第一章 社会组织承接政府公共服务中的商业化行为概述
一、核心概念
（一）社会组织
近年来，“社会组织”这一词在理论学界和务实学界都出现的相当频繁。但制度环境和管理体制的差异影响了中外对“社会组织”的界定，其内涵与外延存在诸多不同。在中文语境中，我们称之为“社会组织”，在西方经常使用的、相似的词汇和称谓还包括“非营利组织（non-profit organization）”、“非政府组织（non-governmental organization）”或“第三部门（the third sector）”等等。1994 年，在联合国的文件中，把“社会组织”定义为:“一种非营利性实体，其成员主要是一个或多个国家的公民或公民协会，他们的行为受组织成员的集体意志所控制，满足与该组织有合作关系的团体成员利益”①。2003 年，联合国又进一步深化了它的概念，扩展了这一概念的外延，使之不再局限于国际组织的范畴，也包括地方和国家层面的公民团体。在学术研究中,学者一般不加区别地使用其概念，从合法性、资源渠道、组织结构、商业手段、组织属性和目的五个方面进行定义，但不同学者对于内涵及外延的侧重点略有不同（具体见表 1.1）。
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二、理论基础
（一）政府、市场和志愿失灵理论
1974 年，著名的经济学家韦斯布罗德首次采用需求—供给的分享范式阐明非营利组织出现的原因，最终提出了政府失灵理论②。政府向公众提供公共产品及服务，不是以权力拥有者抑或资源主导者而是以中位选民的需求综合衡量下供给。“当有些成本高而效益低的公共物品的生产受到排斥，部分民众对公共产品的需求得不到满足时，非营利组织可以针对特殊对象提供公共服务，故作为市场和政府之外的制度形式存在有其客观必然性，能够弥补政府不能提供的物品和服务的缝隙”③。而政府在实际提供过程中也没有充分履行公共职能，导致供给的资源浪费甚至滋生腐败。正是由于政府在供给服务提供的低效率、财政支出的压力，非营利组织应运而生，逐步发展并成为社会服务供给的主体。
汉斯曼认为非营利部门出现及发展的原因并不源于政府，而是因为服务的购买者和受益者主体不一致时产生的市场失灵现象④。他从分析非营利组织的局限性入手，指出在提供复杂的个人服务、价格机制不健全等制度条件下，都会出现契约失灵现象。一方面，公共产品的非竞争性、非排他性、非分割性难以适应市场化的资源配置，因为所有的经营行为都是以消费者的偏好为活动依据的。依靠市场机制虽然带来公共服务领域的竞争，但仅仅依靠商业活动不可能实现公共资源的合理配置和服务供给效率的有效提高。另一方面，负外部性和“搭便车”等失灵现象无法通过市场机制弱化和纠正，这需要一定的行政机制进行合理约束和控制。
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第二章 社会组织商业化行为的动因
一、社会组织：资源筹集渠道受制
作为一个有机的开放系统，社会组织对外部资源的依赖性弱化了组织的独立自主性，难以仅仅依靠一种筹资渠道发展，因此，政府补贴和服务收费等作为一种“硬资源”，对社会组织的发展而言是不可或缺的。但这种资源控制往往难以掌握在社会组织手中，一方面，政府公共服务的目的在于满足公众需求，而公众有能力对供应方进行选择，决定是否为服务付出费用；另一方面，社会组织依赖于政府财政补贴，但补贴流向和额度大小只由政府部门决定。因此，社会组织在提供公共服务的过程中，极易成为狭隘依赖资源的依附者，而为了摆脱非对称强依赖，更好地适应环境变化和战略调整，社会组织或许可以通过商业活动直接控制收入的稳定性以及可预测性，摆脱对政府补贴以及捐赠等的“毒品式”依附。
（一）资金链“供血”能力不足
无论发达国家还是我国，筹措运营资金始终是社会组织最主要和持续面对的问题。目前社会组织的筹资渠道不外乎三个方面：政府资助、慈善捐助、收费收入。根据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》统计显示，截至 2018 年12 月底，我国社会组织总数量超过 81.6 万个，其中，基金会 7027 个，社会团体 36.6 万个，社会服务机构 44.3 万个①。虽然我国社会组合数量呈现“井喷式”发展，捐赠市场热情也相对高涨，但这种筹资可观性、稳定性也仅出现在比较大的基金会中，相当多的社会组织筹资状况不容乐观，导致社会组织发展筚路蓝缕。同时，清华大学 NGO 研究院的统计显示（见表 2.1），我国大部分社会组织的收入结构不合理、占比不协调，政府的拨款和补贴占据资金来源的“半壁江山”，经营性收入比例较低，个人捐赠的比例则最低②。由于社会组织对商业化筹资行为认知不当，筹资利益驱动不足，行为策略与能力不够，我国社会组织的资金“供血”不足，政府“输血”端、社会捐赠端、商业筹资端链条存在不稳定性，这成为制约社会组织自主稳定性发展的首要障碍。
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二、市场：竞争压力与观念转变
20 世纪 80 年代以来，西方国家对社会服务领域进行大刀阔斧的改革，将服务提供交由营利组织和非营利组织完成。“准市场”一词开始出现，最初提出于Williamson 发表的《市场与等级制度》，而后英国学者 Grand 和 Bartlett 进一步将“准市场”理论归纳概括和系统化，即在公共服务领域中有限引入市场竞争机制，既满足政府履行社会公益功能的需求，又促使社会组织运用市场运作提高公共服务的效率和质量①②。因此在承接政府公共服务中，社会组织与企业在资源、合法性等展开竞争，并衍生了具有“双重属性”的组织形式——社会企业，使得整个公共服务市场更具有活力。而市场经济主导的生产、生活方式使得商业行为在社会组织领域容易被接受。
（一）多元供给主体竞争的压力
