第一章 基本概念和相关理论
第一节 基本概念界定
一、地方政府
地方政府是指一个国家的特定范围内、具有规范性之自我治理能力（即所谓地方自治）的政权团体，与中央政府相对，它有广义、狭义之分。广义的地方政府指管理特定行政区域内公共事务的政府机构之总称，狭义的定义则专指地方之行政机关。作为地方分权的体现，地方政府为分散于一国之内，个别存在的法人或行政主体，在国家法律的规范下，与中央政府共同执行政治权力；于此涵义下，中央政府派驻各地方的政府机关，就算有特定管辖范围，亦不能称之为地方政府。在联邦制国家，由于联邦是由若干分子国（如美国的各州、德国的各邦）所组成，这些分子国具有准国家性质，其政府组织一般不称为地方政府。
中央政府和地方政府都是统一国家不可分割的组成部分。中央与地方的概念表明的是中央政府与地方政府关系。因为有了中央政府，才有地方政府；同样，有了地方政府，中央政府才存在。地方政府有其专属的地方特权，如财政权、治安权、教育权等。尤其是财政权，是保证地方政府得以正常运转的经济基础。地方政府财政税收权的大小决定其自治范围和程度，中央政府控制地方政府财政便是中央控制地方最有力手段。但归根结底，任何一个地方政府都受到中央政府的控制。所以从这个角度来说，没有完全、绝对的地方自治政府。
二、预算绩效管理
预算是政府经过法定程序，按照国家政策法规、条例措施进行编制的，并经由立法机构审议通过的政府财政收支计划。它不不仅仅是政府财政收入的来源和数量、财政支出的用途和金额，还涉及到有计划的、高效的处理所有变量。①
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第二节 相关理论
一、委托—代理理论
1934年，美国经济学家伯利和米恩斯提出委托—代理理论（Principal－agentTheory），当时主要是为了解决企业当中存在的弊端而提出的，它萌生于二十世纪60年代末70年代初企业内部信息不对称和激励问题，研究者们旨在优化企业的委托与代理关系，提倡分离企业的拥有权和经营权。委托代理理论由于其强大的适用性，在企业管理中名声鹊起。按照萨缪尔森的定义，每个人消费公共产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。而且公共产品是消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。政府预算绩效管理核心就在于解决公共物品供给效率和供给质量问题。我国现阶段的主要矛盾，使加强公共物品的有效供给成为政府现代化治理中的重难点”。“重”是由于公共产权委托代理涉及多重主体，委托人为了使代理人的行动符合委托人利益，必须建立起相应的监督和激励机制，而这些机制的建立离不开绩效管理和绩效评价的实施。;“难”是因为公共资源的有限性和公共服务非排他性的矛盾，造成资源枯竭、环境恶化和出现产权拥挤现象，也存在资源未被充分利用的现象，公共资源闲置或使用不足会带来的巨大负外部性。所以进行预算绩效管理不仅涉及到公共资源的有效使用也关系到公共服务和公共产品的供给平衡。①后来委托代理逐渐进入公共部门的视野当中，由于市场本身存在的公共物品供给低效的问题，必须经由政府履行提供公共物品和服务的职能。这样一来，公民成为委托人，政府运用税收围绕公共服务和公共产品的供给开展的活动，形成了一种新的、独特的委托代理关系，预算就构成了双方的委托费用。但由于客观存在的资金使用信息不对称问题，进而产生的逆向选择和道德风险，这就需要对政府代理行为加以监督，考察政府预算使用效率，实施政府预算绩效管理机制是根据预算支出开展绩效管理获取目标信息的一种手段，是对政府的监督，是公民保障自己权益的一种方式，确保预算资金的使用最大化。
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第二章N市全面预算绩效管理的探索过程
第一节N市社会经济发展概况
N市是F省辖区面积最大的设区市，地处F省北部，位于三省交界处，幅员面积2.63万平方千米，辖两区三市五县，占F省的五分之一；N市文化底蕴深厚，不仅是是M越文化的发源地，还是朱子文化的故乡，被誉为“M邦邹鲁”和“道南理窟”，曾涌现出2000多位进士和17位宰相；N市是F省开发最早的地区之一，拥有一级至三级旅游资源180多处，如武夷山是全国仅有的4个“世界自然与文化遗产地”之一。
N市现有户籍人口319.8万（常住人口269万）。2019年，全市生产总值1232.5亿元，公共财政总收入119.3亿元和地方公共财政收入81亿元，较去年同期都增长了十个百分点以上;N市旅游产业发达，2019年共计接待游客总人数超两千万人次，旅游收入超过三百亿元;城镇居民人均可支配收入近两万五千元，增长率接近百分之十;农民人均可支配收入突破一万元，增长速度超过城镇居民人均可支配收入的增长幅度。2019年已竣工四分之一的亿元以上的重点项目，新增国家级高新技术企业7家。全市电商企业销售额突破60亿元。2019年，N市完成市政府的搬迁工作，旨在依托旅游业促进财政收入的增加；同时全力实施迎接高铁时代旅游工作行动方案，新增国家4A级旅游景区2家、3A级5家，建成4个休闲集镇、6个特色村。2019年N市完成市县政府机构改革、食品药品监管体制改革和工商注册资本登记制度改革，率先在F省公布市、县两级行政审批事项与公共服务事项目录清单，稳步推进事业单位分类改革。
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第二节N市全面预算绩效管理的探索历程与成绩
