第一章 绪论
1.1 研究背景与问题提出
在中国国家治理实践与理论研究中，有两大难题历久弥新：一是在辽阔多元的治理空间中如何处理整体统一性与地方灵活性之间的关系，建立科学的“分层治理”体系；二是在追求稳定和规范的过程中如何处理科层组织制度刚性与任务灵活性之间的关系，建立高效的任务执行和需求回应型组织（黄红华、郑晓东，2019）。本质上，都是在探寻如何在一统体制下实现有效治理，化解两者之间的矛盾与张力；通过追问“中国是如何提高治理效率的”，寻求既定制度框架下的地方政府和科层组织的自主性空间（何艳玲，2018）。作为单一制中央集权国家，我国既区别于联邦体制，更有别于极权体制，地方或下级政府具有有限且灵活的自主性（史普原，2016），而这种自主性很大程度上取决于单一制下上下级政府基于委托——代理关系中不同类型、不同方式以及不同程度的权力分配（Qian&Weingast，1997；周雪光、练宏，2012；周黎安，2014）。因此，政府间分权成为窥探和理解我国国家治理诸多问题的重要维度和核心议题之一（刘承礼，2016）。
新中国成立以来，我国建立了单一制中央集权体制，国家权力尽收中央。为充分发挥中央和地方两个积极性，激发地方发展活力，自 1956 年毛泽东同志发表著名的《论十大关系》以来，央地分权则成为新中国国家治理的重要实践与探索。改革开放以来，分权改革成为政府改革的主要方向，以经济性分权和行政性分权为重点的改革，使中国逐渐从中央高度集权的国家管控体制走向“中央集权与地方分权的混合体制”（胡鞍钢，1996）、“政治集权下的地方经济分权制”（许成钢，2008）。中央与地方间分权也由最初的“放乱收死”的循环怪圈走向“选择性集分权”的动态均衡（李振、鲁宇，2015），能够不断根据国家治理环境、治理任务的变化，调整分权的内容和方式，从而在有效保证中央统一领导下提高地方治理效率、激发地方发展活力。
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1.2 研究意义
1.2.1 实践意义
本文关注和研究地方政府间分权问题，响应了当下简政放权大背景下，国家为巩固基层政权建设、提升基层有效治理能力、减轻基层治理负担而推动治理重心下移与治权下沉的发展和改革趋势。通过对 D 市市镇两级间分权改革的观察和分析，探究其分权改革是否实质性地提升了基层政府的治理效能及其背后的逻辑，从而深入剖析基层政府间分权改革存在问题及其形成机理。
一来可以从专业的角度为 D 市改革实务者剖析其当前改革特征与存在的问题，帮助其理清改革现象，解释其改革过程中遇到的困惑；从而为解决市镇分权改革遇到的困境提供政策思路，进一步优化市镇分权的逻辑与机制，促进市镇之间分权的科学化、合理化，最大化发挥分权改革的积极效用。
二来通过系统展示和分析 D 市市镇分权改革的逻辑与机制，可为简政放权背景下其他地区的政府间分权改革实践提供启发性的参考意义，借鉴其积极有效的做法，避免其不科学不合理的举措，从而促进各地分权改革的顺利开展，真正实现分权提效的目标。同时通过对 D 市分权改革实践的案例分析，可以为中央或者其它上级政府了解简政放权过程中地方政府间分权改革的实践提供一个详实的现实案例，从而为中央或其它上级政府约束地方政府间分权行为、出台更科学的指导政策提供经验参考。
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第二章 理论视角：以交易成本为核心的制度变迁
2.1 不同视角下的制度变迁
自行为主义以降，在过去的 30 多年时间里，形形色色的新制度主义逐渐攻城略地，在经济学、政治学以及社会学领域逐渐占据高低，制度分析重新成为社会科学研究领域的主流范式之一。无独有偶的是，对于政治制度的研究，更多的精力被投入政治制度复杂的经济社会影响中，相较而言，对于制度变迁的研究则较为缺乏（Stasavage，2002）。由于涉及政治、经济、社会等不同学科领域，迄今为止新制度主义都还没有形成统一的学派，它包含诸多的分类；其中，被公认和广泛使用的流派分类是将新制度主义划分为：历史制度主义、社会学制度主义和理性选择制度主义（Hall & Taylor，1996；河连夑，2014）。每个流派对制度的属性以及制度变迁的核心逻辑都有非常不同的假定和解释，需要在识别每一流派核心主张与关切的基础上，促进各个流派相互之间的互补与融合，从而搭建一个更加完整全面、更有解释力的制度变迁分析框架去认识和理解现实世界中纷繁复杂的制度变迁过程。
