第 1 章 绪论
1.1 研究的背景及意义
1.1.1 研究背景
党的十九大提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。①在建设人民满意的服务型政府的大背景下，政府的服务能力尤为重要。强化政府服务职能，提升政府服务能力，满足人民日益增长的美好生活需要，既是建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的内在要求，也是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的实际体现。乡镇政府作为国家行政权力的“终端”，也是政策最后着陆点，基层治理的重要主导者和组织者，是基层公共服务的提供者和购买者。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视乡镇工作和乡镇政府建设，习近平总书记提出乡镇要把为民服务工作做好，以百姓满不满意作为改进标准，提高服务水平。
重庆市作为四大直辖市之一，其特殊的政治地位和历史文化环境决定了乡镇政府服务能力建设的重要性和特殊性。2018 年 3 月，为了贯彻落实党和国家对加强乡镇服务能力建设的意见，重庆市人民政府办公厅印发《加强乡镇政府服务能力建设实施方案》。随着近年来政府职能转变、服务型乡镇政府建设和治理能力现代化的持续推进，重庆乡镇政府在提供公共服务方面取得了显著成效，但仍存在着服务功能开发偏弱、服务资源配置不合理、服务供给方式落伍等问题，严重制约了乡镇政府服务能力的有效提高和后续建设。在新时代乡镇政府服务能力建设实施方案的指导下，面对重庆集大城市、大农村、大山区和大库区的特殊市情，需要有的放矢地不断提升重庆乡镇政府服务能力。
总之，作为最基层的上面千条线、下面一颗针的乡镇政府，需要担负起应有的责任，尤其在新的时代，需要不断提升自身服务能力，加强基层政权建设，保持同基层群众的密切联系，主动推动乡村振兴战略的顺利实施，推动农村大发展，农民生活更美好。重庆作为西部大开发的主战场，理应在这一方面走在西部前列，加强推动全市乡镇政府服务能力建设，推动城乡融合发展。因此，本研究通过对重庆乡镇政府服务能力建设的历时性扫描和现实性测度剖析服务能力建设的问题与成因，进而为重庆乡镇政府服务能力建设提供策略选择，有助于重庆乡镇政府有针对性地提高服务能力，实现建设人民满意的服务型政府目标。
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1.2 国内外研究现状
对已有研究进行回顾和梳理是为了深化对相关研究的认识，通过研究述评提出本研究的着力点。本研究聚焦重庆乡镇政府服务能力，因此，将对政府服务能力相关研究进行综述。
1.2.1 国外研究现状
20 世纪 50 年代末期以来，政府服务能力研究引发了以 Musgrave（1959）为代表的西方学者的兴趣与关注。在福利国家大规模兴起以及与之伴随的政府行政膨胀、政府重塑运动浪潮的推动下，关于政府能力、政府服务职能与服务能力的研究成果精彩纷呈。国外学者的研究主要有以下四个方面：
一是从政府间关系、政策管理过程、地方需求、政治综合等角度对政府能力的内涵进行了界定。具体来讲，Burgess（1975）①认为政府能力属于改变政府之间关系的重要因素，结合实际认为州政府和地方政府能力的提高主要表现在提高自身在参加联邦政府政策制定、项目设计过程的机会和程度，还有加强地方政府的管理和实施联邦政府项目的能力等多个方面。Coleman（1975）②认为政府能力主要表现为政府获取必要的资源用于满足公民基本需要的生存能力。Robert（1975）③则认为政府能力是一种解决方案，主要目的是为了满足人民的需要，通过处理各种信息，确定各种目标的顺序、内容、程序等，进而在评估的基础上不断改进原来行为的能力。Almond（1987）④等认为政府能力主要是指政治行政领导部门和政府行政机构拥有的可以制定政策、执行政策、维护公共秩序和合法性的能力，而分化的、世俗化的政策体系将逐渐提高其影响国内外环境的能力。Coggburn 和 Schneider（2003）⑤认为政府管理能力就是政府通过配置、开发、使用、控制的方式利用其掌握的资源——人力、物力、信息资本——来支持其实现政策职能的能力，并研究发现政府的管理能力会对政府的政策绩效产生直接的影响。Huntington（2008）⑥认为政府能力是政府的自我稳定（含变更）能力和资源运用能力，这些能力可以帮助政府实现其价值，而且他强调需要有强大能力的政府。世界银行⑦发布的《1997 年世界发展报告——变革世界中的政府》关注在环境领域政府所发挥的作用，从政府能力的角度分析了政府作用的发挥及其效度，探讨了政府应该做什么、怎么做，如何做的更好。该报告认为政府能力是政府以最小的代价采取集体行动的能力，强调政府能力的有效性，指出政府能力就是有效地提供集体物品的能力，属于发展的中心。
