笔者认为两者之间的边界被打破，信息资源也将得到充分利用，进而实现共享共联共通，双方相互依赖，充分信任，政府与“三社联动”也将达到“协同共治”的目的，运用综合模型对两个比较典型的案例展开分析，发现基层政府、“三社联动”参与到协同共治活动中，不但让资源得到了最大化程度的利用，而且有效满足了社会发展需求。长远看来，国家实现民主化建设的进程也因此得到进一步推进。社会发展秩序越来越稳定，公平、正义思想理念深入人心。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
30 多年的改革开放为中国带来了蓬勃发展的经济结构，使之一跃成为了全球第二大经济体，社会人口结构也发生了巨大改变，如今中国人口老龄化形式为构建完善社会养老服务体系提出了新的时代命题，这项命题对于社会治理来说艰巨且关键。2019 年 1 月 21 日，国家统计局发布最新人口数据：2018 年末，60 周岁及以上人口约 2.5 亿人，占总人口的 17.9%，2017 年末 60 岁及以上人口占总人口的 17.3%，对比增长了 0.6%。如果一个国家 60 岁或者 65 岁以上的人口占比分别达到 10%,7%，那么就意味着这个国家进入到了老龄化①。中国已步入人口老龄化阶段，并已超过 2018年全国老龄工作委员会办公室的推算结果[1]，即 2020 年人口老龄化将达到 17%。基于这一时代背景，我国于 2012 年新修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》，其中明确指出，以居家为基础、社区为依托，机构为支撑，国家应大力构建科学且完善的社会养老服务体系。《中国老龄事业发展“十三五”规划》中，明确提出要积极构建完善社会养老服务体系[2]，其中包含了很多细节化的内容，比如:丰富老年社区照顾服务形式、加强基础设施建设[3]。
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
30 多年的改革开放为中国带来了蓬勃发展的经济结构，使之一跃成为了全球第二大经济体，社会人口结构也发生了巨大改变，如今中国人口老龄化形式为构建完善社会养老服务体系提出了新的时代命题，这项命题对于社会治理来说艰巨且关键。2019 年 1 月 21 日，国家统计局发布最新人口数据：2018 年末，60 周岁及以上人口约 2.5 亿人，占总人口的 17.9%，2017 年末 60 岁及以上人口占总人口的 17.3%，对比增长了 0.6%。如果一个国家 60 岁或者 65 岁以上的人口占比分别达到 10%,7%，那么就意味着这个国家进入到了老龄化①。中国已步入人口老龄化阶段，并已超过 2018年全国老龄工作委员会办公室的推算结果[1]，即 2020 年人口老龄化将达到 17%。基于这一时代背景，我国于 2012 年新修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》，其中明确指出，以居家为基础、社区为依托，机构为支撑，国家应大力构建科学且完善的社会养老服务体系。《中国老龄事业发展“十三五”规划》中，明确提出要积极构建完善社会养老服务体系[2]，其中包含了很多细节化的内容，比如:丰富老年社区照顾服务形式、加强基础设施建设[3]。
截至 2019 年 3 月，中国社区养老服务问题频繁发生，比较常见的有：行政化倾向严重、供给结构扭曲、资源分配力度不够等等。为了最大程度保障居民群众的切身利益，理论界、学术界都需要对补齐短板、平衡供需等问题进行深入思考。在此背景下，基于地方实践的“三社联动”机制逐渐走入到公众视野中[4]。我国社区养老也经历了一个漫长的变迁，即从家庭养老到社会、家庭相结合。社区制的发展也经历了比较漫长的阶段，具体可以总结概括为这三个层面:社区服务--社区建设--社区治理。早在 2011 年，中共中央、国务院就提出了一个极具创新性的社区养老管理框架，相比较而言，依据传统单一管理理念，政府在社会发展中起着重要的主导地位，在这之后，政府、社会多元主体共同参与的治理格局逐渐形成。两年后，我国又明确提出了改革总目标，并表示作为政府部门，必须要发挥自身主导作用，创新社会治理模式，确保政府、社会、居民各个主体之间实现有效且良性互动。立足这一时代背景，创新社区养老新型构架显得尤为重要和必要，其中明确提到了“三社联动”这一新型概念，同时还得到了民政等相关部门的关注，在政府部门的协助下，各地区都对“三社联动”这一创新社区治理模式进行了有效探索和实践。
....................
