本文探究非理性因素在公共政策制定中的作用其目的并不是夸大非理性因素更不是贬低理性因素。本文主要立足于实践和辩证的观点，将公共政策制定过程看作是一个有机的动态系统加以探究，并试图阐释其中非理性与理性因素之间存在的辩证关系，期望非理性因素能够得到客观正确的认识。
第一章 非理性因素与公共政策制定基本问题界说及理论基础
第一节 非理性因素基本概念阐释
本节的主要目的是通过对理性与非理性、理性因素与非理性因素以及非理性因素相关的内容进行梳理，为后文的写作奠定良好的基础和铺垫。
一、理性与非理性
理性与非理性在人类精神世界中是不可分割的统一整体，也是其必不可少的组成部分。在人类精神思考与活动的过程中理性与非理性总是同时出现、相互结合，一同发挥作用。
理性是人类区别于动物所特有的一种能力，即“用大脑理解和思考能力”。它主要是指人以严格的逻辑思维为基础，以系统的理论和原则为指导，遵循一定的方法以及程序所构成的实践能力。康德认为理性之所以是理想化且不可能实现的是因为理性追求永恒，具有绝对性和无限性特点。黑格尔主张客观理性，在他看来“理性即构成了世间万事万物的固有本质，唯有理性才是大千世界的灵魂，也可将理性看作为世界共同的特征”。
“相对理性来讲的非理性，则指的是‘人类本能的或无意识的内在心理结构’和‘无逻辑可循的认知方式’。”①前者主要包含像人类的情绪、情感、幻想以及信念等，而后者主要包含了人的直觉和灵感等。鉴于非理性是人类一种本能的、无意识的行为，因此，不经理性的指导是无法控制的，同时非理性作为一种认知形式，也无法进行一定的理性分析。
二、理性因素与非理性因素
理性与非理性因素就像是一枚硬币的两个面，是同在一个范畴内的一对相对应的概念，它们是通过彼此之间的界定来界定的。从两个概念的产生和发展的先后顺序来分析，非理性因素是早于理性因素的。但是，人类对于两者概念的研究顺序恰恰与二者概念的产生和发展相反，因此要界定非理性因素，首先必须要厘清理性因素的概念。
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第二节 公共政策制定概念界定
公共政策是指政府进行日常的社会管理、提供日常公共服务的重要途径。政府利用公共权力来制定具体的政策，为达到社会公共利益最大化就要适当地满足和重新分配社会各主体的利益。为了更好的理解公共政策，首先要对我国公共政策制定的内涵、主体以及过程有一定的认识。
一、公共政策内涵
“公共政策是指政府在选择、整合、配置和实施社会公共利益过程中，所制定的行为准则，以解决社会公共问题，促进公共利益的公平分配”。
“从实践角度来分析，根据公共政策发展的逻辑顺序，大体上可以从分为三个层次：元政策、基本政策和具体政策。”①元政策又称总政策，是指为规范和引导政府的公共政策行为而产生的一套思想和方法的总和；基本政策存在于元政策与具体政策之间，用以引导某一方面公共问题的主导性政策；具体政策主要是指政府或者其他公共组织对于具体公共问题而制定的政策规定。这三种政策通过不同层次反映了社会伦理价值观，或者说是以社会伦理价值为基础的。
二、公共政策制定主体
公共政策制定主体是指在特定政治环境下直接或者间接参与到公共政策制定中来的人。公共政策主体包括直接和间接主体两种。
（一）公共政策制定的直接主体
“公共政策制定的直接主体是指宪法和法律授权的组织、团体或个人，他们控制公共权力，并以权威的方式分配社会价值，引导政策过程。”②公共政策制定的直接主体大体上可分为三类：第一类是我国的立法机关，即全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会及地方各级人民代表大会。我国的立法机关主要职责是负责我国的基本法律、宪法以及地方的法律法规。第二类是我国的行政机关，即国务院和地方政府。党的积极领导下，政府制定了涉及经济、科教、文化、国防、民主权等关乎民生、党纪政纪、党规的具体政策。第三类是政党，我国就是指中国共产党，作为中国特色社会主义的核心，是公共政策制定的指导者，共产党主要负责的是制定一些方针、政策，而后呈交给全国人民代表大会进行审议并完善其不足之处。
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第二章 非理性因素在公共政策制定中的作用审视
