1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，对生态环境的保护有利于社会生产力的保护，生态环境的改善有利于社会生产力的发展。海洋作为国土的一部分，是生态文明建设的重要组成部分。改革开放近四十年的发展带动我国经济腾飞，同时也导致生态系统遭到不同程度的破坏，尤其是海洋生态问题愈发突出，如何改善我国海洋生态环境、海洋生态治理能力现代化成为一个亟待解决的课题。据《2018年中国海洋环境状况公报》数据显示，我国近岸局部海域污染依然严重，其中东海劣四类水质的海域面积为 22110 平方千米，海水中无机氮、活性磷酸盐的含量未达到第一类海水水质标准的海域面积分别为95440和69740平方千米；辽东湾、渤海湾、长江口、珠江口、杭州湾等近岸海域依然存在海水重度富营养化，入海河流水质状况仍不容乐观；河口、滩涂湿地、海湾等典型海洋生态系统多数呈现亚健康或不健康的状态，海洋大气物沉降形势较为严峻。
党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，生态文明建设是社会主义文明体系建设的基本条件，是“五位一体”推进现代化建设的重要战略。2017 年 10 月，习近平主席在党的十九大中进一步提出海洋强国的内涵要求，如“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国；”“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。”近年来，在海洋强国战略指导下，我国政府出台了大量关于保护海洋生态的政策，海洋生态治理能力也在不断提高，海洋生态环境状况稳中向好。如政府在全国选划海洋自然保护区，建立实施海洋生态红线制度，将重要敏感脆弱海洋生态系统纳入海洋生态红线区保护管控范围，对其实施严格保护和管控。这一制度在实践中取得了显著成效，2018 年，渤海海水环境质量总体呈现变好趋势，劣四类水质海域面积 3330 平方千米，较上年同期减少 380 平方千米；辽宁、山东近岸海域水质良好。再如政府在四大海域严格实施伏季休渔制度，覆盖沿海 11 个省市及香港、澳门特别行政区。休渔制度的实施降低了捕捞强度，有利于渔业资源和海域生态环境，维持海洋水生生物多样性，同时有助于广大民众环保意识的提高。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）关于政策工具的研究
政策工具分析是当代公共管理的一个重要理论和实践领域，也是学术界研究公共政策的主要焦点之一。国外对政策工具的研究较早，研究范围涉及政策工具的内涵与分类（本体属性研究）、选择、运用以及评价。对于政策工具的内涵，国外学者众说纷纭，研究成果颇丰。尼达姆（D. Barrie Needham）认为工具具有正式和合法性特征，将政策工具视为拥有正式特征的的活动，一条法令或者一项计划都可以视为政策工具[1]。胡德（C.Hood）、格林林（Arthur B. Ringeling）运用区分定义法对政策工具进行定义，主张将政策工具看作是一种客体或一种活动[2][3]。萨拉蒙（Lester. M. SaLamon）将政策工具提高到政府治理的高度，用“新治理”一词对政策工具的内涵做了新的解释[4]。豪利特（Miehael Howlett）和拉米什（M.Ramesh）对政策工具的研究提供了公共政策过程理论的最新成果，为我国学者研究政策工具奠定最新的理论基础[5]。欧文 E 休斯在著作《公共管理导论》中阐述了公共管理发展历程中四种模式：传统的公共行政模式、新公共管理模式、公共政策模式和治理模式，对政策工具作了具体的定义，科学预测公共管理发展的方向[6]。
政策工具的分类理论同其内涵一般，不同的学者都对其作了具体分类。20世纪 50 年代中期，达尔和林德布洛姆最早提出了政策工具概念，并将其划分为规制性工具和非规制性工具[7]；英国学者胡德（C.Hood）提出一种系统化的分类框架，他认为所有的政府活动的政策工具都使用了四种广泛的“政府资源”之一：信息、财政、权威和正式组织来处理公共问题[8]；洛林 麦克唐纳（McDonnell）和理查德 埃尔莫尔（Elmore）将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型和制度变迁型四种工具[9]；施耐德和英格拉姆比较关注政府影响行动者行为的能力，从影响行动者行为能力的因素出发，将政策工具分为权威式工具、诱因（激励）式工具、能力建设性工具、象征性或劝告性工具以及学习性工具[10]；豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh）认为政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类[5]；欧文 E 休斯提出政策工具可分为政府的供应、生产、补贴和管制 4 种类型[6]；Roy Rothwell 和 Walter Zegveld 将政策工具划分为供给类政策工具，环境类政策工具和需求类政策工具[11]。
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2 核心概念的界定与相关理论阐述
2.1 核心概念界定
2.1.1 政策工具
关于政策工具的概念，国外许多学者对其作了多种多样的定义。尼达姆将政策工具定义为“相对于公共主体的可用的具有合法性的治理”[1]，将工具直接视为治理活动，具有正式性和合法性。而胡德从主客体的角度分析政策工具，他认为政策工具是实现政策目标的活动，是政策目标的客体[2]。萨拉蒙认为政策工具是“一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决”[4]，相对而言，这个定义更为通俗易懂，且对工具的作用阐述也比较全面。欧文 E 休斯则从政策制定主体出发对政策工具做了研究，他认为“政策工具是政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”[5]。此外，还有许多关于政策工具的定义，但基本是从这几个方面来概括的。
学者张成福、陈振明对政策工具的定义在国内属于比较经典的。张成福[56]围绕政府治理，阐述政策工具是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心”。陈振明则从社会问题的角度定义政策工具，即人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。两者的阐述不太相同，但基本都是围绕工具含义展开，强调工具的重要作用。