N市自2004年开始探索预算绩效管理工作后，2012年N市市本级被列为全国预算绩效管理改革试点单位；2014年N市财政局获得地方财政管理绩效综合评价设区市第一名，N市下辖6个区县进入全省县级排名前10名；2015年，N市在财政资金绩效管理覆盖率在保持连续三年全省第一的基础上，进一步推动绩效目标管理覆盖范围的扩大，并开展绩效重点评价工作；2017年，N市实现市本级一般公共预算项目资金绩效管理全覆盖，制订了《N市财政局内部控制检查办法》和《N市财政局内部控制考核评价办法》，加快内部控制制度体系的完善，使得监督检查和考核评价有据可依；“十二五”期间被列为全国政府绩效试点省份之一，在2018年度预算绩效管理工作考评中，F省以优良成绩在全国各省（区、市）中位列第5。总结预算绩效管理改革经验，在《意见》出台以后，F省结合财税改革整体部署，率先在全国出台实施意见。N市根据省厅下发文件出台了《关于全面实施预算绩效管理的实施方案》，在已设立财政绩效评价中心的基础上将绩效管理职能从预算科中剥离，单独成立绩效管理科，明确提出市本级要在2020基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的目标。N市十多年来的预算绩效管理改革探索，具体可归纳为以下几方面。
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第三章N市全面实施预算绩效管理面临的问题................................ 23
第一节 全面预算绩效管理的理念尚不巩固.................................23
第二节 全面预算绩效管理的制度框架有待完善......................24
第四章 完善地方政府全面预算绩效管理的思路和对策.........................29
第一节 逐步完善政府预算绩效保障体系.........................29
第二节 建立规范的政府预算绩效管理结构..........................29
第四章 完善全面预算绩效管理的思路和对策
第一节 完善预算绩效保障体系
一、夯实全面预算绩效管理的理念
首先，加大国家政策和系列指导文件的宣传工作，加深各部门对当前预算方向的理解；其次，政府应采用媒体平台、网络平台等形式，加大重绩效工作理念的宣传，提高政府部门的责任意识，增强社会公众对预算绩效工作的认可和支持，进而推动全面预算绩效工作的顺利开展。营造主动公开，有序公开的良好风气，引导公众共同参与到政府的预算绩效管理中来。
二、建立信息公开、透明的制度
目前针对全过程的信息公开已经取得了一定的成绩，政府财政部门相当程度上完成了对各预算实施单位预算资金支出，但距离所有单位使用财政资金时的具体费用全部公开的要求还存在一定的距离。建立规范的、流程明确的公开制度，逐步加大绩效信息的公开、透明程度，不断完善公开的制度，形成把公开视作常态的工作理念，发挥好社会公众和政府部门间的监督促进作用。
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结语
从新世纪初开始至今，我国的预算绩效改革已取得了长足的进步。
特别是《意见》出台后，全面落实预算绩效管理作被列为各地财税工作的重点，地位得到了显著的提升，在全面预算绩效管理的各环节开展了一系列有的放矢的探索和因地制宜的实践，形成了许多宝贵的地方经验。从实施的进展来看，中央及省一级预算绩效管理工作开展较早、推进较快，截至2019年，全过程的预算绩效管理框架已经在中央和省级层面初步确立。其中不乏许多省份已经绩效评价从时候评价延展到事前评价和事中评价，并增加了自评环节和引入了第三方评价机构的参与。中央作为全国预算绩效改革的火车头，取得了实质性的进展，绩效管理已经实现了一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本预算的覆盖。目标管理已覆盖中央本级项目、中央与地方共同财政事权转移支付以及专项转移支付。但省级以下的基层政府全面预算绩效管理改革进展相对缓慢，这其中不乏预算绩效改革任务本身执行难度的原因和政策施行客观上存在时效的滞后性。若要取得全面预算绩效管理改革的全面胜利，区县及乡镇一级政府这块“短板”必须要补齐；为了实现在三到五年内全面实施绩效管理的规划，预算绩效的“最后一公里”是当前亟待解决的主要问题。
作为全国预算绩效管理改革试点单位的F省N市，与其他地方的改革实践相比，其在全面预算绩效管理的“全覆盖”方面具有一定特色。该市从2012年开始试点实施预算绩效目标编制工作。至2016年，市本级纳入绩效目标管理的资金规模较2011年增长了近7倍，至2019年该市绩效目标管理范围已涵盖市级部门四本预算的所有项目支出，开展绩效目标管理的项目金额占单位项目资金总额比重的控制线由50%提升至100%，实现绩效目标管理范围的全覆盖。与此同时，从2012年开始，N市全面启动县市预算绩效管理试点。以2018年在十个县市考评中排名第一的S县为例。S县从2012年开始实施绩效管理工作，最初只对法院及水利两个单位的两个项目共计930万元财政资金进行绩效申报管理工作，而至2018年，绩效目标申报覆盖预算安排的所有154个项目，共计资金36386.8万元，比2012年增长了39倍，实现了一般预算项目资金的全覆盖。
参考文献（略）