1 绪论
1.1 研究背景
本文从现实背景入手结合北京市待改造老旧房屋众多以及人口老龄化趋势加重等方面对老旧小区增梯改造政策的出台的背景进行了介绍，为下文研究问题进行了铺垫。
1.1.1 楼宇设计缺陷的现实影响
北京市的老旧小区多建于 1990 年前，最早建造的部分居民区建于二十世纪五十年代，距今有六七十年的历史，据了解，截止到 2015 年，北京市 1990 年以前建成的住宅约 6950 万㎡、128 万套。当时的建筑工艺囿于时代发展，建筑业的建筑标准存在不固定、不统一的情况，房屋建设水平也参差不齐。由于建成年代较早，以及技术和资金等方面的限制，这些老旧小区的住宅大多没有配置电梯，居民日常的上下楼仅能依靠楼梯攀爬。
随着时代的发展，人民群众对提升生活品质的诉求与老旧小区房屋老旧、建筑不合理的内在张力不断扩张，当前的老旧小区建筑已经难以满足居民便捷出行的需求，小区居民对自身便捷出行的需求以及对自身生活品质提升的渴望需要得到解决和满足。
1.1.2 老龄化加速社会需求
进入新世纪以后，我国人口老龄化问题开始逐渐凸显，根据联合国最新的人口数据预测显示，未来 30 年中国将全面进入老龄化社会，我国 65 岁以上老龄人口从 2007年至 2016 年增长 4400 万人，增长率达 41.62%，预计到 2050 年 60 岁及以上老人占比将超过 30%，65 岁及以上老人占比将超过 23%，社会进入深度老龄化阶段，老龄化形势日趋严峻。
蔺雪芹等学者在对北京市老年人口的空间分布调研中指出：“2000 年北京市 65岁以上老年人口 114.29 万人，2010 年达到 170.89 万人，比 2000 年增长了 56.6 万人，年均增长速度 4.95%，远高于全国 3.47%的平均增长水平。北京市老龄化进程加速推进，并呈现出老龄化程度高、发展速度快、高龄化趋势显著的发展态势。”
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1.2 研究问题
本文将视野聚焦于北京市老旧小区增梯改造政策，结合实地调研对政策执行问题进行研究，北京市作为我国首都，城市开发早，老旧小区数量广大，且北京市作为我国政治中心在政策的发布及执行方面往往具有超前性，对于政策研究具有一定优势。此外，老旧小区增梯改造政策作为贴近民生需求的政策与民生切实相关，其“叫好不叫座”的执行问题的解决仍未有统一明确的答案，因此笔者选择北京市老旧小区增梯改造系列政策执行问题作为本文的研究对象，并结合实地调研的经历提出以下研究问题：老旧小区增梯改造政策为何会陷入执行困境？哪些因素影响了该政策的执行过程和结果？针对研究问题，本文结合展开了研究与分析。
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2.文献综述与分析框架构建
2.1 政策执行研究发展历程
公共政策作为一门社会科学学科最早于二十世纪三十年代的西方国家诞生，在公共政策兴起伊始，威尔逊在政治和行政之间引入了一个有影响力的区别，即政治行政二分法。在政治行政二分法的理论中，政治与行政成为两个完全不同的领域，这意味着完全不同的活动由不同的行动者执行，在此理论背景影响下形成了一种学界的普遍认知，陈丽君等学者将其概括为“政治被视为国家意志的制定，而行政处于以 ‘价值中立’为原则的意志执行领域。”①在传统公共政策的范式中，一旦确定了政策目标并作出决定，执行就被视为一种非政治性的行政活动。
政策执行发生在政策过程的阶段模型的后期。因此，它被认为是议程设置和政策形成等几个前部阶段之后并从属于这些阶段。因此，政策执行通常作为其余部分处理。这种观点中隐含着把政策执行作为实现目标的预设残余来看待，而在这种观点指导下，学者们往往忽视了执行的重要性，这种观点意味着忽视了政策执行中所涉及的政治部分，因此这种观点只能部分解释政策过程有时令人失望的结果。
政策执行逐渐进入人们视野并得到重视是源于二十世纪六十年代末七十年代初期兴起的新公共行政运动。由当时的学者弗雷德里克等人兴起的新公共行政运动主张政治与行政、事实与价值关联，它强调政治与行政的连续性，强调政策执行者的具体执行环境与策略以及政策在落实执行之后的政策绩效问题。1973 年，学者普瑞斯曼和维尔达夫斯基出版了《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书，以此为标志政策执行研究开始被学界重视。普瑞斯曼和维尔达夫斯基在此书中提出了政策执行的基本概念。首先，有定义公共政策的目标及手段关系；第二，强调执行是一个后续的“阶段”；第三，“执行”是人类的行为。这一政策执行的基本观点在副标题中得到了概括，突出了华盛顿官员对在奥克兰执行其愿望的失望。副标题可以看作是“执行缺陷”的典型表达。这一概念对随后的执行研究产生了范例式的影响。
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2.2 政策执行理论的研究状况
中国的政策执行带有鲜明的国家特点，党领导一切的一党制背景下，形成了以党为主导、高位推动的政策执行体制。行政层级上，我国中央政府与地方政府、上级职能部门与各基层职能部门纵横相交构成了条块分割的执行网络，进而使得我国政策执行具有两大特点，其一，政策目标逐级细化。中央在制定政策时出于对各地具体情况不同的考量，发布政策趋向于把握整体的方向性、引导性，基层政府根据地方实际情况逐级细化、量化，落实标准；其二，政策执行涉及目标广泛。纵横相交的部门网络决定了政策执行所牵涉的部门繁多，政策执行过程中牵涉多部门协作，政策执行结构复杂。
