基层土地执法监察存在的问题及策略思考——以湖南省Q镇为例

笔者认为基层土地执法监察是土地管理各项法律法规实施的重要抓手，是维护当地土地权利人合法权益的重要保障，是防止土地资产流失的坚强后盾，促进土地资源可持续利用的基本途径。只有进一步总结土执法监察中存在的问题并提出解决对策，制定和完善土地管理相关法律制度，建立土地执法监察创新机制，才能适应社会的发展，做到与时俱进。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
从古至今，土地是人民群众赖以生存的最基本的物质基础，而且人类社会自从产生依赖，土地更是被赋予了更多的意义，土地的财产性和资源型以及归属是一个国家必须关注的重点，中国在土地问题上向来是非常重视的，从大的方面来讲，我国对于国土可以说是分寸必争取，中国的领土神圣不可侵犯，从小的方面来讲，我国在基层的土地方面也在做着很多调整和变革，根据我国的历史发展经验表明，历史上几乎每一次和土地相关的改革都对历史产生了非常深远的影响。当前，基层土地怎样才能合理规划能够满足各方的利益需求，是基层土地改革的一个方向，但是由于基层民众和执法人员法律意识淡薄，在对基层土地执法监察过程中仍然存在很多突出的问题[1]。当前我国经济总量已经跃居世界第二大经济体，随着我国在经济领域进行不断的优化和改革，我国的经济仍然维持在比较快速发展的水平，在经济的快速发展过程中，我国土地在供需方面出现了很大的矛盾，纵观历史，土地问题向来无小事，关系到一个国家的命运，影响着一个政权的稳定性，土地问题是关系到国家命运和政党命运的全局性问题，我国无论是历史上还是新中国成立之后，每一次和土地有关的重大改革都是对于社会的发展起到了非常深远的影响。城市土地在规划方面由于有着完善的监察体系以及法律法规比较健全，因此相关的执法监察工作总体上还是比较好的。但是基层土地执法监察才是本文所要重点讨论的问题，通常对于基层土地的监察是国土局和城乡建设部的工作职责所在，通过对基层土地的监察，能够有效的防止土地流失、土地被滥用等问题，从而更好的维护基层的土地管理的秩序，更好的促进基层土地的科学化利用，实现合理化的基层土地分配和流转，这对于发展基层经济和维护基层的社会稳定有着非常积极的作用[2]。
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1.2 研究目的
当前经济发展与土地约束之间的矛盾愈发突显，为了对此类资源进行优化配置、对其利用持续化,国家制定了管制土地用途的专项法规。但因群众法律意识淡薄、土地执法监察制度的不完善等方面的原因,导致基层土地违法案件数量依然居高不下。因此，亟需将做好基层土地执法监察当成遏制违法用地的重要手段；也是对土地资产的不当利用、流失等方面的防控之策；更是对土地管理秩序的有序化、权威化,以及土地资源可持续发展利用的重要途径。
当前，推行我国基层土地执法监察尤为重要。例如违法占用耕地的比例过大，导致基层土地执法监察部门执法难度增大。另一方面，在违法用地上发生造成不良后果的事件，追究失职渎职责任时，基层土地执法监察工作人员很难幸免。特别是那些地方政府主导和支持，且对当地经济社会发展具有重大带动作用的重点项目，在履行制止、查处等职责时，基层土地主管部门被夹在其中，使其左右为难，机制不顺造成“执法难、难执法、法难执”。土地主管部门没有强制执行权，执法工作的开展需要法院、公安等部门的密切配合，更需要当地政府的协调与支持。因此，土地主管部门申请强制执行时，法院不予受理、涉嫌刑事犯罪的移送材料司法机关不接收等现象较为普遍；有的违法用地项目由当地方政府主导，致使“不让查、不敢查、查不动”等问题比较严重。本文主要结合 Q 镇的土地执法监察工作的开展情况，并且对土地执法监察工作中存在的问题进行研究，进而提出相应的解决方案。文本的研究内容具体包含以下几个方面：第一章：绪论，主要对本文的选题背景和意义以及研究方法进行总体上的论述，并且通过国内外研究现状，提炼出主要专家学者的观点，为本文提供文献方面的支持。第二章：主要对和土地执法监察的相关概念和理论基础进行阐述，这一章节把土地执法监察的定义、基层土地执法监察的特点以及性质进行了阐述，接着对土地执法检查的理论基础做了说明，包括土地优化配置理论和政府规制理论。第三章：主要阐述 Q 镇基层土地执法监察的现状、取得的成效以及存在的问题。并且对造成 Q 镇土地执法监察问题的原因进行了分析，为下文提出解决 Q 镇土地执法监察问题的措施进行铺垫。第四章：主要阐述完善 Q镇土地执法监察的相关措施，包括：完善土地管理相关法律法规，建立长效机制；制坚持基层属地管理原则，强化政府主导责任；加强基层执法监察队伍建设，加大技术支持力度；加强基层法制日常宣传，增强依法用地意识；机构改革后着力推进土地执法监察。最后为结论，对本论文的研究进行总结。
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第 2 章 基层土地执法监察的相关概念与理论基础

