本文认为我国信访工作之所以陷入信访效果不佳的泥淖，很大一部分在于信访系统的价值取向与现实要求存在一定的脱节。因此笔者认为，厘清信访工作的正确价值导向，将有助于信访工作的有序开展，实现信访效果的最大化。
一、绪论
（一）问题的提出
1.研究背景
随着社会分工和社会多元化的发展，矛盾纠纷呈现主体多元、诉求多元、类型多元的新情况，全球化、多元化、信息化和网络化催生出了一个全新的治理时代。在此情境下，尽管信访的重要性日益凸显，但现有信访系统并不能完全适应新时代的需要，信访产生“阵痛”。基于此，理论界与实践界群策群力，共同探索信访优化的正确道路。其中，信访问题的源头治理一直是两界学者关注的焦点。在 2019 年中央政法工作会议上，中央委员会总书记习近平再次强调，“社会治理的最好办法，就是将矛盾消解于未然，将风险化解于无形”；“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,从源头上减少诉讼增量①”。这一指示奠定了各级地方政府以源头治理作为信访工作重要优化思路的基调。
在中央的号召下，2019 年以来，浙江推动“最多跑一次”改革再深化再发展，试图将传统的矛盾纠纷多元化解中心、信访联合接待中心、诉求服务中心等“多中心”整合，构建一个统一的“社会治理综合服务中心”，通过一站式服务就地解决纠纷，从源头上化解信访矛盾②。浙江省委书记车俊在 2019 年 3 月浙江省建设平安浙江工作会议上明确指示,县一级要按照“最多跑一次”改革理念,推行“一窗受理、一揽子调处、一条龙服务”，努力实现接访、矛盾纠纷化解“最多跑一地”；7 月上旬,浙江省委政法委正式制定印发了《关于探索建设县级社会治理综合服务中心(信访超市)的指导意见》，以“最多跑一次”为思想引领,推动省内各试点县域建设社会治理综合服务中心,以此实现信访的“最多跑一地”①。至此，浙江省境内初步形成了县、乡、村三级上下联动、左右协调的县域社会治理基本格局。
在顶层的强有力推动下，浙江已在 20 多个县区试点“最多跑一地”，并取得了不错的成效。作为“最多跑一地”的先行者，宁波镇海区于 2015 年在全省率先开创“五位一体”信访超市，实现信访总量三年持续下降②；湖州长兴县已设立 10 个“一站式”综合治理服务点，诉前化解率达 47.59%，位居全省前列③；金华东阳市自主开发“最多一星期”网上办事系统，以“最多一星期”为标准办结率高达 99%，体现了“金华速度”④。
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（二）相关研究综述
1.信访的相关研究综述
信访制度是信访工作的基础，是我国依据自身特殊国情所独有的一项实现权利救济和民意表达的重要制度。尽管它与西方议会申诉（监察）专员制度（OmbudsmanSystem）有一定的相似性，但在数十年依附中华法系的发展中已经自成体系。因此本次研究综述中，笔者主要围绕国内学者对于信访工作的研究展开综述。
（1）信访文献数据分析
中国知网（CNKI）、万方数据知识服务平台（WANFANGDATA）、维普网（CQVIP）三大中文学术文献检索网站是国内学者进行学术交流的重要平台，汇集大量国内学术前沿理论和热点话题，是此次学位论文撰写的主要信息源。依据三个网站中的资料数据，笔者以“信访”、“信访制度”、“信访工作”为关键词，对近 10 年（2010.1-2019.12）信访相关期刊文献进行了检索与整理，检索结果汇总如表 1.1 所示。
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二、嵌入性治理：民情民访代办逻辑的一个分析框架
（一）嵌入性治理要素界定
嵌入性角度在治理领域应用具有很好的适用性和广泛性。依据哈林（HalinnenA.,1998）和托尔诺洛斯（T rnroosJ-A,1998）的细致划分，企业嵌入的类型可分为时间嵌入、空间嵌入、社会嵌入、政治嵌入、市场嵌入以及技术嵌入①。在此基础上，这六类又被归为关系嵌入和结构嵌入两大基本形式②。此二者被后续经济学者所普遍沿用。在社会治理领域，对嵌入类型的划分则显得百花齐放。如何艳玲（2009）将“嵌入式自治”分为“国家嵌入”和“地方反嵌”③；汪锦军（2016）从组织体系和制度体系两方面谈“政府嵌入”④；张义祯（2016）将“嵌入治理”划分为主体嵌入、技术嵌入和制度嵌入⑤。这是因为嵌入性治理刚从经济学领域援引而来，学者们据此搭建分析框架可以更多地融入自己的看法和见解。