2.1.1 结构—环境视角：历史制度主义与社会学制度主义
历史制度主义以制度脉络为视角，始终将制度作为分析、研究问题的关键变量，认为制度具有结构性和历史性的特征，并以此来阐发和解释制度的起源、生成、变迁与演进，形成了独特的、中观的历史研究视角（李骥，2014）。历史制度主义将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例；制度的范围包括如宪法秩序或官僚标准操作程序等规则（Hall&Taylor，1996）。历史制度主义将制度变迁分成制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”时期两个阶段。正常时期的制度变迁遵循着路径依赖规律, 制度与环境及其制度内部都保持着某种平衡；而如果这时出现了外部环境的重大变化或者内部出现了重大危机，就会打破这种平衡，造成制度内部的政治冲突和旧制度的崩溃，使制度处于制度断裂的“关键节点”上，而新的制度就是基于“关键节点”上各种政治力量冲突的结果产生的（何俊志，2004）。由于强调结构和历史的重要性，已有制度、危机情景和路径依赖成为其解释制度变迁的核心。
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2.2 本章小结：以交易成本为核心的整合性分析框架
新制度主义各流派从各自的假设和侧重点出发，对制度变迁提出了不同的解释，并对彼此的弱点展开相互批评。随着制度理论的进一步发展，尤其是对“制度概念”和“制度与行为”关系认识的扩展和深化，新制度主义各流派逐渐意识到在各自的理论框架内难以有效、全面地解释现实世界中复杂的制度变迁现象。为此，新制度主义各流派意识到加强彼此之间沟通融合的必要性，并以更加综合的视角通过汲取不同流派的观点来弥补自身理论的不足（吴勇锋，2019）。而对于政治制度变迁，无论是在整体制度主义范式之内，还是在传统政治学的理论路径分析上，不同视角之间的相互借鉴与整合是打开制度变迁黑箱的关键一步（Campbell，2004）。鉴于新制度主义尤其重视既定制度对个体行为的影响和对行动者偏好的塑造，并一致认为制度影响政治行为进而塑造了特定的行为后果（石凯、胡伟，2006）； 因此，基于理性选择的政治交易同样深受既定制度环境的影响，即地方政府间分权必定是嵌入在特定制度和环境之下的。综上，研究以政治交易为核心，并吸收其他流派的核心思想，尝试构建一个整合性的制度变迁分析框架，以分析地方政府间分权的具体过程与逻辑。
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第三章 多重压力与上级偏好：市镇分权的交易触发与互动...................... 22
3.1 顺势而为：D 市市镇分权的环境压力 .................................. 22
3.1.1 自上而下深化“放管服”改革的要求 ............................ 22
3.1.2 自下而上化解镇街“权小责大”的呼声 .......................... 23
第四章 成本忽略与避责式分权：市镇分权的交易特征与逻辑.................... 32
4.1 高昂的交易成本：D 市市镇分权的成本产生 ............................ 32
4.1.1 改革方案的制定成本：信息成本与决策成本 ...................... 32
4.1.2 改革方案的实施成本：执行成本和监督成本 ...................... 33
第五章 结论与启发：避责式分权的效应与化解................................ 44
5.1 结论：避责式分权对基层治理的效应................... 46
5.2 启发：对 D 市市镇分权的优化建议..................... 47
第五章 结论与启发：避责式分权的效应与化解