2.1 土地执法监察的基本内涵
2.1.1 土地执法监察的定义
当前，我国尚未设立中央级别的专门的土地执法监察部门或者管理机构，而基层的土地执法监察更多是由地方的住建部负责实施相关的工作，而涉及到土地利用等方面的工作，则是有国土局负责管理。我国当前在省级同样没有设立统一的土地执法监察部门，通常也是有国土局、林业局等和土地有关的部门进行兼顾管理根据国务院《土地执法监察条例》的有关条文来看，土地执法监察指的是国家行政部门，通常指的是土地管理部门依法依规对组织和个人在土地的使用上进行的监察活动，一旦在执法监察过程中发现有违法行为对其要进行依法查处。土地执法监察内容包括：指导、监督检查下级土地管理部门的土地执法监察工作； 协助有关部门调查处理土地行政管理人员在依法执行职务时遭受打击报复的案件；受理对土地违法行为的检举、控告；受理不服土地行政处罚决定申请复议的案件； 监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况是政府部门为了维护我国土地公有制而采取的执法活动，也是维护我国土地市场秩序的必要手段[12]。我国当前在土地执法监察方面的基本制度主要是：国家土地资源管理局负责全国的土地执法监察，而各省市的土地执法监察机构则负责本行政区的土地执法监察情况，这种各级土地执法监察情况是根据《土地管理法》中第 66 条作为依据的。土地管理部门对于土地执法监察负有不可推卸的责任，并且有权对土地执法监察有关的文件资料进行调取，有权对监察过程的违法行为进行处理，包括依法查处，限期拆除相关的违建设施。 ......................

2.2 土地执法监察的理论基础
2.2.1 土地资源优化配置理论
土地的资源优化配置通常指的是国土资源部门根据社会经济发展的需求，因地制宜的把不同用途的土地资源进行转化，土地资源的转换能够更好地促进社会经济的健康发展。土地资源的用途有很多，例如风景用途、空间用途以及生态用途，这也能表现出土地资源的多元化特点。而土地资源的某一个特征都能够实现多种用途，但是土地资源的用途尽管很多，在实际利用中，往往用途却只有唯一性[17]。土地资源的配置手段主要有三种：其一，对已经利用的土地资源根据需要进行结构上的调整，例如农业用地转化为工业用地，这种配置属于土地资源的内部转换；其二，对未加利用的不毛之地进行改造，从而开发出所需要的土地用途，例如在沙漠地区植树造林，从而使不可利用的沙漠转化为可利用的林地；其三，对不存在土地的水域进行填土造地，例如常见的围海造地、围湖造地，能够增加土地面积，从而满足人类的生产生活需要。我国土地执法监察的根本目的在于通过国土资源的保护维护广大人民群众的根本利益，因此，土地执法监察必须以毛泽东思想、邓小平理论等党和国家领导人的伟大理论作为理论基础，同时结合习近平新时代思想为指导，加强对国内土地的执法和监察，在开展工作过程中，必须坚持法治理念，以《土地法》、《林业法》以及《矿产资源法》为基础法律依据，严格贯彻党中央国务院关于国土资源管理的各项政策方针，进而建立起完善的执法程序，规范执法行为，全面落实好相关的政策，才能更好的维护国土资源所有者的合法权益及其正常的市场秩序，从而提高土地资源的配置优化程度，提到土地资源的优化配置，就必须了解什么事土地资源的优化配置[18]。通常来讲，土地资源优化配置指的是为了达到一定的目标而利用土地资源的特性通过先进科学的技术手段与管理手段对土地资源的一种有效利用。