为契合研究目的,笔者在本次研究中将嵌入方式划分为个体嵌入和结构嵌入两方面，并以此对浙江信访“最多跑一地”改革中政府的嵌入性机制进行考察。值得注意的是，尽管二者源于经济学领域的两大基本形式——关系嵌入和结构嵌入，但在行政学语境中含义有所变化，表述也有所不同。因此，为方便研究的进一步开展,笔者将在本节中对个体嵌入和结构嵌入的内在涵义进行界定。
1.个体嵌入
个体嵌入脱胎于关系嵌入。在经济学语境中，关系嵌入主要指经济行动者嵌入于个人关系之中⑥。这种定义方式主要强调网络中成员和其他成员的关系对该成员的影响⑦。实际研究中，这一嵌入的影响不仅存在于新嵌入成员与原有主体内部成员之间，还在新嵌入成员与信访关系网络中其他主体中的个体或群体之间予以体现。在实践中,上级组织委派基层干部、群众代表、其他社会组织等等加入关系网络,都可以算作是一种个体嵌入。据此，本文对个体嵌入进行如下定义：组织嵌入是指上级政府通过制度性的组织流程，将相关行动者或团队嵌入至关系网络某一主体中的过程。
（1）个体嵌入可以增强政府的把控力。面对“如何寻找政府有效管理和社会有效治理的平衡点这一难题”，汪锦军（2016）提出，国家嵌入应该与社会自治形成网络化链接，形成政府主导的多元化协调沟通和合作机制①。在此基础上，笔者认为将人大代表、乡贤等其他社会治理主体代表嵌入到这一机制的主体中，既有利于强化政党领导地位,又有利于政令传达的畅通，最终实现加强政府对信访工作的把控的目的。
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（二）嵌入性治理的分析框架
1.个体嵌入的分析框架
个体嵌入的分析框架如图 2.1 所示。其中，政府委派人员占据 1、2、3；民众委派人员占据 4、5、6；其他社会治理主体委派人员占据 7、8。
1.从主体的成分上考虑。一方面，重新建构的主体各成分与外界应该存在弱连带关系，即新主体的各成分与外界之间的联系应当尽可能地降低重复性①。体现社会治理领域，则是新主体中应当由多元主体的代表组成。另一方面，新主体的各个成分之间应该存在强连带关系，即新主体的各个成分之间应当加强交互②。这种强连带关系可以通过设立完善的组织架构获得。
2.从主体的结构上考虑。个体嵌入本身具有树立政党领导地位、增强政府把控力的作用，主体成分间的强连带关系有助于将政府政令经由多元主体代表传达给受众。尽管政府代表应当弱化控制力度，但本身还是应当处于宏观上的主导地位。而民意代表承载着民意诉求，在新主体当中，应当拥有相对平等的话语权。对于其他治理主体的代表，可以依据情况赋予一定的权限。
3.从主体的功能上考虑。政府代表起到政府与新主体之间的桥梁功能。因此，政府代表既要依据宏观政策对新主体的行动进行指引，又要为行动争取足够的物质支撑。而在新主体与群众之间，则由民意代表担当桥梁工作。一方面要有足够的耐心收集民意诉求，另一方面也要有良好的沟通技能进行传达。其他主体成分则主要作为二者之间的补充。如可依据实际需要，引入律师团队、心理咨询团队等参与实际工作。
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三、嵌入性治理视角下信访工作的现状.....................28
（一）外部特征：宏观环境的巨变导致信访工作负担加重..............................29
（二）内部特征：政府正推动信访工作不断优化和升级.............................30
（三）当前信访工作现状总结.................................31
四、民情民访代办工作研究——以金华市婺城区为例........................32
（一）浙江省金华市“最多跑一地”改革信访创新实践..........................32
1.“8890”便民服务平台...............................32
2.民情民访代办机构................................... 33
五、嵌入性治理视角下浙江省金华市信访改革的未来进路................................43
（一）信访工作优化的前提：强化顶层设计的价值引领...........................44