第一节 公共政策制定中的理性局限与非理性补充
公共政策制定过程中理性的局限同它的优势一样是十分明显的。无论最终结果如何，公共政策制定者最初所要追究都是理性的，但实践表明，纯粹的理性只能是人们的愿望。“理性只能为系统的分析提供工具，但却不能为其提供思维上的智慧。”①因此，为了更加有效地解决现实问题，我们需要将二者有机的结合起来，使其互相补充、取长补短。
一、公共政策制定中理性的局限性
实际的政策活动都会受到主观与客观因素的影响，通常来讲很难满足理性的所有要求。因此，在公共政策制定中理性是存在着一定的局限的，具体来讲包括以下几点：
首先，理性的政策制定是具有逻辑性的特征，而恰恰是这一特征使理性在实际的政策制定中的运用受到了一定的制约。理性的政策制定信赖于逻辑推理并且认为经过逻辑推理的出的结论最严谨、最准确。而从现实的角度来看，我们所运用逻辑推理整个过程的有效性并不能够同前提和结论的有效性划等号。“一个有效的推理过程并不一定会得出一个真实且有效的结论，同理可见我们得出真实结论的推理过程也可能是无效的；我们所认为的有效的逻辑推理过程中可能会包含着某些虚假的前提，同理我们所认为的无效的推理过程当中也有可能包含一些真实的前提。”①这就表明了逻辑推理的结果未必是正确的。由于知识和信息的不完整性，就可能导致前提假设出错，前提假设出现了错误必定会导致结论出现偏差。就公共政策制定来讲，公共政策制定是一门有关未来的知识，而未来又是无法确定的，同时人们的认知能力也是有限的，这就容易出现当前的推理与未来实际情况之间存在着一定的偏差。
其次，政策环境的不确定性使政策制定的结论难以满足理性所要求的程序性。万事万物都在不停的变化和发展，因此，必然存在大量的突发性以及不符合规则的因素。所以，公共政策制定过程中的不确定性是不可避免的且是客观真实的存在，准确也只能是相对的准确。
第三，由于研究的框架和模型具有局限性，很难实现理性的政策制定的模式化要求。作为理性分析政策制定的基础，研究框架和模型要求政策制定相关人员在分析的过程中要按照“价值中立”以及“最优化的标准”对具体的政策问题做出理性的选择。事实上，研究的框架与模型均是由人来设定的，人又具有主观的情感和观念，而人的思想与行为又无时无刻不在变化中，这就会导致在不同时期对于相同的政策问题做出不同的选择。因此，绝对价值中立是不可能实现的。
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第二节 非理性因素在公共政策制定中的积极作用
人的参与是公共政策制定中不可避免问题。在公共政策制定过程中人的非理性因素所发挥的重要作用是不可忽略的，在公共政策制定过程中发挥着一定的积极作用，本文将从以下几个方面来分析其在公共政策制定中的积极作用。
一、非理性因素在公共政策制定中的认知作用
非理性因素在公共政策制定中的认知作用贯穿了政策制定的始终，从问题的确认到政策方案的制定。其认知作用在问题确认这一环节中显得尤为重要。公共政策制定过程中的起点即问题的确认建构的科学与否，将对政策制定后续的每一个环节产生直接的影响。制定公共政策过程中，首先我们要分析政策问题，对其有个正确的认知，深刻的认识并且要认识到政策问题的实质以及其内在与外在机理的关联，更重要的是要掌握其产生的原因。非理性因素中的直觉、欲望、意志等可以为政策问题的确定提供一些启示。非理性因素在对于公共政策问题的确认中起着不可忽视的作用。
首先，非理性因素中意志既能使政策制定主体克服相关政策问题认知的困难，又能激发出政策制定主体的对于问题探索的欲望，主体的求知欲望以及对发展的需求就是政策制定主体认知发展的动力所在。因此，政策制定主体将会以更加积极的态度来分析政策问题产生的原因所在，并且会处理好产生政策问题的多种原因之间的关联。其次，只有正确对政策问题又了正确的认识并充分考虑人民群众的利益，才能激发非理性因素中直觉的萌芽。非理性因素中直觉的出现使得政策制定主体如梦初醒从而在大脑中产生一条新的思路，这样可以加快对政策问题产生的原因的分析。
