中国战略，提出为我国人民建立安全，便捷，高效的公共卫生服务。当前黑龙江省农村公共卫生服务总体偏弱，供给水平较低，这种低水平的公共卫生服务严重难以有效满足农村居民的健康需求，严重影响了健康龙江的战略规划。所以针对黑龙江省农村地区经济水平相对较差，人民收入有限，病患率较高，公共卫生服务不足的问题，切实加强农村公共卫生服务体系建设，回应人民群众对健康发展的新期待，满足人们对公共卫生服务的需求，逐步提高人们的健康水平已是必然之需。本文以国家治理体系现代化为背景，以黑龙江省农村地区公共卫生服务作为研究对象，来探讨黑龙江省农村公共卫生服务存在的问题,并针对黑龙江省存在的问题提出了相关的对策，以期为黑龙江省农村公共卫生服务体系建设建言献策。
1.2.2 研究意义
1.2.2.1 理论意义
首先，丰富了我国治理体系现代化理论的内容。治理能力现代化做为当今我国深化改革的重点，在社会各方面改革中有着重要的地位。公共卫生服务作为社会保障的重要内容，通过对农村公共卫生服务体系治理现代化的研究，对社会治理有着一定的影响，丰富了国家治理体系现代化相关理论。
其次，发展了农村公共卫生服务体系治理的相关内容。目前我国大多数国内学者对农村公共卫生的研究主要集中公共卫生服务体系本身，在其他方面来阐释公共卫生服务体系的研究相对不足，关于提高农村公共卫生服务体系现代化的研究还相对较少。因此，本文立足于治理体系现代化，通过了解黑龙江省农村地区的相关数据，对黑龙江农村公共卫生存在问题、原因进行分析，并提出相应的解决对策，实现对原有农村公共卫生服务系统进行优化。丰富了我国关于农村公共卫生治理的相关研究，在一定程度上丰富了农村公共卫生发展的内涵。
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2 相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 公共卫生服务体系
公共卫生服务是公共服务的重要内容之一，主要是指政府为加强国民的健康水平，通过采取行政等手段加强社会各方面资源的配置，促进公共卫生服务水平的发展，实现公共卫生环境的改善，国民疾病的预防和控制，促进健康卫生习惯和健康意识的养成，最终实现人民群众身体健康的目的。公共卫生服务与基本医疗服务不同，基本医疗服务是国家提供的对社会成员较低费用的福利性公共服务，目的是为了加强对社会成员的健康保障，提高社会成员的身体状况，维护社会成员的生命健康权利。而公共卫生服务涉及面更为宽广，它包含基本的医疗服务，服务群体面向全体公民，具有非营利性和非排他性，关系广大人民群众的切身利益，是维护人民健康状况，提高人民健康水平，改善人民生活质量，使人民享受社会发展成果的重要内容。
公共卫生服务体系是国家和各级政府以及各级卫生管理部门做好公共场所、学校、劳动、放射、食品等五大卫生监督监测管理，做好预防接种、消杀、从业人员体检、卫生宣教、传染病预防控制和救治和建立并监控辖区人群健康信息，指导并治疗患者，监测并报告相关信息，研究和预测辖区人群健康态势，制修订并实施防治规划，调整防治方案等[23]。所以，“公共卫生服务体系”应该是“由政府主导并全力支持的、集疾病监测、预防、控制和治疗于一体的公共卫生工作系统”
2.1.2 农村公共卫生服务体系
农村公共卫生服务属于我国公共卫生服务体系中的重要部分，在服务项目和服务内容上具有一定的相似性，都是为了维护人民群众生命和健康的权利，通过行使政府的职能，加强公共卫生服务领域的建设，推动公共卫生服务水平的提高，最终实现人民群众身体健康的目的。但是农村公共卫生服务与公共卫生服务相比，又具有自身的特殊性。公共卫生服务它包含农村公共卫生服务，面向的是城乡全体居民；而农村公共卫生服务是以“农村”为中心，面向的是农村居民。服务项目及内容的设计适用于县或县级市，乡（镇）、村三级地区的公共卫生。具体来说，农村公共卫生是以服务农村地区居民为主的公共服务，主要包括农村地区基本的医疗服务、医疗保健、传染病的预防控制、健康教育、卫生行业监督等。
表 4-1 黑龙江省重点医院分布
2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
新公共服务理论和新公共管理理论虽然都是对政治治理理论的阐释，但是在内涵上具有明显的区别，新公共管理理论的核心是以政府权力的有效行使为核心，而新公共服务理论强调在国家事务管理中，政府角色的变化，它是对新公共管理理论的批判和反思，为政府管理提供了一种新的管理模式。新公共服务理论强调公民利益、强调政府的服务职能以及社会参与。认为政府治理的理念应从“掌舵者”向“服务者”转变，并且政府应加强与社区、公民之间的对话沟通和合作共治，注重公共利益，强调政府的职责。政府对公共卫生服务的提供体现了政府对公民权尤其是生命健康权以及公共服务的重视，政府在履行提供公共卫生职能时应当重视公民的利益，以公民需要为基础进行合理的规划，而不是依靠行政指示和命令，这也体现了服务而非掌舵的思想[29]。
根据新公共服务理论，政府在对公共卫生服务体系的建设和完善时，应明确自身的定位，转变管理的理念，以人民为核心，主要人民公共卫生服务的权益，避免单纯依靠行政手段来对公共卫生服务领域改革。当前时期农村的公共卫生服务水平与城市相较甚远，而强调民主与公平优先的新公共服务理论在该问题上的适应性更强，这些主张在研究农村公共卫生服务有所体现，新公共服务认为公权力应当表达人民的共同利益而不是掌控社会[29]。本文体现在为对策研究上提供了思路。比如，政府对公共卫生服务体系进行建设时，应以农村居民的实际需要为基础，保障农村居民的卫生权益。