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第 3 章 基层土地执法监察现状分析——以湖南省 Q 镇为例......................11
3.1 Q 镇土地执法监察的成效 .................... 11
3.1.1 加强重点区域督查 ........................ 11
3.1.2 防控和查处成效显著 ............................... 11
第 4 章 完善基层土地执法监察的对策................................. 23
4.1 完善土地管理相关法律法规，建立长效机制 ............... 23
4.2 坚持基层属地管理原则，强化政府主导责任 .................... 24

第 4 章 完善基层土地执法监察的对策

4.1 完善土地管理相关法律法规，建立长效机制
基层土地执法过程中存在的问题归根结底在于法律体制不完善，那么就很难建立起切实可行的土地执法监察制度和土地长效管理机制。因此，必须完善冲突管理法律法规，建立严格的土地执法监察制度和长效管辖机制。
第一，要加快推动土地管理法律法规的修订工作。在修订过程中要注意和现行的法律条文避免冲突。同时要在完善法律条文的探讨过程中，结合《土地管理法》、《行政处罚法》以及《城乡规划法》等法律，在这些法律框架下对土地执法监察执法条例进一步理顺，对土地执法监察中的各种执法行为，例如扣押、查封等执法手段赋予强制措施，而且要对违法进行罚款、违法建筑拆除等程序给予明文规定，对于执法过程中产生的费用，尤其是联合执法产生的费用如何承担进行明确的规定。要充分对基层土地资源的保护现状进行调研，在相关法律法规的完善过程中，不能仅仅是拍脑袋修订，而是要结合基层的实际情况进行修订，在执行科学可行决策的时候，健全的法律法规体系是重要保障。在土地执法监察工作内容不断增多的情况下，有些法律法规和政策制度已经不能满足执法监察的需要，因此，土地执法监察部门必须主动与上级政府和相关部门建议，在组织论证的过程中，尽快起草相关草案，使制定的法律法规不断健全和完善，或者将已有制度的法律条文等进一步完善，增加一些强制性的法律条款，增强其全面性和适应性。需要着重考虑土地执法监察部门依法行政方面的硬性约束和法律条款，增强强制执行权、查封、扣押、拆除等相关权力，发挥出土地执法监察制度的长远性价值和作用。
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第 5 章 结论与研究展望

基层土地执法监察在土地管理工作中占据着关键性的位置，直接影响着土地管理的质量和最终的管理效果。当前，由于各种因素的影响，基层土地执法监察中存在着一系列比较明显的问题，主要表现在缺乏良好的外部环境、土地执法巡查效果较差、土地违法案件查处困难等方面。因此，需要加大保护土地、合理利用土地的宣传力度，进一步完善土地管理等方面的法律法规，制定出符合实际的政策规定等，切实提升基层土地执法监察的效果。基层土地执法监察是土地管理各项法律法规实施的重要抓手，是维护当地土地权利人合法权益的重要保障，是防止土地资产流失的坚强后盾，促进土地资源可持续利用的基本途径。只有进一步总结土执法监察中存在的问题并提出解决对策，制定和完善土地管理相关法律制度，建立土地执法监察创新机制，才能适应社会的发展，做到与时俱进。
参考文献（略）