政府购买公共文化服务探讨——以天津市文惠卡为例

笔者针对受惠者对文惠卡的满意度，基于研究问题，得出以下几点结论：第一，理性选择理论和契约关系理论为政府购买公共文化服务奠定了坚实的理论基础。其中理性选择理论为天津市政府开展文惠卡项目提供了理论依据，充分体现了公共文化服务的公平性、公正性和民主性，而基于契约关系理论的服务机制为政府购买公共文化服务的具体实施提供了理论指导。第二，作为公共文化服务保障对象，政府在整个过程中具有引导作用，而企业及相关事业单位和非营利组织则处于基础性地位，能够有效推动演艺市场发展，促进公共文化服务水平的提升。公共文化服务的受益主体是群众，因此在此过程中产生的文化消费，从本质上来讲具有无偿性。

第 1 章 导论

1.1 研究背景
2015 年 10 月 26 日，习近平总书记在《在党的十八届五中全会第一次全体会议上关于中央政治局工作的报告》中强调要在公共文化服务体系方面加强建设，以推动公共文化服务朝着均等、标准的方向发展，完善并健全政府购买公共文化服务的体制机制。2015 年 5月 5 日，《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（以下简称《意见》）由文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等四个部门制定实施。该《意见》的出台，是加强政府购买公共文化服务工作的重要体现，能够有效推动服务型政府的建设，对于弘扬和传承优秀传统文化、深入开展政府向社会力量购买公共文化服务、推动社会组织朝着健康有序的方向发展以及丰富人民群众基本的文化生活有着积极地意义。同时，该《意见》也指出：“政府向社会力量购买公共文化服务是建设服务型政府的重要环节。”
《意见》的提出为各地政府购买公共文化服务提供了政策指导，指引其根据本地特色构建“百花齐放”的公共文化服务体系，同时，天津市政府通过全面分析本地文化消费趋势，正根据天津市“哏儿都”文化特色，在继承和发扬老天津卫文化的基础上，结合政府购买公共文化服务，不断开展新活动、新项目、新政策，并且对于文化设施的运营和管理进行优化建设。其中，文惠卡项目作为天津市政府购买公共文化服务中的特色项目，正在蒸蒸日上，不断发挥出其独特的地方特色文化作用。
为紧跟党中央步伐，2016 年 12 月 25 日，为更好的开展政府购买公共文化服务工作，深化文化服务和体制机制改革，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）开始实施，该《保障法》强调公共文化服务的重要性和建设的紧迫性，强调政府在公共文化服务方面的作用，采用以政府为中心、以社会力量为半径的服务方式，并强调全社会共同参与的大格局，在满足人民更加丰富的文化、精神需求等方面做出了具体阐释，在开展与公共文化服务相关的活动方面始终以人民为中心，以大众需求为导向，在最大程度上满足公众文化需求。[4]各级政府应当因地制宜、因势利导的发展当地文化，重视公共文化服务工作，始终秉持发扬传统文化和先进文化的发展理念，坚持发展具有中国特色的社会主义文化。
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1.2 研究目的及意义
本研究试图通过对天津文惠卡项目的分析，结合理性选择理论和契约关系理论，探究天津市政府购买公共文化服务的实践过程、实践特点以及诸多模棱两可需要解决的实际问题，本研究目的就是通过对天津市文惠卡项目的实地调研以及对文惠卡消费者的使用反馈，探究当前天津市政府购买公共文化服务现有的问题，并总结了天津市政府的实践经验，由个性到共性，从理论到实践，以鼓励各地区也可以通过不断发掘和打造富有区域特色的优秀文化产品，形成各地区独具风格的公共文化服务体系，对全国各地开展政府购买公共文化服务工作提供了经验，以发现不足，完善购买体系，并希望本研究能够为建设更丰富的理性选择理论和契约关系理论体系提供有价值的思考，为政府购买公共文化服务提供理论上的指导。
本文的研究意义包括两个方面：从理论意义来看，
（1）目前针对政府购买公共文化服务的研究聚焦于整体治理、合作治理、新公共服务等理论层面，其研究视角以政府和社会力量为出发点，而本文所选取的理性选择理论，则从公众角度出发，基于顾客角度剖析政府购买公共文化服务的行为，理性选择理论最初是由亚当 斯密的“经济人”假设演变过来并得以完善和发展，目前已延伸到价值理性的层面，价值理性是由马克思 韦伯最开始在经济学上提出的一个概念，以“人”为出发点，理性选择理论作用于政府购买公共文化服务具有一定的普适性，对提高政府公信力作用明显，这恰与价值理性所传达的理念相融合；（2）契约关系理论下的政府购买公共服务是民营化的产物，本文基于契约关系理论阐释了一种新型的文化服务机制，政府直接购买与间接购买相结合的方式，一方面加强与企业的合作，另一方面通过直接补贴群众以实现双向效益，通过对天津市文惠卡项目的重点分析，总结了天津市政府购买公共文化服务的特点，其特点和实践都是以契约关系为基础的。以契约关系理论为基础的服务机制主张通过购买社会力量来提供公共服务，这有效的打破了传统“权力治理”的模式，对提高服务的质量和水平产生着重要的理论价值。 ..............................