图 3-1 黑龙江省乡镇卫生院医疗服务情况
3黑龙江省农村公共卫生服务体系发展历程及现状 ..............................12
3.1 黑龙江省农村公共卫生服务体系的发展历程 ....................................12
3.1.1 初步建立阶段（1949 年-1965 年） .................................... 12
3.1.2 发展阶段（1966 年-1979 年）................................... 12
4 黑龙江省农村公共卫生服务体系存在问题及原因分析....................... 16
4.1 黑龙江省农村公共卫生服务体系存在的问题 .......................16
4.1.1 农村三级卫生服务网络功能弱化 ...................... 16
4.1.2 公共卫生资源短缺且分配不均衡 ............................... 17
5 国内发展农村地区公共卫生服务经验与启示........................ 25
5.1 国内发展农村公共卫生服务的经验 ..........................25
5.1.1 广东省建设农村公共卫生服务体系的经验 ............................. 25
5.1.2 湖南省建设农村公共卫生服务体系的经验 ............................... 26
6 完善黑龙江省农村地区公共卫生服务体系建设的对策
6.1 强化农村地区医疗服务网络
黑龙江省农村公共卫生领域的投入尚不能完全满足农村居民的实际需求，公共卫生领域投入不足，导致农村地区公共卫生服务基础设施落后，进一步限制了农村公共卫生服务能力的发挥，这是黑龙江省公共卫生体系的重要短板之一。建设现代化的公共卫生体系，仍需大幅增加对农村公共卫生财政投入，进一步加快公共卫生基础设施建设，针对当前乡镇卫生院难以全面承担乡村卫生组织一体化管理职责，村卫生室农村公共卫生“毛细血管”作用发挥不够，充分的情况，完善农村地区公共卫生服务网络，强化农村地区医疗网络的服务功能和水平，让农村医疗服务网络发挥应有的功能，提高农村公共卫生领域的服务质量。
6.1.1 加强农村地区医疗服务基础设施建设
乡镇卫生院和村卫生室是农村公共卫生服务体系的重要环节，也是薄弱环节，强化黑龙江省农村地区医疗服务网络的功能，最为重要的就是提高农村公共卫生机构的服务能力，所以要加大对农村公共卫生机构的投入，完善乡镇卫生院和村卫生室的基础设施配备。着力按照标准规范建设具备独立诊断室、治疗室、药房、观察室的村卫生室，并加强听诊器、血压计、体温表、身高体重计、诊察床、诊察桌、出诊箱、药品柜、输液器材、换药器材、紫外线灯、污物筒、资料柜、电话、简易高压灭菌设备、灭火器、观察床、输液椅等基础设备的配备[44]。对于有条件的村卫生室，应加强电脑、心电图、氧气瓶等相关设备的配备，进一步优化农村地区医疗服务环境和工作条件。
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7 结论
随着黑龙江省公共卫生领域的改革和发展，黑龙江省各级政府加大了对农村公共卫生的投入，公共卫生服务体系逐渐完善，公共卫生服务水平有了较大服务的提高，很大程度保障了农村居民的身体健康，满足了农村居民基本的卫生服务需求。但是从目前来看，黑龙江省农村公共卫生服务供给与农村居民日益增长的农村居民多元化的卫生服务需求之间还存在着较大的差距，当前黑龙江省农村公共卫生服务还不能满足日益增长的农村居民的需求，随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，为社会各方面的治理提供了一种方向，同时也为黑龙江省农村公共卫生的治理提供了一种新的思路。本文正是基于国家治理体系现代化背景下对黑龙江省农村公共卫生服务体系存在的问题进行了探讨，针对黑龙江省农村地区公共卫生服务存在的问题进行了原因分析并提出了相关的对策。本文的研究结论如下：
（1）通过对黑龙江省农村地区公共卫生服务的相关数据，发现黑龙江省农村地区公共卫生服务体系存在黑龙江省农村三级卫生服务网络功能弱化，公共卫生资源短缺且配置不均衡，公共卫生服务人员不足且整体素质不高，公共卫生供给主体单一，疾病防控机制不健全和公共卫生监管机制不健全。这些问题导致了黑龙江省农村地区公共卫生与农村居民的公共卫生服务需求不匹配，在一定程度上影响了农村居民公共卫生服务的获取，影响了农村居民健康增长。
（2）根据黑龙江省农村公共卫生服务体系存在的问题，本文对造成这些问题的原因在经济方面、组织方面、人员方面和机制方面了深层次的分析，认为导致黑龙江省农村公共卫生服务体系问题的影响因素在于医疗卫生服务能力不强、公共卫生资源短缺且分配不均衡、卫生人员不足且整体素质不高、农村地区公共卫生服务供给主体单一、传染病防控体系薄弱、制度化管理不完善。在对造成农村公共卫生服务体系问题的原因进行探讨时，本文主要从经济方面、组织方面、人才方面和机制方面进行了分析，认为当前导致黑龙江省农村公共卫生服务问题的成因主要有：经济水平较低影响了黑龙江省财政资金的支持力度，同时农村居民的收入不足对农村公共卫生机构的发展、政府对于发展农村公共卫生服务的组织能力不强、现有人才流失严重，人才引进困难、在疾控机制，管理机制等方面存在缺失。
参考文献（略）