第一章 概念界定及理论基础
一、相关概念界定
（一）公共政策执行偏差
1.公共政策与公共政策执行
对于公共政策的内涵，我国学者有不同的解释。张金马教授认为：公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南①；宁骚教授认为：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案②。本文结合研究内容采用陈振明教授的定义：即公共政策是国家机关（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、条例、措施等的总称③。
公共政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，在政策过程中具有重要的作用。学者从不同的角度对公共政策执行的定义作了解释。丁煌教授等认为：公共政策执行是指政策执行者在政策目标引导下做出的一系列组织化行动，这种行动是政策执行者与其他有关行为主体利益博弈的结果，一般包括：制订执行计划、确定执行机构、开展宣传动员、进行试点检验、全面实施方案等步骤④；陈振明教授指出：公共政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程⑤；所以，可以将公共政策执行概括为公共部门将政策目标转变成政策实际的活动过程。
2.公共政策执行偏差
我国学者对公共政策执行偏差有着不同的解释。谢庆奎教授认为：“偏差和变形是指由于人、体制利益因素导致的政策执行的变形⑥；丁煌教授认为公共政策执行偏差是指在公共政策执行过程中因某些消极因素的影响，致使政策执行不顺畅甚至停滞不前，进而导致政策目标无法圆满实现甚至完全落空的一种情形⑦。同时，我国学者将公共政策偏差现象又称为：“执行障碍”“执行不力”“执行走样”“执行梗阻”“目标置换”“政策规避”“政策阻滞”等，虽表述方式各异，但内涵相同，即政策执行与政策目标相背离。本文结合研究内容采用宁骚教授的定义：公共政策执行偏差就是由于受到诸多因素的影响，导致政策执行主体在实际的政策执行后，执行效果偏离政策初衷的现象①。鉴于本文研究重点在于“政策执行”而非“政策制定”，所以，因“各种因素”造成的公共政策执行偏差中，此因素不包括政策本身。
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二、理论基础
（一）公共政策执行过程理论
20 世纪 70 年代以来，专家学者从各种角度出发，对公共政策执行过程进行了讨论，其中，美国政策科学家史密斯（T.B.Smith)是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》一文中提出描述政策执行过程的模型（表 1-1），他认为，理想化的政策、政策执行主体、目标群体、政策环境四个因素影响政策执行：一是理想化的政策，即合理、合法、可行的政策方案，包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等；二是执行机构，即政策执行主体，指政府机构中具体负责政策执行的单位，包括机构组成、运行机制、执行能力以及人员配备情况，执行主体是影响政策执行效果的关键因素；三是目标群体，即政策对象，包括目标群体的组织或制度化程度、目标群体对政策的认知水平及对先前政策的理解和体验；四是环境因素，即政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行或受政策执行影响的因素①。这四个因素之间相互作用，并共同对政策执行施加影响，最终导致不同的结果。
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第二章 L 镇政策性农业保险执行偏差的现状分析
一、政策性农业保险的执行过程分析
政策执行是一个复杂的过程，它包括诸多环节。陈振明教授认为：政策执行过程主要包括以下七个环节，即政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等②；徐家良认为，政策执行过程包括三个阶段：一是政策执行的准备阶段，即进行政策宣传、加强政策认知、制定执行计划、进行物质准备和做好组织准备；二是政策执行的实施阶段，即政策实验、全面推广、指挥协调和监督控制；三是政策执行的总结阶段，即政策执行效果评估、追踪决策③。张骏生指出：政策执行包括四个环节，一是政策执行的准备工作，即政策资源的准备、组织机构的确立、必要规章制度的制定、政策执行计划；二是政策执行的宣传与实验，三是政策执行的组织落实与协调机制，四是政策执行的检查和监督④。为此，再现政策性农业保险执行过程，则需要寻找行政部门制定的与政策性农业保险相关的实施方案，并以此为据，还原政策性农业保险的执行过程。结合 L 镇调研所得的政策性农业保险实施方案，以下将从五个方面，再现 L 镇政策性农业保险执行过程。
（一）方案制定
从 2004 年开始，我国连续 15 年中央一号文件对推进我国政策性农业保险的发展都提出了新的政策要求。在中央政策的引导下，各省（市）及相关部门结合自己实际，相继出台了具体的实施方案。2018 年 7 月 4 日，为全面打赢脱贫攻坚战，实施产业扶贫，甘肃省出台了《甘肃省 2018—2020 年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》（甘政办发〔2018〕126 号），这为甘肃省政策性农业保险执行提供了依据。同年，为及时落实政策性农业保险工作任务，切实保障农户基本权益，防范和化解农业生产经营风险，结合 H 县农业生产实际和保险业基本特点，H 县人民政府依据上级行政部门出台的政策性农业保险规范性文件，于 2018 年 8 月出台了《H 县 2018—2020 年农业保险助推脱贫攻坚实施方案》（秦政办发〔2018〕62 号），并于同年 11 月 1 日发布了《H 县 2018 年政策性农业保险工作实施方案》（秦政办发〔2018〕106 号）（以下简称《方案》），作为指导全县开展政策性农业保险工作、助推脱贫攻坚的文件依据。