1.信访工作应追求短效维稳还是长效维稳 ........................ 44
2.信访工作应采取行政主导还是公众主体 .......................... 45
四、民情民访代办工作研究——以金华市婺城区为例
（一）浙江省金华市“最多跑一地”改革信访创新实践
浙江“最多跑一地”改革试点工作开展已近一年，20 多个县市的各项改革工作有序推进。在此情境下，金华市积极响应，在完成省政府的试点任务要求的同时，也积极主动探索信访工作的创新路径，并取得了不错的成效。笔者梳理了金华市“最多跑一地”改革的实践，将之归纳为以下两个方面。
1.“8890”便民服务平台
“8890”便民服务平台由金华市政府全额投资建设，于 2013 年 10 月 28 日建成并投入使用，迄今已逾六年。2019 年，金华市开展“最多跑一地”改革。金华市政府依据金华市实际，充分发挥“8890”便民服务平台的作用，将平台的效能投诉系统结合入“最多跑一地”改革中，赋予平台新的历史使命。自此，平台成为“最多跑一地”改革的关键一环。
服务型政府既是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是政府职能转变的彰显，对推进新形势下国家机构改革的深化具有重要价值①。2013 年下半年，在吸收宁波“81891 服务网”、杭州“12345 市长热线”建设经验的基础上，金华市政府大力推进“8890”便民服务平台建设，试图构建一个金华本土的集咨询、求助、服务、投诉于一体的综合性便民服务平台，以此作为服务型政府建设的有力抓手。剖析浙江省金华市“8890”便民服务平台的实践经验，可以发现平台在“最多跑一地”改革中存在许多正向作用。
“8890”平台为市民日常生活提供便利，优化生活体验，减少社会矛盾产生。这一平台主要由公共服务系统、社会服务系统、效能投诉系统三部分组成，在实践中各有侧重。其中，公共服务系统和社会服务系统在营造居民舒适的生活环境、化解基层矛盾方面，有着非常重要的作用。公共服务系统即运用党政、市场、社会等各种服务资源为市民提供非应急求助咨询服务。金华市居民可通过电话、短信、网站等多渠道，24 小时全天候向平台咨询各类信息。此外，公共服务系统整合了市场服务资源，与数百家企业开展合作，向金华市居民提供开锁、搬家、钟点工等便民服务。而社会服务系统则是发挥志愿者和公益组织的作用，为市民提供多样化、个性化的服务。除长期的心理咨询、法律援助等线上志愿服务外，平台还定时组织志愿者进社区服务。
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五、嵌入性治理视角下浙江省金华市信访改革的未来进路
（一）信访工作优化的前提：强化顶层设计的价值引领
嵌入论认为，企业党建工作与运营脱节将造成企业资源的极大浪费①。将之引申到社会治理领域，则表现在原有信访关系网络的价值取向会影响关系网络内主体间交互的效果。我国信访工作之所以陷入信访效果不佳的泥淖，很大一部分在于信访系统的价值取向与现实要求存在一定的脱节。因此笔者认为，厘清信访工作的正确价值导向，将有助于信访工作的有序开展，实现信访效果的最大化。
1.信访工作应追求短效维稳还是长效维稳
信访工作为民众提供了一个反映自身合理诉求的窗口，有助于缓和社会矛盾，最终实现社会维稳的目的。在信访制度的最初设定中，信访部门本身并不具有解决问题的能力，只是充当社会矛盾的收集者和分发者，将信访问题移交给相关部门。然而，相关部门处理问题的一般性逻辑并非是对单一问题的处理，而是希望从单一问题中发现其中的普遍性问题，以此达到长治久安的目的。这造成了民众的部分诉求无法得到有关部门的及时回应，弱化了民众的获得感，招致了民众的不满。群众的不满招致了信访系统的压力，信访部门的思想出于无奈开始向短期维稳转变，最终导致信访部门发生权力“形变”。
不可否认，信访工作本身就应当以长效维稳作为价值取向，但现实给予了信访系统巨大的压力。民情民访代办机构的嵌入为信访思想回到正轨提供了范式。一方面，以人民调解员为主要构成的民情民访代办机构本身具有一定解决问题的能力，有助于一般性的矛盾纠纷化解在基层；另一方面，经由民情民访代办机构筛选过后的信访问题更具普遍性和复杂性，有助于信访部门自身价值的最大化。据此，信访部门的群众压力得到减轻，权力“形变”不再具有意义，这一部分畸形的权力应当被剥夺，信访工作的价值取向也应当重新修正到长效维稳上来。
参考文献（略）