本文是一篇行政管理毕业论文，作为国家和社会治理的重要工具，公共政策一直是政府、企业以及学界等关注的重点。政策“黑箱”的存在，直接影响着公共政策的实施和质量，损害政府公信力，阻碍公共政策在国家治理中发挥应有的作用。
第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
公共政策是政府在特定的目标下制定的、具有权威性的行为准则[1]。作为联系政府与社会的纽带和桥梁，公共政策是国家治理的重要载体和政治工具，它具有分配、引导和调控的功能。借助公共政策，可以实现对公权力和社会公共利益的分配与运用，从而引导和规范市场、公众等相关主体的行为，解决相关的社会问题。在社会转型期，公共政策活动还能起到缓和社会矛盾、维护社会公平和带动社会变革创新的作用，推动社会整体发展。公共政策的运行是一个系统的过程，内含了从议程设置到政策制定，再到政策执行，最后到政策评估等一系列环节。政府推进改革的各项措施以及促进社会经济发展的相关工作都是借助公共政策来实现的，国家治理的水平也可以通过公共政策的效能来呈现。换言之，公共政策过程实质上就是政府的政治过程[2]，政府借助全方位的公共政策，对社会进行相关的管理与引导，国家治理的过程和行为很多时候也内化和嵌入进政策过程当中。但由于社会问题的复杂性，以及涉及到众多的利益及相关主体，现实的公共政策运行中存在着许多问题，例如政府内部运行的碎片化产生了政策冲突[3]，一些公共政策存在相互矛盾甚至抵触；出台政策的质量不高，针对性较差，可操作性也不强，使得政策容易被束之高阁，不能有效落地；政策制定后不能得到有效执行，执行过程流于形式；政策评估通用的标准、框架等并未统一[4]，存在较多分歧等等。公共政策及政策过程中出现的这些问题，不仅会影响公共政策的实施，同时也会影响政策效能的实现，阻碍政府治理能力的提升，干扰国家治理体系和治理能力的现代化。
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二、国内外研究综述
政策过程是公共政策研究的一个重要议题，对政策过程和政策“黑箱”的相关研究进行回顾与梳理，有助于把握公共政策研究的发展趋势，也有利于更好地指导政策过程推进实践，为打开政策过程中的“黑箱”打好理论基础。基于本文的研究问题，文章主要涉及的理论基础主要包括两个部分：一是关于政策过程的研究，二是对政策“黑箱”及其相关方面的研究。
（一）政策过程研究
1.政策过程的内涵
（1）西方政策过程概念的提出和阶段划分
政策过程研究最早兴起于西方，它是公共政策研究的支柱领域之一。最早提出“政策过程”概念的是哈德罗·拉斯韦尔，他提出了阶段启发法——这一经典的政策过程分析框架。1956 年，在其著作《决策过程》中，拉斯韦尔将政策过程划分成“情报、提议、规定、合法化、运用、终结和评估七个阶段”[7]，后来很长一段时间学者们都是沿用这一框架。
1970 年代以来，随着西方对公共政策研究的更加重视，越来越多的学者也开始关注公共政策过程研究，将研究聚焦到公共政策的选择、制定和执行中来，对政策过程的研究更加深入。伊斯顿（1979）提出了政治系统模式，这被认为是政策过程的简单模式，对政策过程研究产生了重要的影响[8]。安德森在其著作《公共政策》（1990）中提出，政策过程是与政治行动相关联的，它由若干政治行为所构成。他从行为主义政治学的视角，指出公共政策过程是由若干政策行为主体为了处理某些问题或者相关的事务而进行的一种有目的的过程，并将政策过程划分为问题形成、制定方案、方案通过、政策执行和政策评价五个阶段[9]。豪利特和拉米什（2006）从政策循环周期的视角提出，公共政策中不同的行为主体都有自己的利益追求，政策过程就是这些主体为了实现各自的利益而采取多种方式并互相发生作用的过程[10]。总体而言，在政策过程研究早期，学者们并未就政策过程的概念和阶段划分达成统一。
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第二章 分析框架与案例选择
一、理论基础
对政策过程中的“黑箱”现象进行分析，需要建立在相关理论研究的基础上，这有助于明确文章的核心问题，并为构建文章的理论分析框架奠定基础。
（一）黑箱理论
黑箱理论是控制论的重要基础理论之一。最早提出黑箱理论的是维纳，他将研究的对象看作是一个“闭盒”，提出研究问题最初都可以被当成是“闭盒”问题，他们内部的结构被“闭盒”密封掩盖着，若要探究它们的内部只能借助其输入和输出来进行推测和判断[52]。事实上，他所讲的“闭盒”就是“黑箱”。其中，黑箱的“输入”是指外部对系统的影响，黑箱“输出”是指系统对外部的影响，他们都具有统计性，且会随着时间和环境的变化而产生变化。即，黑箱理论是指将研究对象当作是一个黑箱，我们不能观察和探究黑箱的内部结构和是如何运转的，但可以通过研究黑箱的输入与输出要素，来推断黑箱的内部状况。