综合国内外学者的研究，发现他们对政策工具的定义存在两个共同点：一是政策工具的存在是为了实现政策目标；二是政策工具仅是手段和方法，而非目标本身。因此，我们可以认为政策工具是指国家或政府等社会治理主体为了解决某一社会问题或实现某一政策目标而采用的手段和方法，它与治理主体的思想一同融入政策文本中，带有国家强制性。
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2.2 相关理论阐述
2.2.1 可持续发展理论
1980 年，世界自然保护同盟、野生动物基金协会与联合国环境规划署联合发表的《世界自然保护纲要》，首次提出“可持续发展”一词及其概念。1987年，布伦特兰在《我们共同的未来》中正式提出可持续发展的概念，“既能满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成威胁的发展”。可持续发展的本质是人与自然和谐共处，社会经济与自然环境协调循环发展，强调公平性、持续性、共同性三大原则。其中，公平性是本代人、代际间的公平和资源分配与利用的公平。持续性强调将人类的当前利益与长远利益有机结合，经济发展不能超越环境的承载能力，而共同性原则强调公平性和持续性是全人类应该共同遵循的原则。
根据可持续发展理论的要求，经济发展要将当前利益和长远利益有机结合，在发展海洋经济的同时应当注重海洋生态环境的保护。尽管国家制定了一系列海洋生态政策治理海洋生态问题，但海洋生态环境依然存在严重的问题。从海洋生态政策入手，梳理建国以来我国海洋生态政策的发展历程，分析海洋生态政策的特点，为后文具体政策建议的提出提供参考。同时，在可持续发展理论的指导下，后文对政策工具的定义大部分围绕可持续发展展开。
2.2.2 政策工具分类理论
关于政策工具分类理论，国内外学者都做了相应的研究。其中，国外文献综述中具体阐述了国外学者对政策工具的分类，这里具体介绍国内学者对政策工具分类理论的研究。陈振明其主编的《公共管理学》中将政策工具分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段[58]。而张成福则按政府的介入程度对政策工具进行分类，主要有政府部门直接提供财货与服务、政府部门的委托、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作[56]。陶学荣认为政策工具应分为经济性工具、行政性工具、管理性工具、和社会性工具，每一类别里下列更为详细的工具供选择[59]。
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3 我国海洋生态政策的历史演变、体系构成与时代使命......................................13
3.1 建国以来我国海洋生态政策的历史演变.........................13
3.1.1 政策起步阶段（1982—1995）..........................13
3.1.2 稳步执行阶段（1996-2005）..........................14
4 基于政策工具视角我国海洋生态政策文本分析...........................21
4.1 政策文本选择..............................21
4.2 构建分析框架.....................22
5 我国海洋生态政策的政策工具应用问题......................3
5.1 供给型政策工具相对缺失........................32
5.2 环境型政策工具的应用问题..........................32
6 基于政策工具视角我国海洋生态政策的完善建议
6.1 优化供给型政策工具的结构
政府在制定海洋生态政策要考虑供给型政策工具的结构优化问题，适当增加教育培训、资金投入工具的应用。增加教育培训工具的应用，在宏观的政策基础上进一步细化教育培训政策。第一，增加教育方面的微观政策，鼓励高校增设海洋生态环境类专业，适当扩大海洋类专业尤其是高层次人才的招生规模，为海洋生态环境的科学研究奠定人才基础。第二，定期组织对海洋生态环境治理相关的工作人员进行培训，培训内容包括海洋生态安全知识、海洋生态治理的技术手段等，提高相关工作人员的科学素养和工作能力。此外，政府加大对高校人才培养的资金投入，为高校培养人才解决后顾之忧，同时对定期组织教育培训的单位进行财政上的补贴，做好资金投入工具与教育培训工具的交叉应用。
当然，不单单是教育方面需要政府投入资金，还有基础设施建设、科学技术等需要政府财政支持。基础设施建设是海洋生态治理工作的必要前提条件，加大对城市污水处理设施建设的投入，为沿海城市污水的集中处理提供设备基础。加大海洋生态环境监测设施体系的投入，为海洋生态环境实时动态监测奠定物资基础。防护林与防护带的修复和建设可有效地抵御海洋自然灾害，政府对防护林的建设投入有利于保护海洋生态环境安全。科学技术的发展有利于人类更进一步了解海洋生态环境的真实情况，从而促进政府对症出台政策，科学地保护海洋生态环境。因此，政府加大对科技研发的投入比例，用于支持科学研究中所产生的实验费用；同时，对科研人员的研究成果给予肯定和奖励，激励他们在科研的道路上不断前进。
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7.结论与展望
7.1 研究总结
海洋生态治理是实施海洋强国战略重要的一环，拥有健康的海洋生态环境对美丽中国的建设具有重要意义，保护海洋生态环境是顺应时代潮流的政策。随着海洋强国战略不断深入实施，我国海洋生态政策体系也在实践中不断完善，为保护海洋生态环境的健康保驾护航。本文从政策工具的角度对我国海洋生态政策进行文本分析，发现我国政府在治理海洋生态环境污染时偏爱环境型政策工具尤其是法规管制工具，而忽略了需求型政策工具的作用。政府大多考虑法规管制工具的简单有效性，使得法规管制成为了一种路径依赖，反而忽视了物极必反的道理。因此，本文根据统计结果提出以下建议：首先，优化供给型政策工具的内部结构，适当增加教育培训、资金投入工具的应用。其次，平衡环境型各工具的组合应用，适度降低法规管制的使用频率，增加金融支持、税收优惠工具的使用频率。再次，增加需求型政策工具的应用，提高需求型对海洋生态治理工作的拉动作用。最后，结合海洋生态治理维度，适当增加对涉海工程、涉海船舶、海洋倾废的政策条款，并合理应用供给型、环境型、需求型政策工具，尤其要重视需求型政策工具对海洋生态治理的拉动作用。
参考文献（略）