第 2 章 概念界定与理论基础

2.1 概念界定
本节通过梳理三大基本概念：公共文化服务；政府购买公共文化服务；政府购买公共文化服务体系，对政府购买公共文化服务的内涵和外延进行了延伸性的概括。
2.1.1 公共文化服务
根据《公共文化服务保障法》规定，政府是公共文化服务的指导和供给主体，积极引导广大社会力量参与其中，实现政府与社会、政府与企业的有机结合，其目的是通过提供公共的文化设施、产品以及活动等公共服务而更好的满足公民基本的文化需求。
公共文化服务建设工作的重心就是要满足人民基本的文化需求，文化涉及范围之广意味着公共文化服务涉及的层次应当更宽，从思想到文化，从新闻到法治，只有体现出“普世”和“普惠”的服务理念才能称之为公共文化服务。之所以强调公共性，是因为“以人为中心”治国理政思想的指引，任何政策和项目的落实实施都应标榜人民需求，换句话说，公共文化服务应当以提高国民文化素质为出发点，以满足群众文化需求为落脚点。传统意义上来看，我国传统文化中拥有大量优秀营养值得我们汲取，为了更好的传播和普及传统文化以及先进文化，公共文化服务体系的建设务必要处理好人民和文化之间的关系，更要平衡好“事业”与“产业”的天平，让经济与文化共同发展，让国家与社会共同进步，让政府与人民共享成果。
公共文化服务的重心是“人民”，这不仅是从为人民服务的角度上来讲的，其中还涉及经济成分。从经济的角度来看，任何公共活动都离不开个人的纳税和政府收得的税款，财政拨款的源头大多数都是个人税款，活动的买单者是全体纳税人。在享受免费或者低价服务的同时也订购了各种公共服务，其中就包括公共文化服务。因此，享受公共文化服务是天经地义的，并且享受到高质量的服务是必然的，国家有义务也有责任为人民提供更高质量的公共文化服务。
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2.2 理论基础
满足公众需求、促进公平正义是政府购买公共文化服务的前提，政府、社会力量、群众三者间的合作是公共服务水平和效率得以提高的催化剂，所以本节分别阐释了理性选择理论和契约关系理论作为本文研究的理论依据。
2.2.1 理性选择理论
（1）理性选择理论的基本阐释
理性选择理论最早由亚当·斯密的“经济人”假设演变而来，包含着浓厚的“经济人”色彩，即受到理性行为的支配，经过传统经济学理论、古典经济学等学派对理性行为的不断完善和定义，理性选择理论有了新的发展并延续至今。理性选择理论的集大成者是马克思·韦伯，并将理性选择理论划分为价值理性和工具理性，价值理性和工具理性②是两个对立概念，由马克思·韦伯在 20 世纪初提出，工具理性注重客观的物质世界，具有较强的功利性，而价值理性则将天平的重心朝向以人为中心的主体，简单来说，价值理性是刨除物质和利益之后的人文性关怀与满足，也是当前理性选择理论的主要发展方向，主要涉及公共性、公平性和民主性三个内容。本文研究侧重于马克思·韦伯对于理性选择理论中所提出的价值理性概念，也更符合当前政府购买公共文化服务所需要注重的内容。当前理性选择理论有三大特点：一是始终以主体为中心。在当前的政治经济社会，以主体为中心即以人为中心，同时，与主体相对的就是客体，客体往往服务于主体，客体的一举一动对于主体来说都有着重要意义；二是追求合乎价值的目的性。虽然价值理性不同于工具理性摆脱了物质与利益的困扰，去除了功利性思想，但是价值理性并不回避功利，而是追求和谐，追求客体与人的完美契合；三是具备理性的批判思维。价值理性相对于工具理性更好的阐释了“理性”一词的概念，它更能指引我们在主观臆断和客观存在之间找到问题症结之所在。

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第 3 章 天津市政府购买公共文化服务政策及其特点 ................22
3.1 天津市政府购买公共文化服务的政策.................................. 22
3.2 天津市政府购买公共文化服务的示范项目.............................. 23
第 4 章 天津市政府购买公共文化服务实施及其效果分析 ............30
4.1 天津市文惠卡项目的实施过程.......................... 30
4.1.1 探索实施阶段（2015-2016）.......................... 30
4.1.2 稳步推进阶段（2016-2017）..................................... 31
第 5 章 天津市政府购买公共文化服务的问题及原因分析 ............41
5.1 天津市政府购买公共文化服务存在的问题分析.......................... 41
5.1.1 城乡公共文化产品供给失衡问题制约服务公平性的发挥.............. 41
5.1.2 高门槛引入机制阻碍文化多样性的实现............................ 42