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二、理论基础
（一）公共政策执行过程理论
20 世纪 70 年代以来，专家学者从各种角度出发，对公共政策执行过程进行了讨论，其中，美国政策科学家史密斯（T.B.Smith)是最早构建影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》一文中提出描述政策执行过程的模型（表 1-1），他认为，理想化的政策、政策执行主体、目标群体、政策环境四个因素影响政策执行：一是理想化的政策，即合理、合法、可行的政策方案，包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等；二是执行机构，即政策执行主体，指政府机构中具体负责政策执行的单位，包括机构组成、运行机制、执行能力以及人员配备情况，执行主体是影响政策执行效果的关键因素；三是目标群体，即政策对象，包括目标群体的组织或制度化程度、目标群体对政策的认知水平及对先前政策的理解和体验；四是环境因素，即政治、经济、文化等环境中那些影响政策执行或受政策执行影响的因素①。这四个因素之间相互作用，并共同对政策执行施加影响，最终导致不同的结果。
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第三章 政策性农业保险执行偏差成因分析 ................... 29
一、政策执行主体的责任因素 ........................ 29
（一）政策执行主体的政策认知局限 .................... 29
（二）政策执行主体的专业能力缺乏 ........................... 30
第四章 政策性农业保险执行偏差矫正措施 ......................... 37
一、强化政策执行主体的责任 .......................... 37
（一）提高政策执行主体的政策认知水平 .................... 37
（二）提高政策执行主体的执行能力 ............... 38
第四章 政策性农业保险执行偏差矫正措施
一、强化政策执行主体的责任
（一）提高政策执行主体的政策认知水平
政策执行首先在于对政策有正确的理解和认知。政策执行主体只有对政策内涵有了正确的认知，才能准确理解政策制定者的意图，形成正确的政策态度，采取积极的执行行动坚定地执行政策，实现政策目标①。那么，要提高政策执行效果，实现政策目标，就需要提高政策执行主体的政策认知水平。一是基层政府要组织开展政策深入学习活动。财政、农牧、林业、果业、畜牧部门及各基层政府，特别是各行政村村干部应制定学习计划，明确政策性农业保险学习内容、学习目标以及学习要求，定期组织干部职工深入开展政策性农业保险政策内容学习，通过领导带头宣讲、干部发言讨论以及全体干部职工集中研讨等多样化政策学习形式，结合行政村种养殖业实际生产经营情况，研究制定为达成政策性农业保险目标要采取的具体执行措施。二是采取专题培训学习。可以按照由农业农村部门牵头，县委党校实施，制定政策性农业保险培训方案，设置政策性农业保险培训课程，明确培训人数，制定培训时间进度表，进行政策性农业保险专题培训学习，努力培养出一批懂政策性农业保险政策、热爱农业农村发展、立足化解和防范农业生产经营风险的技能型干部，不断加强政府工作人员对政策性农业保险的认识。三是鼓励涉农部门干部、涉农业务干部扩展政策执行理论知识。由于政策性农业保险所涉及的内容范围较广，涵盖经济学、动植物学、农田水利、气象学等多学科理论知识，仅具备某一方面的知识已远远不能满足准确认知政策的需要；那么，政策执行主体应通过培训和自学等途径广泛掌握自己所从事领域内的政策相关专业知识，并且努力学习有助于政策认知的各种相关是知识，如管理学、政策科学、政治学、社会心理学、经济学等，不断更新其知识结构，提高政策认知能力。
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结语
农业作为关系国计民生的基础性产业，党中央、国务院一直高度重视“三农”问题，为保护和扶持农业可持续发展，分散和化解农业生产经营险，增强农业抵御风险能力，国家建立了政策性农业保险制度。近年来，伴随着党中央、国务院强农惠农富农政策体系的逐步完善，我国经济社会发展取得了显著的成绩，人民生活水平明显提升，生活质量也有所改善，但政策性农业保险执行却存在着一些不足。论文以 H 县 L 镇为例，通过对国内外相关文献的梳理以及数据收集整理和实地入户调研，研究政策性农业保险执行偏差问题，并提出矫正措施。主要包括：通过提高政策执行主体的政策认知水平，提高政策执行主体的执行能力，加大对政策性农业保险宣传力度，进而强化政策执行主体的责任；通过宣传工作提高目标群体的认知程度，引导目标群体的政策期望，以及预防和纠正目标群体的策略性行为，进而矫正目标群体的自利动机；通过健全信息沟通与反馈机制，加强政策性农业保险监督检查以及健全政策性农业保险考核机制，进而建立完善的政策执行机制；最后，通过优化乡土社会环境和政治文化环境，为政策性农业保险提供良好的政策环境。
需要注意的是，论文虽然得出了研究结论，提出了矫正措施，但还存在以下两方面的局限：一方面研究数据范围和局限性都非常明显，缺少各保险机构、基层网点等来源的数据资料。应该更加全面和系统的收集准确的数据。因此，本文提出的矫正措施，虽然在理论上有一定应用价值，但在实际工作中是否具有可操作性还需要进一步的检验。另一方面。在样本的选择上，调查对象主要以 H 县 L镇为样本，不能反映甘肃省政策性农业保险发展的全貌，不同的镇、县（市）、省，其政策性农业保险发展现状及所遇到的现实挑战各不相同。
参考文献（略）