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第 2 章 概念界定和理论基础
2.1 概念界定
核心概念是理论规范的基础，本研究聚焦重庆乡镇政府服务能力，因此乡镇政府和乡镇政府服务能力是本研究的核心概念。2.1.1 乡镇政府
（1）乡镇政府的内涵
乡镇政府这一概念，由两个词语构成，一个是乡镇，一个是政府，乡镇主要是指地域范围，也就是治理的地方在乡或镇的范围，主题是农村，主要对象是农民。政府这一概念主要有广义和狭义之分，广义的政府主要指全部国家机构，包括立法机构、司法机构、行政机构和军事机构，狭义上来看，政府主要指的是行政机关。狭义的政府是国家的行政机关通过法律的授权掌握公权力并利用各种手段对公共事务进行具体的管理，负责提供公共产品和服务，是国家的执行机关。本研究的政府主要是从狭义的角度来界定的。我国政府分为中央政府和地方政府，中央就是指国务院，地方政府包括四级，也就是省、市、县、乡镇，各级地方政府职责有分工、各有重大，而乡镇政府就是处于乡镇地区的政府，属于我国的最基层政府，乡镇政府主要的管辖范围是农村地区，职责比较明确，也就是负责处理各种涉农事务，也是机构数量最庞大的一级政府，乡镇政府受到区或县政府的领导，对其辅助，受其监督。
（2）乡镇政府的职责
所谓乡镇政府的职责就是乡镇政府的职能和责任，简而言之就是乡镇政府需要完成的具体任务。从法定的角度来看，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇政府的职责进行了明确的规定，可以归结为以下七个方面：一是按照本级人大的议案和决定，以及上级政府的要求，进行具体的落实，并接受进行公开；二是贯彻落实管辖范围内的经济社会发展规划，经济、教育、民政、公安等；三是保护公私财产，维护稳定，保护公民合法权益；四是保护经济组织的合法权益；五是维护少数民族的合法权益，尊重其风俗习惯；六是维护妇女权利；七是办理上级政府交办的其他事项。这七个方面的职责或称为职权，其中维护人民权益达到四项，可以看出乡镇政府的服务性。总之，乡镇政府作为我国最基层的政府，在基层社会治理中发挥着极为重要的作用，一方面属于贯彻落实上级的决策和安排，另一方面结合本地实际制定切实可行的政策措施，进一步保障各项措施的落实。
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2.2 理论基础
2.2.1 行政组织分工理论
（1）行政组织分工理论的源起
行政组织分工这一概念最早出现在 1937 年，由美国管理学家 Luther Gulick 和英国管理学家 Lyndall Urwick 合编的《行政科学论文》首次提出解决工作分工与协调问题是组织的基础也是本质。行政组织分工理论由分工理论演进而来，分工理论实际兴起于古希腊时期，哲学家 Plato 在其著作《理想国》中就对分工进行了分析，他提出“我们必须做出这样的推论如果要使一切东西生产得更容易、更丰富而且质量更好，那就只能一人做一件天生适合于他的事情，而且要在适当的时候去做，并把其他的事情统统放弃”。②而对分工进行系统阐述，形成分工理论的是“经济学之父” Adam Smith，Smith 通过借助制针厂的例子阐述分工理论，认为劳动生产率的提高是劳动分工的结果，分工会导致生产力的提高，劳动更加熟练、高效，并详细解释了分工的优势及其局限。①Marx 也关注分工问题，他认为专业化分工是协作的前提，也是生产社会化的表现形式，还是促进生产发展的社会化生产形式。Marx把社会生产分为农业、工业等，再把这个大类细分为种类，社会分工是各种社会经济形态共有的，这种分工是不以人的意志为转移的，会随着生产力的发展而发展。②分工理论在古典管理理论时期得到了较大的发展，Taylor、Fayol 等学者对分工理论进行了更多的阐述。Taylor 独立出组织的计划和执行功能，由此进行管理分工，此外，他还提出组织应实行职能工长制，每个职能工长只承担一项职能，职能分工缩短协作时间，提高工作效率。③Fayol 将组织的管理工作细分为五项职能，其中计划和组织是预先安排活动，选拔工作人员做好准备，指挥是执行计划，然后协调可以推动各个部分协作，在执行的过程中检查计划执行情况，然后重新开始制定计划。④直到 1937 年 Luther Gulick 提出行政组织分工理论。