单纯依靠政府直接提供公共服务，可能会带来负外部性和资源不合理配置等“政府失灵”的问题，损害消费者的自由选择权。而市场机制运行中外部效应、信息失真、垄断等“市场失灵”现象也决定了政府必然需要纠正、弥补与协调。因此在公共服务领域中添加准市场工具必不可少，利用“无形的杠杆”和一定的规则和程序，将公共服务通过合同外包、授权委托、特许经营等方式转交给社会组织抑或企业来提供（见表 2.2）。作为相互独立的供应商，社会组织若想在多元主体的横向竞争、供给过程中的纵向竞争中取得优势，需要依靠内生型能力建设、摆脱资源依赖，才能在与企业的强势竞争中夺得一席之地。
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第三章 社会组织承接政府公共服务中的商业化实现策略及影响因素....................................41
一、商业化实现策略之开源造血..........................41
（一）销售相关商品..............................42
（二）提供有偿服务......................42
第四章 社会组织承接政府公共服务中的商业化行为的成效、问题与风险........................... 53
一、商业化成效...........................53
（一）资源和需要导向的契合点.............................. 53
（二）财务和使命稳定的一致性...................... 54
第五章 优化社会组织承接政府公共服务中的商业化行为的对策建议.......................63
一、政府维度：完善政策环境与合理规制......................................... 63
（一）明晰产权设计与税收扶持....................... 63
（二）利用激励手段合理引导.......................65
第五章 优化社会组织承接政府公共服务中的商业化行为的对策建议
一、政府维度：完善政策环境与合理规制
从管理学的角度看，任何一个主体都有可能发生“负外部性”行为，也都可能违反规则。换言之，社会组织的有效自治是值得期待的，进行适当的营利行为也具有存在的合理性。但是走出公共服务供给中市场机制的误区、承认其积极作用并不意味着市场机制能够自发的良性循环，社会组织“自治”也可能恰好是风险的诱因①。因此，来自外部的适当的规制必不可少。“附加的保护”在防止社会组织志愿失灵和调控具体的执行发挥必要的辅助性优势，同时在某种程度上也是防止社会组织过度商业化、促进社会组织可持续发展的有力举措。这也就意味着需要进一步优化购买服务中市场机制应用的制度、环境等，重构政社关系，而初始的制度设计须尽量合理化、系统化，将这种“保护性限制”的优势尽可能凸显，提前防控社会组织商业化的风险，合理避害。
（一）明晰产权设计与税收扶持
从目前政府购买实践中的问题总结来看，政府购买服务的良性有序发展亟待从合法性、激励性、约束性等制度设计优化整体顶层规制，完善摆脱“路径依赖”困境的框架结构。比如，合法性制度可以对政府购买公共服务的具体形式、操作规程、适用条件、供给责任等做出明确的规范说明和规制约束，同时对公益创投、有偿服务等新形式做出清晰表态，不让其脱离有序轨道；通过激励性政策，结合社会组织的差异性给予合适的财政补贴，盘活社会资本，对于社会组织承接政府服务予以明确的鼓励、支持、引导，同时采取税收优惠减免减轻压力；通过约束性政策对政府责任、服务专业性、竞争过程等进行一定程度的限制，尽量避免市场失灵带来的公平性问题。综合来看，关于社会组织商业化的制度设计应该更加具体和有针对性，下面主要是通过产权制度、税收制度来实现政府与社会组织的合理对话，清晰目标与手段，完善责任机制。
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结语
本文在已有的理论基础上，融合社会组织承接政府公共服务的发展过程，对社会组织商业化行为进行探索性研究，得出以下结论：第一，社会组织要想在资源日益短缺、企业强势竞争的环境中获得公共服务市场的“一杯羹”，商业化不失为一个理想的选择。尽管理想状态的经营活动不是靠利润动机驱使，而是靠使命引导，但现实实践中，仍然会带来诸多的负面影响，比如资源浪费，弱化公益形象，甚至可能丧失组织宗旨，导致组织瘫痪。因此，需要理性看待这把“双刃剑”，处理好目标和手段的关系，适度经营，合理收费，为其提供安全平稳的发展空间。第二，在商业化运作模式中，要采取外部资源获取和内部治理相搭配的方式，拓宽资源筹集渠道，加强“自我供血”能力和激励机制，强化制度环境支持，同时防范腐败、经营失败等风险，为社会组织可持续性发展注入源源不断的发展动力。第三，由于社会组织“自上而下”的特点，政府对其发展存在过度干预的现象，通过适度规制、社会监督、能力建设等途径给予自由的发展空间，增加政府合法性、社会合法性支持，健全公众参与、多元监督体系，同时从自身管理架构、经营水平着手，独立发展各项业务，提高独立性、自主性。
总之，社会组织在承接政府公共服务中的商业化行为顺应历史发展趋势。如果只顾质疑和压制商业化，更会影响组织的可持续性发展或限制组织的资源筹集。反过来，也不能放任自流，一味地任其自由发展。只有对商业化进行正确地指引，防范风险，并加强相应的约束和规范才是妥善之举。同时，商业化经营也意味着在承接政府公共服务中面临很多的挑战，既要高标准完成公共服务供给任务，同时也需要提高精准化、个性化服务供给水平，具备更强的市场运作能力。因此，如何在非营利组织进行商业化运作的同时，提高其运用市场机制的能力，强化其公共责任，加强对其的监管，是今后理论讨论和实践发展中应该注意的重大问题。
参考文献（略）