....................
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
（1）社区养老相关研究
社区养老在国内起源于 20世纪 80年代，关于社区养老服务的研究还在逐渐增多，研究也是相当丰富且多样，比如:社区养老在养老服务体系中的地位、社区养老服务的性质、社区养老服务存在的问题与对策等等[5]。因为理论缺乏，以及环境的包容性特点，使得我国对于社区养老概念的定义，还是存在较大差异性。在此背景下，社区照顾、社区养老等概念也随之被提出。但社区养老责任主体、服务体系界定可谓相当模糊，进而对社区养老服务水平的提高，也造成了诸多影响。
（2）“三社联动”相关研究
不少学者表示，“三社联动”是基于一定时代背景下的重要产物:一是原来的管理体制无法适应当前社会发展实际需求。叶南客、陈金城两人表示“三社联动”应运而生，体现出了社会管理的深入变革，群众利益的多元化需求。郎晓波认为城市化速度的加快，流动人口数量的增加，导致城市基础设施建设处于非常滞后的地步，诸多因素的影响，使得社区管理工作开展遭遇重重阻碍。潘川弟认为政府简政放权的力度明显增大，加上社区力量有限，面对较大负担，很难履行好自身职责，在此情况下，社区对于社区组织、社会工作者的需求性也变得越来越迫切，这样也便于实现更加有效的基层治理[6]。
1.2.1 国内研究现状
（1）社区养老相关研究
社区养老在国内起源于 20世纪 80年代，关于社区养老服务的研究还在逐渐增多，研究也是相当丰富且多样，比如:社区养老在养老服务体系中的地位、社区养老服务的性质、社区养老服务存在的问题与对策等等[5]。因为理论缺乏，以及环境的包容性特点，使得我国对于社区养老概念的定义，还是存在较大差异性。在此背景下，社区照顾、社区养老等概念也随之被提出。但社区养老责任主体、服务体系界定可谓相当模糊，进而对社区养老服务水平的提高，也造成了诸多影响。
（2）“三社联动”相关研究
不少学者表示，“三社联动”是基于一定时代背景下的重要产物:一是原来的管理体制无法适应当前社会发展实际需求。叶南客、陈金城两人表示“三社联动”应运而生，体现出了社会管理的深入变革，群众利益的多元化需求。郎晓波认为城市化速度的加快，流动人口数量的增加，导致城市基础设施建设处于非常滞后的地步，诸多因素的影响，使得社区管理工作开展遭遇重重阻碍。潘川弟认为政府简政放权的力度明显增大，加上社区力量有限，面对较大负担，很难履行好自身职责，在此情况下，社区对于社区组织、社会工作者的需求性也变得越来越迫切，这样也便于实现更加有效的基层治理[6]。
（3）协同治理相关研究
国内学者这两年所研究的内容基本体现为协同治理理论目的等等。学者杨志军认为，提高社会公共事务治理，是协同治理中极其重要的一个理论内容，目的就是维护公共利益[7]。朱纪华认为协同治理理论，就是指政府、企业等主体共同参与到公共管理实践活动中，一方面，自身独特作用得到充分发挥，另一方面，利于构建起一个更加完善且和谐的高效公共治理网络体系[8]。李辉、任晓春认为协同治理中还包含了其它一些内容，比如:合作治理的协同性，与此同时还提出了五个特征。杨清华认为协同治理是指政府、民间组织等子系统，以法律、货币等各种控制作为序参量，从而实现对社会事务的有效管理，治理效能最大化的同时，还能达到维护和增进公共利益的目的[9]。
........................
国内学者这两年所研究的内容基本体现为协同治理理论目的等等。学者杨志军认为，提高社会公共事务治理，是协同治理中极其重要的一个理论内容，目的就是维护公共利益[7]。朱纪华认为协同治理理论，就是指政府、企业等主体共同参与到公共管理实践活动中，一方面，自身独特作用得到充分发挥，另一方面，利于构建起一个更加完善且和谐的高效公共治理网络体系[8]。李辉、任晓春认为协同治理中还包含了其它一些内容，比如:合作治理的协同性，与此同时还提出了五个特征。杨清华认为协同治理是指政府、民间组织等子系统，以法律、货币等各种控制作为序参量，从而实现对社会事务的有效管理，治理效能最大化的同时，还能达到维护和增进公共利益的目的[9]。
........................