运用黑箱理论解决问题，首先需要明晰系统的输入和输出，同时明确系统是否可控、可观察，以对系统的输入和输出环节做出综合分析，从而推断黑箱内部的结构与运作[53]。事物是普遍联系且相互影响的，黑箱理论并不是直接改变系统内部的要素和结构，而是通过观察系统外部的输入与输出要素，对内部的情况进行一定的推理，从而实现对黑箱内部构造和运行机理的把握[41]，最终实现对“黑箱”的控制。借助黑箱理论，有助于揭开系统内部的机构和运行机理，可以帮助解决许多问题。虽然传统的黑箱理论对于一些动态、复杂的系统具有一定的局限性，但是在政策过程中，前期的议程设定和后期的政策评估都是可以观察的，运用黑箱理论来研究政策“黑箱”是十分行之有效的方法。因此，可以将公共政策过程视为一个系统，从整体视角来研究政策“黑箱”，故而黑箱理论是本文研究的理论基础。
（二）多源流理论
多源流理论是分析政策变迁动力和政策运行过程的重要工具。1984 年，金登在其著作《议程，替代方案与公共政策》中，提出了多源流理论的概念。多源流具体指的是政策系统中的问题、政策和政治三条源流。其中，问题源流是指政府和社会需要解决的各种具有公共性的社会问题；政策源流是指官员、学者以及智库专家等相关团体提出的各种政策建议、主张和方案；政治源流则是指公众情绪、政党更替和各利益主体或集团之间的博弈竞争等内容[54]。金登认为，一个项目被提上政策议程是三条源流汇聚在一起，共同发生作用的结果[55]。这三条源流之间是彼此独立的，在政策企业家推动下，当到了可以打开政策之窗的某一个关键时刻，这三条源流会连接、汇聚在一起，推动问题进入政策议程，促进政策变迁。
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二、理论分析框架：问题输入—政策转化—结果输出
（一）理论分析框架的提出
对研究问题的理论来源进行详细梳理，并通过一定的方法将两个甚至是多个彼此独立的理论基础互相结合起来，构建一个完整的分析框架，可以为研究提供清晰的分析路径。因此，在前文对黑箱理论和多源流理论等主流政策过程理论梳理的基础上，针对公共政策过程“黑箱”问题构建起合理的分析框架十分的必要。
构建的理论分析框架应该具有足够的包容性，且简单明了。因此，本文的分析框架构建，一是要能考虑并涵盖研究问题的多方面因素，二是要尽量简单易懂，不用一味要求复杂、“高深”。公共政策过程是一个动态的运行过程，可以划分成政策问题的形成、政策制定、执行和评估等各个不同的阶段。其中，公共政策的作用和效果就是通过特定的政策“输入”，即政策议程设置形成相关确定的政策问题，然后通过“转化”，即，制定政策并执行，输出一定的政策结果，我们可以对这些政策结果进行政策评估。因此，我们可以将公共政策过程划分为问题输入、政策转化和结果输出三个阶段。与此同时，传统的黑箱理论也多通过考察黑箱的输入和输出因素构建起黑箱模型，对黑箱进行分析。因此，在借鉴和参考西方及国内主流政策过程分析框架的基础上，根据多源流理论和黑箱理论潜在的共同属性和原则，本文构建起公共政策过程中政策“黑箱”的“问题输入-黑箱转化-结果输出”理论分析框架。
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第三章 问题输入：政策问题的形成及议程设定 ........................... 25
一、政治源流：内外压力的要求....................... 25
二、问题源流：政策实践的倒逼............................. 26
三、政策源流：政策建议的形成........................ 27
第四章 政策转化：影响因素与运行逻辑.............................. 29
一、政策“黑箱”的影响因素 ........................... 29
（一）政策环境层面.......................... 29
（二）政策主体层面......................... 31
第五章 结果输出：政策“黑箱”的影响............................. 37
一、对具体过程的影响.............................. 37
（一）制定环节...................... 37