5.1 结论：避责式分权对基层治理的效应
至此，研究从政治制度变迁的视角，将 G 市市镇分权改革视为一场市镇两级之间的政治交易，详细分析了这场交易触发的多重动力机制和交易目的，展示了交易过程中上下级之间因不平等而不充分的互动过程，指出了交易发生后产生的高昂交易成本与缺失的契约治理机制问题，以及由此带来的集分两难困境。承前所述，从具体的交易过程与交易特征看，由于客观制度环境与主观风险规避的共时性存在，G 市市镇分权呈现出了上下避责的避责式分权逻辑。
在此逻辑下展开地方政府间分权，一方面不可否认的是，可以促使以往存在于政府间分权改革过程中的“中梗阻”问题得以化解，由选择性下放、明放暗不放等抵制性操作（张定安，2014）转变为能放则放、尽量下放，甚至过度下放等泛滥式放权，上级不再把持着诸多权力不肯下放，下级也因此获得了属地治理需要的权限。但另一方面，避责式分权却使地方政府间分权的现实效果游离于其改革目标：一是权力的下放虽是为了回应基层治理实际、满足基层治理诉求，但改革过程中却又未完全考虑基层的实际情况，未能因地施策、分类下放；现实则是权力的笼统下放与过度下放往往超出了基层的治理需要，很多权力成为放在基层政府治理工具箱中一件“用不上的工具”，如基层并没有相关业务或事项的权力；在有权必有责的原则下，虽用不上却需承担捆绑在相关权力上面的责任。二是权力的下放虽是出于提升基层治理效能的目的，但权限下放的非系统性、以及改革的非配套性反而增大了镇街的工作负担和压力。由于未能够配备足够的执法人员、及时掌握相应的专业知识和能力以及足够的经费保障，诸多权力的下放犹如给了基层政府一件“华而不实的工具”，让本就捉襟见肘的基层政府工作更加紧张，日常治理的注意力分配、资源调配难度大大增加。同时由于注意力和资源有限，权力下放后基层政府无法全面兼顾，由此带来诸多治理真空和治理形式化问题，对社会公众和政府自身都是一个潜在的风险。可见，无论对基层政府自身而言，还是对社会公众，避责式分权逻辑下的权力下放实质上反而降低了基层政府的治理效能。
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第六章 研究总结与展望
6.1 地方政府间分权：议题与回应
新中国成立以来，在幅员辽阔、复杂多元的大一统国家内建立单一制中央集权体制，如何在保证一统体制的基础上实现各级各地的因地制宜与有效治理一直考验着中国国家治理的弹性与效度。一统体制与有效治理的矛盾始终伴随着中国国家治理的理论与实践，而自上而下灵活的政府间分权则一直扮演着缓解和调和上述矛盾的关键机制之一，政府间分权由此也成为窥探和解释我国国家治理诸多现实问题和理论议题的关键变量。改革开放以来央地之间的财政分权与行政分权被视为造就中国经济增长奇迹、引导地方政府治理路径的重要制度性安排；这种分权也被认为遵循着一统体制下的效率逻辑或风险逻辑，即无论是出于提高地方治理效率的分权还是降低地方统治风险的分权，都是为了维护一统体制的有效性、稳定性和合法性。
而随着对服务型政府和回应型政府的倡导，以及政府对效率与发展的双重追求，以财政和行政分权为核心的政府间分权不再止步于央地之间，而是逐渐下渗到地方各级政府间，各类以提高治理效率、回应治理需求、优化治理权能为目的分权改革在地方各级政府间展开。以如火如荼的地方改革实践相比，理论上的自觉回应却稍显不足与无力。一方面，若将地方政府间分权视为被解释变量，那么该如何解释地方政府间的分权改革？其决定因素、影响机制是什么？又体现了怎样的分权逻辑与路径？地方政府间分权的具体逻辑、机制和路径是什么？另一方面，若将其视为解释变量，又该科学如何去验证地方政府间分权所带来的各种效应？是否真的提高了治理效率、优化了治理权能，带来了地方经济社会的更高质量发展？其具体的影响路径又是怎样的？这些问题都亟待实证性理论研究的跟进，从而弥补当前规范性探讨过多、实证性研究不足，以及定性研究不深入、定量研究缺乏的问题，以更好地为当前方兴未艾的地方政府间分权改革提供更为科学、合理、可操作的理论指引。虽地方政府间分权需深入探讨的议题众多，但本文无意也无力进行一一回应和探究。只能在力所能及范围内，借助对 D 市市镇分权改革的深入观察，以其为个案尝试打开地方政府间分权改革的“黑箱”，探讨分权的微观逻辑及由此引发的现实效应。
参考文献（略）