我们在分析政策问题时，可能会遇到一些复杂的社会现象，超出了理性逻辑推理所能理解的范围。由于头脑中思路的匮乏，就会导致对于具体政策问题的分析很难或者较慢的开展。在分析政策问题的过程中，政策制定主体除了运用理性的逻辑推理外，还可以借助非理性因素来帮助其分析并找出产生政策问题的原因。有句俗话叫良好的开端是成功的一半，那么对于公共政策制定过程来讲，为了整个政策制定过程能够顺利开展，要确保对政策问题有个正确的认知。
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第三章 非理性因素在公共政策制定中作用的扬弃............................40
第一节 发扬非理性因素在公共政策制定中积极作用.......................40
一、满足公共政策制定中人的需求.................40
二、提高公共政策制定中人的综合素质....................41
第三章 非理性因素在公共政策制定中作用的扬弃
第一节 发扬非理性因素在公共政策制定中积极作用
上文中分析了非理性因素在公共政策制定中的积极作用，在本节将从以下五个方面来探讨怎样发扬其在公共政策制定中的积极作用。
一、满足公共政策制定中人的需求
在公共政策制定过程中，公共政策问题是要面向公众并且反映最广大人民群众的需求。在制定公共政策的过程中，政策主体必须正确认识政策问题，在分析政策问题时要以人为本充分考虑最广大人民群众的需要，并寻找政策问题产生的原因。对于公共政策问题确认中要尊重每一个人，还需要利用人的能力及价值观去满足其自身的需求。对于任何政府组织及非政府组织来讲，要建立各级管理者、员工以及所要服务的对象之间相互统一的价值理念。像工作生活质量运动中就将组织中人的发展、工作的需要同尊重人的需要有机的联系在一起，根植于日常工作中。强调组织在追求效率的同时要关注组织成员的个人价值，通过实现组织者个人的价值，来提升组织的效率。因此，在公共政策制定过程中充分的考虑人的需要并尽可能的满足人的需要这样有利于提升公共政策制定的效率。
二、提高公共政策制定中人的综合素质
在公共政策制定中，政策议程设定主体可以畅所欲言积极的对政策议程设定提出合理化的建议，在这一过程中为了防止议程设定主体在提出建议时掺杂着个人的情感，所以管理者要对政策议程设定过程中相关人员组织有关的培训。培训中，要注重情感的培养、意志力的养成以及要正确信念的树立，来提高相关人员的“情商”。刘瑜教授在送你一颗子弹中谈到大学精神的实质不是让我们变复杂，而是还原人类的纯真。这也是教育的精髓所在，同样，在管理理论与实践的中亦是如此，它的本质并不是要掌握具有一定程序化的方法及规则，也不仅仅局限于获取相关的管理知识，而是激发学习者的思维，提升创造力以及创新能力。
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结论
人类认识世界中的理性与非理性因素是客观存在的。人类的一切活动都是理性与非理性因素的共同作用下产生的。公共政策制定过程也是理性与非理性因素共作用的结果。在公共政策制定过程中理性因素具有重要的指导作用，而非理性因素中的情感、欲望等方面的需求对于公共政策制定过程来说具有一定的补充作用。本文将非理性因素的存在以及其作用作为一种现象，在公共政策制定过程中加以探析，试图分析非理性因素在公共政策制定中的积极与消极作用并探讨如何继续发扬其积极作用以及摒弃其消极作用，以便提升公共政策制定的效率。在人的精神结构中，理性处于支配和指导的地位，具有决定和引导作用，非理性处于补充地位，具有调节控制作用。本文探究非理性因素在公共政策制定中的作用其目的并不是夸大非理性因素更不是贬低理性因素。本文主要立足于实践和辩证的观点，将公共政策制定过程看作是一个有机的动态系统加以探究，并试图阐释其中非理性与理性因素之间存在的辩证关系，期望非理性因素能够得到客观正确的认识。所以，在公共政策制定中要正视非理性因素在公共政策制定中积极和消极两种作用并存的现实，要积极的探究发扬非理性因素的积极作用，以及摒弃其消极作用的方法，更好地在公共政策制定的每个环节当中发挥理性与非理性因素的共同作用，使之互相促进、互相补充，以达到提高公共政策制定效率的目的。总之，在公共制定过程中，唯有理性与非理性因素的相互交融和转化才可能实现对事物追求的真、善、美的统一，才能达到提升公共政策制定效率的目的。
参考文献（略）