（二）执行环节............................... 38
第六章 政策过程“黑箱”的实践反思与优化方向
一、H 区营商政策过程改革的实践反思
面对营商政策工作中遇到的种种困难，以及由于政策“黑箱”造成的政策执行难、部分政策甚至出现空转的难题，广州市 H 区以实现营商政策运行过程的阳光透明为目标，从政策“黑箱”的形成要素着手，通过科学有效的制度设计和合理有力的流程管理，将营商政策运行的全过程阳光透明的呈现给公众，政策运行过程中的“黑箱”也随之被打开。
（一）控制输入端，明确决策环境
对政策输入的合理控制，是优化公共政策过程、打开政策“黑箱”的必要条件。为打开政策“黑箱”，广州市 H 区积极优化组织设计，统筹政策制定前端和政策落地后端，以控制政策“黑箱”的政策输入和政策输出两个端口，从而可以有效的分析和判断政策执行过程的内部程序和运行，为打开政策执行“黑箱”奠定了基础。广州市 H 区政府对政策运行过程输入端的优化，主要体现在对政策过程实施中决策环境的明确上。
一方面，强化资源整合，优化决策环境。首先，明确营商政策执行的统筹部门及分工。营商政策过程改革开始后，广州市 H 区明确由政策研究室作为统筹部门，总体负责全区的营商政策的制定和执行工作，负责政策执行的统筹权、规范权、督办权、形式审核权等等，各业务负责部门负责实质审核，实现了政策的制定前端和执行后端的统筹。综合部门与专业部门之间优势的相互整合，改变了以前“各自为政”的局面，实现全面统筹。其次，建立有效的沟通和反馈机制。H 区区政府展开营商政策过程改革以来，定期召开例会，收集政策具体运行中出现的各种问题、总结相关成果和经验，以加强部门之间的信息共享，深化部门之间的协同。这不仅有利于克服以往政出多门造成的相互交叉重叠和资源配置低效，更有利于具体业务部门更好的整体把握政策环境和应对决策压力，形成对政策问题的正确分析和把握，优化了决策环境，从而推动公共政策的落实和实现。最后，区政策研究室有专业的政策研究人员，他们具有扎实的专业基础和研究基础，政策主体的能力将有效帮助他们对政策环境和形势作出专业判断，降低来自复杂政策环境的影响。另一方面，明确决策要素，减轻决策压力的影响。营商政策过程改革后，公布的实施细则和办事指南等明确了各项政策的政策依据、申请条件、申请时间等政策兑现要点，也是对决策环境的固定和明确，严格按照相关规定作出决策，减弱了来自上下级的决策压力，也压缩了面子、人情等在公共政策过程中对决策的影响空间，净化了政策环境，让政策“黑箱”失去形成的温床。
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结论与展望
作为国家和社会治理的重要工具，公共政策一直是政府、企业以及学界等关注的重点。政策“黑箱”的存在，直接影响着公共政策的实施和质量，损害政府公信力，阻碍公共政策在国家治理中发挥应有的作用。本文尝试探究政策“黑箱”到底缘何形成，并从制度设计的角度，分析应该如何破解政策过程中的“黑线”难题。本文通过对广州市H 区的营商政策过程改革案例分析，得出了以下结论：
第一，公共政策过程实质也是权力运行的过程。虽然政府可能并不是特意就其过程对公众保密，但由于部分环节是在政府部门内部进行的结果，受到权力运行的隐蔽性特征的影响，加之政策过程中的多种主客观因素，使得政策过程中的很多内部运行机制和环节都难以直接观察和了解，对于公众来讲是一个神秘的“黑箱”。
第二，政策“黑箱”的形成是公共政策过程内外部因素共同作用的结果，主要受到政策环境因素、政策主体因素和政策执行因素的影响。其中，政策环境因素包括决策环境和决策压力，政策主体因素包括政策主体的能力、意愿和不同主体之间的利益博弈，政策执行因素包括自有裁量权和寻租空间。这些因素相互影响，共同中作用于公共政策过程，最终形成了政策“黑箱”。
第三，政策“黑箱”的存在虽然能暂时提升公共政策的效率，但从长远来看，减少或隐藏许多内部环节产生的更多的是负面影响。政策“黑箱”的存在，一是影响具体的政策运行，政策“黑箱”有违政策制定的程序正义要求，也会使的政策执行出现偏差，削弱政策评估的作用；二是影响政策实施结果，使得政策预期目标难以实现，整体政策过程趋于失败。
第四，通过科学的制度设计和规范的过程管理，可以形成对政策“黑箱”影响因素和内部转化的控制，有助于打开政策“黑箱”。同时，除了从“黑箱”的内部要素切入外，还可以继续对政策过程的问题输入、政策转化和结果输出环节进行控制，保证问题输出有序，能够透视黑箱内部，并强化结果运用，从而全面优化政策过程，有效防范甚至打开政策“黑箱”，实现公共政策过程的阳光透明。
参考文献（略）