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第 3 章 重庆乡镇政府服务能力建设的历时性扫描 ........................22
3.1 直辖以来重庆乡镇政府服务能力建设历程 .........................22
3.1.1 以管理替代服务的传统阶段（1997-2003） .................. 22
3.1.2 依托于服务型政府建设的阶段（2003-2013） ................ 22
第 4 章 重庆乡镇政府服务能力建设的现实性测度........................ 34
4.1 问卷的设计与发放............................. 34
4.1.1 问卷的设计 .................... 34
4.1.2 问卷的主要内容 ..................... 34
第 5 章 重庆乡镇政府服务能力建设问题与成因剖析...................... 51
5.1 重庆乡镇政府服务能力建设的问题描述........................... 51
5.1.1 供给能力不足，未能有效满足人民美好生活需要 ............. 51
5.1.2 资源配置不佳，乡镇基本公共服务资源利用效率不高 ......... 55
第 6 章 重庆乡镇政府服务能力建设的策略选择
6.1 强化政府服务供给优质性
在决胜全面建成小康社会的关键时期，乡镇政府供给服务的能力至关重要，对于经济发展、社会稳定、人民富裕具有重要的价值和意义。服务供给能力是乡镇政府服务能力中的业务性能力，也是一种基础性能力，是指乡镇政府为公众提供高质量服务的能力，其中既包含了乡镇政府履行公共服务职能的能力，也概括了乡镇政府创新公共服务供给方式和健全诉求机制回应公众需求的能力。因此，强化乡镇政府服务供给是乡镇政府服务能力建设的核心内容。
6.1.1 扩大乡镇政府服务管理权限，制定乡镇政府公共服务清单
在“放管服”改革背景下，强调提高政府服务质量与办事效率，通过简政放权、放管结合的方式对乡镇政府放权成为提高乡镇政府服务质量的必要措施。扩大乡镇政府服务管理权限首先要从厘清乡镇政府和区县政府的权责边界，明确乡镇政府承担是事项清单，按照权责一致的原则，除法律法规政策明确规定必须由区县以上政府及其相关职能部门行使的职权外，扩大乡镇政府在基层的管理权限，防止由于区县政府过度参与造成的职能缺位、职能越位和职能交叉，实现通过合理合法的形式明确乡镇政府管理权限；其次，需要按照统筹协调、尊重民意、完善追责机制的原则制定明确的乡镇政府公共服务清单，在清单上明列每项公共服务的范围和标准、申请所需条件及材料、服务流程及方式、办理步骤及时限、收费标准和职能部门责任等，使公民和组织可以“按图索骥”提高办事效率，有利于乡镇政府把握民生工作和提高公众的获得感。
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第 7 章 研究结论与展望
7.1 主要结论结论
一：乡镇政府服务能力由服务供给能力、资源配置能力、组织建设能力构成，服务供给、资源配置和组织建设是乡镇政府服务能力建设理论框架的三维度，服务供给属于业务层、资源配置属于资源支撑层、组织建设属于驱动层。
乡镇政府服务能力是指乡镇政府以权威的合法性为依托，在遵守法律框架的基础上，汲取、整合、运用内外资源，有效执行公共政策，为所辖行政区域的人民提供有效服务的能力，由服务供给能力、资源配置能力、组织建设能力三要素组成，服务供给、资源配置和组织建设是乡镇政府服务能力建设理论框架的三维度，三个维度“各司其职”，层层递进，共同促进战略目标达成。具体而言，服务供给属于业务层，因此服务供给能力是一种业务性能力，也是一种基础性能力，直接关系到政府的服务项目能否有效落地；资源配置属于资源支撑层面，因此资源配置能力是一种支撑性能力，它是乡镇政府能否有效利用公共资源来为人民提供高质量服务的前提能力要求，具有资源汲取、资源整合、资源运用、资源监管能力的乡镇政府，才能为所辖区域内的服务提供充足的资源支撑；组织建设属于驱动层，因此组织建设能力是一种驱动性能力，也是一种政府发展性能力，能够接受社会监督和自觉的开展内部监督，形成廉洁的工作氛围，具有优质领导班子的乡镇政府才能持续的落实服务项目，从而为乡镇政府自身打造一个持续的发展空间。
结论二：重庆直辖以来，乡镇政府服务能力建设经历了以管理替代服务（1997-2003）、依托于服务型政府建设（2003-2013）、政府治理现代化服务能力建设（2013-至今）三个阶段。
参考文献（略）