影响政策执行效果的因素复杂多样，一份政策文本从出台到历经各个层级最后落实在基层受到了诸多因素的影响，国内学界对于政策执行效果的成因研究结合我国国情也已形成了多角度多层次的系统性分析。
2.2.1 府际关系与责权配置
将政策看做线性发展的过程时，我国中央政府在整个政策过程的阶段中主要承担着政策的顶层设计及宏观引领的作用，而地方政府则起到了将政策文本具体落实的执行作用。有学者结合央地政府的责权配置及相互关系对影响政策执行的因素进行了研究，认为中央政府与基层政府的委托代理关系、决策权与执行权的分离以及管理资源的不匹配等方面影响了政策执行的结果。
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3 S 小区的增梯改造政策实践 ................. 16
3.1 北京市老旧小区增梯改造政策背景及内容 .......................... 16
3.1.1 北京市老旧小区增梯改造政策的背景 .................... 16
3.1.2 北京市“人老楼旧”的社会现状 ........................ 16
4 基于分析框架的案例分析 .............................. 27
4.1 政策供给维度 .......................... 27
4.1.1 责权模糊使审批成本上升 ...................... 28
4.1.2 政策弹性对执行空间的约束 ....................... 28
5 结论与政策建议 ...................... 36
5.1 结论 ..................................... 36
5.1.1 责权配置的清晰程度影响执行效率 ......................... 36
5.1.2 政策弹性影响执行的灵活程度 ....................... 36
4 基于分析框架的案例分析
4.1 政策供给维度
4.1.1 责权模糊使审批成本上升
权责清晰是保证政策执行高效完成的重要条件，在政策执行过程中权责不清是指一项业务或政策任务无法找到准确的办理单位进行解决，权责不清的原因有双向可能性，既有办理单位对自身所承担的业务不清，无意识承担相关职责，也有相关政策或业务发布后未明确归属相关承办单位。而无论导致权责不清的原因是哪种，其带来的结果都将是导致政策执行陷入僵局和阻滞。
S 小区增梯改造过程中，复杂的行政审批环节使得执行链条和时间被拉长，在调研中，基建处的工作人员讲到“就这一个备案文件，花了两个月，才算跑完”①其原因在于老旧小区增梯改造政策出台不久，相关部门对相关业务不熟悉。负责审批的部门在相关文件上的盖章等行为具有承担责任的含义，基于避责逻辑对负责审批环节的行政部门进行分析，在未有详尽明确的政策要求该部门以何种级别的要求对待该项业务的审批时，审批部门采取两种行动模式，一是将审批责任进行“外推”，以职责不匹配不对应或自身部门不具备相关权力等理由将有相关需求的审批申请者外推；二是在明确该项审批任务由本部门负责，但是并未掌握应当以何种级别进行审批核查时，为降低自身被追责的可能性，审批部门将会采取最为严格且复杂全面的审批要求对申请者的相关事项进行审批，以求审批毫无纰漏。
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5 结论与政策建议
5.1 结论
随着我国经济社会的不断发展，国际地位的不断提升，我国对于提升政府治理能力，建立新型的服务型政府有了更高的要求。十九大以来，我国越发重视国家治理体系与治理能力现代化的发展，对于基层的政策执行问题更为关注。在不断追求治理能力现代化、激发基层政府释放活力的背景下，如何将政策落在实处，将为人民服务的好政策执行到位成为了越来越多人关注的事，尤其结合在当前我国社会人口老龄化问题越发严重的情况下，惠老助老政策的落实也越发受到各方关注。本文以北京市老旧小区增梯改造系列政策的执行结果为例进行分析影响政策执行的几种因素，并得出了下列结论。
5.1.1 责权配置的清晰程度影响执行效率
本文梳理了基层政策执行过程中受到的因素影响，并通过实证研究发现，政策供给维度下的两个要素对政策执行有着重要影响。其一，责权结构的清晰程度影响了政策执行的效率与结果。责权结构要素通过测度部门的职责明晰与否以及审批流程的明确程度证明了其对政策执行结果的影响。其二，责权配置的清晰与否一定程度上决定了政策执行的周期长短，清晰的责权配置以及高效的政策执行是提高政府公信力、提升人民群众满意度的重要条件。
5.1.2 政策弹性影响执行的灵活程度
政策弹性要素通过识别政策预留的执行者行动空间对执行灵活程度进行测度，经分析发现，政策弹性与执行结果呈现相关性，政策弹性通过对执行者的执行空间形成约束从而对执行结果产生影响。政策弹性越大，执行者对政策的执行空间越大，相应的自由裁量空间越广；政策弹性越小，执行者相应的执行空间越狭窄，自由裁量空间越小。政策弹性的过大或过小都会导致不同程度和类型的执行失灵，譬如自由裁量空间过大导致的变通执行行为，自由裁量空间过小导致的执行不合理的问题，因此政策的顺利推进与执行需把握适度的政策弹性。
参考文献（略）