第 2 章 相关概念界定与理论阐述
2.1 关键概念的界定
2.1.1 社区养老
我国在 2008 年的时候就颁布了《关于全面推进养老服务工作的意见》，其中主要分析了“社区养老服务”的基本概念，即依托社区，政府和社会力量联合在一起，为那些居住在家的老年人群体提供日常起居照料，这是一种十分科学的养老服务模式，它是对传统养老模式的有效补充与更新。”[23]意见中还提到了社区养老，需要包含生活、精神等多种服务内容，由此可见，社区养老资源十分丰富，且表现出了十分明显的多元化特征。社区养老对于政府也提出了一定要求，它们必须要整合家庭、社会等力量，这样才能为老年人提供更加全方面，系统性的服务。随着我国老龄化程度不断加深，养老服务所面临的问题也越来越严峻，最有效的方式是通过“三社联动”协助基层政府完善养老保障，同时国家大力推行的“三社联动”在与基层政府协同共治过程中存在一系列由权力和制度导致的不平衡约束限制了社区养老的快速发展。
2.1.2 三社联动
“三社联动”是近几年比较崭新的一个词汇，虽然马克思等作家的经典作品中对此都没有提及，但其中还是蕴含有十分深入的思想内涵，比如:国家与社会之间的密切关系、对于未来社会管理的设想等等，对于“三社联动”的形成，它们表现出了较强的指导性，除此之外，中国特色社会主义理论也表现出了较强的思想引导性。2004年，上海市民政部最新提出了“三社联动”这一词语，这意味着“三社互动”社区治理模式更具创新性，在此背景下，上海积极创建了崭新的社区治理模式，结合具体实施情况可知，取得的成绩相当不错。在这之后，“三社互动”模式还被广泛推广到了其余地区，且逐渐演变成为了“三社联动”。2.1.1 社区养老
我国在 2008 年的时候就颁布了《关于全面推进养老服务工作的意见》，其中主要分析了“社区养老服务”的基本概念，即依托社区，政府和社会力量联合在一起，为那些居住在家的老年人群体提供日常起居照料，这是一种十分科学的养老服务模式，它是对传统养老模式的有效补充与更新。”[23]意见中还提到了社区养老，需要包含生活、精神等多种服务内容，由此可见，社区养老资源十分丰富，且表现出了十分明显的多元化特征。社区养老对于政府也提出了一定要求，它们必须要整合家庭、社会等力量，这样才能为老年人提供更加全方面，系统性的服务。随着我国老龄化程度不断加深，养老服务所面临的问题也越来越严峻，最有效的方式是通过“三社联动”协助基层政府完善养老保障，同时国家大力推行的“三社联动”在与基层政府协同共治过程中存在一系列由权力和制度导致的不平衡约束限制了社区养老的快速发展。
2.1.2 三社联动
叶南客认为“三社联动”对于促进政府、社会之间有效互动互补，具有十分重要的意义，通过建设社区、培育社会组织等方式，“三社”实现了融合发展[24]。田舒认为“三社联动”的定义，是基于“三社互动”层面，政府负责服务的购买，社会组织则是外部力量进行积极吸收和融入，至于社工专业人才应该提供更加专业化的服务，从而满足社区居民日益增加的多样化需求，这是一种值得大力提倡的新型社会治理模式[25]。“三社联动”的本质体现为“整合”，简单来说，就是把民政工作中社区治理、社会治理的部分职责，以“服务社区”作为重要目标，通过多种路径，将各个主体资源进行有效整合，最终实现“整体大于部分之和”的科学目标。徐选国等人认为：“三社联动”的目标具有明显双重性:一是公共服务创新；二是推进基层社会治理。在团结合作、政社分工机制下，通过外在化机制，激发“三社”参与的积极性、主动性，比较常见的模式就是让政府购买公共服务，长远看来，政府、社会之间也将实现各司其职，分工合作[26]。
............................