第 6 章 提升天津市政府购买公共文化服务水平的对策

6.1 政府部门的工作改进
政府和市场都属于政府购买公共文化服务的“操盘者”，但政府在资金支持、协调关系以及法律层面有着不可替代的作用。一是在资金支持方面，政府应当加大对公共文化服务的补贴力度，经济建设固然重要，但文化建设也不可忽视，政府作为资金支持者，在外部环境建设中也起着良好的作用，为平衡协调文化产品供给提供强有力的保障；二是在处理各主体关系失衡方面，应当正确处理政府和市场的关系；三是在法律层面，应当做好政策的制定者和法律的规范者。
6.1.1 加大公共文化投入，协调文化产品供给
在公共文化服务投入方面，地方政府要继续加大对公共文化服务的投入，我们所面临的现实是，全国依然有很多地方很多人享受不到公平的公共文化待遇，我们不能否认的是城镇街道的公共文化设施建设无论在数量还是质量上都优于农村，这不仅阻碍了理性选择理论公平性的实现，还严重削弱了公众满意度，导致理性选择理论的公正性和民主性也难以发挥。就目前来看，从根本上解决文化差距的“灵丹妙药”就是政府继续加大公共文化投入，协调文化产品供给。
天津市政府相关领导明确指出要继续扩大文惠卡的受益范围，在补贴额度以及补贴数量上都将再次提高。同时，在公共文化服务建设的其他方面为了解决“众口难调”的局面，要通过加大投入的方式为群众带去更广泛更丰富的选择，以尽可能的扩大服务范围，积极发展与本地相适应的公共文化。调研中，有市民表示，以现在政府补贴力度，一张文惠卡的额度已经远远不能满足百姓看戏的需求，随着文惠卡对文化市场的带动，百姓需求将继续扩大，不仅在演艺市场，未来在公共文化设施的建设方面也将更加完善，尤其是文化馆、图书馆、博物馆等。所以，地方政府要未雨绸缪，在公共文化建设方面将继续加大投入，在经济与文化间找到合适的发展平衡点，以满足群众需求，促进文化大发展大繁荣。
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结语

本文从地方政府出发，以天津市为例，对天津市政府推出的文惠卡项目进行研究。针对国内外政府购买公共文化服务的发展状况和背景引出本文的研究目的和意义，通过对国内外学者研究成果的梳理和对相关理论基础把握的基础上逐步开展本文的研究。针对受惠者对文惠卡的满意度，基于研究问题，得出以下几点结论：
第一，理性选择理论和契约关系理论为政府购买公共文化服务奠定了坚实的理论基础。其中理性选择理论为天津市政府开展文惠卡项目提供了理论依据，充分体现了公共文化服务的公平性、公正性和民主性，而基于契约关系理论的服务机制为政府购买公共文化服务的具体实施提供了理论指导。
第二，作为公共文化服务保障对象，政府在整个过程中具有引导作用，而企业及相关事业单位和非营利组织则处于基础性地位，能够有效推动演艺市场发展，促进公共文化服务水平的提升。公共文化服务的受益主体是群众，因此在此过程中产生的文化消费，从本质上来讲具有无偿性。
第三，由于政府购买公共文化服务是一项与市场结合的活动，因此，从宏观上来看，这种文化消费虽然无偿但并不免费，群众作为文化市场中的重要主体之一，有权利为繁荣文化市场而献出一份力。
第四，以公共文化为中心的相关企事业单位不能只求速度不求质量，依托公共文化服务的文化产业更应当注重总体效应，要考虑到多主体效益的实现，包括政府、企业、文化类社会组织以及群众等。第五，快速文化的出现虽然导致年轻人冷落了传统文化，但是并不代表没有办法解决，通过文惠卡项目分析出的当前地方政府购买公共文化服务的问题及对它们的原因分析，可以发现年轻人作为潜在群体只要文化表达方式得当一样能得到年轻人的支持。
第六，需要特别强调的一点是，天津市政府在公共文化服务购买过程中的职能发生了很好的转变，并且政府也积极寻求转变，“掌舵者”角色深入人心，市场的自主性和主动性显著增强。行政权力的秩序和结构发生了不同程度的转变，政府开始善用外部力量去发展、规范和管理文化类企业，尤其是公共文化方面，天津市政府购买公共文化服务的实践做出了科学合理的表率，其虽然仍有许多问题，但在公共文化服务发展方面的借鉴性和推广性依然较强。
参考文献（略）