2.2 理论基础
2.2.1 新公共服务理论
（1）新公共服务理论的核心
登哈特夫妇对于“新公共服务”相关内容展开了深入探讨，最后得出结论:完善新公共服务理论，必须要遵循以下几个原则：
第一，服务者而非掌舵者，这是最突出的一个原则。作为公共管理者，政府的作用并不是对社会进行掌握，而是要最大化程度保护公民的利益。第二，公共利益属于目标，而不是附属产品。管理者、公民都有责任维护公共利益，随着“新公共服务”理念的提出，社会远景目标过程也逐渐建立了起来，所以，责任不能全部交给那些被任命的公共行政官员。所以，政府应为人们营造一个更加良好且舒适的对话环境氛围，并对未来社会发展方向进行商议。第三，战略性地思考问题，在行动上也要足够民主化。新公共服务理论中提到:只有通过集体努力，有效协作，才能将集体远景目标有效贯彻和落实，部分计划在具体的实施过程中，公民必须积极参与，这样才能确保活动的执行时能有效聚集各方力量，而这样也能让那些预期理想目标成功实现。通过制定公民教育计划，以及培养优秀公民，他们的自豪感、责任感必定也将随之得到增强。第四，服务公民，而不应该只是顾客。新公共服务理论对于政府、公民之间所存在的关系进行了探讨，结果发现和工商企业、顾客二者之间的关系，完全不同。第五，责任还是比较多元化。新公共服务理论表示，公务员除了要对市场进行关注，还需要对宪法、法令等相关内容加以关注，简单来说，就是要关注社会价值以及公民利益。新公共服务理论使得越来越多的人逐渐意识到，责任的承担并没有想象中那么简单，因为太过现实和复杂。第六，对于个体加大重视，而不只是关注生产率。公共服务理论学者对于管理、组织等内容进行了积极探讨，其中明确提到了“通过人来进行管理”的重要性。他们认为，公务员善待公民是他们的责任所在，与此同时，他们也享有一定的权利，即公共机构管理者需要对其足够善待。第七，超越企业家身份，对于公民权、公共事务足够重视。公共行政官员同普通机构、项目的业务所有者相比较，存在较大差异性，从这个层面上说，政府为公民所有。
不少学者观点表示:社区养老服务社会化过程中，政府在其中扮演着十分重要的角色，除了是规划者，还需要为养老服务的发展制定更加科学且完善的战略。除此之外，老年人需求得到满足的同时，还必须要尊重“民主”这一重要原则。尊重老年人的需求，同时将老年人利益作为服务目的。每一个普通人都会经历老年阶段，养老服务关乎每一个人的晚年生活，因为它是一项全民事业，所以，公共养老服务和产品的供给，一定要坚持“公平公正”原则，这样才能更好地服务于社区养老。
.............................
2.2.1 新公共服务理论
（1）新公共服务理论的核心
登哈特夫妇对于“新公共服务”相关内容展开了深入探讨，最后得出结论:完善新公共服务理论，必须要遵循以下几个原则：
第一，服务者而非掌舵者，这是最突出的一个原则。作为公共管理者，政府的作用并不是对社会进行掌握，而是要最大化程度保护公民的利益。第二，公共利益属于目标，而不是附属产品。管理者、公民都有责任维护公共利益，随着“新公共服务”理念的提出，社会远景目标过程也逐渐建立了起来，所以，责任不能全部交给那些被任命的公共行政官员。所以，政府应为人们营造一个更加良好且舒适的对话环境氛围，并对未来社会发展方向进行商议。第三，战略性地思考问题，在行动上也要足够民主化。新公共服务理论中提到:只有通过集体努力，有效协作，才能将集体远景目标有效贯彻和落实，部分计划在具体的实施过程中，公民必须积极参与，这样才能确保活动的执行时能有效聚集各方力量，而这样也能让那些预期理想目标成功实现。通过制定公民教育计划，以及培养优秀公民，他们的自豪感、责任感必定也将随之得到增强。第四，服务公民，而不应该只是顾客。新公共服务理论对于政府、公民之间所存在的关系进行了探讨，结果发现和工商企业、顾客二者之间的关系，完全不同。第五，责任还是比较多元化。新公共服务理论表示，公务员除了要对市场进行关注，还需要对宪法、法令等相关内容加以关注，简单来说，就是要关注社会价值以及公民利益。新公共服务理论使得越来越多的人逐渐意识到，责任的承担并没有想象中那么简单，因为太过现实和复杂。第六，对于个体加大重视，而不只是关注生产率。公共服务理论学者对于管理、组织等内容进行了积极探讨，其中明确提到了“通过人来进行管理”的重要性。他们认为，公务员善待公民是他们的责任所在，与此同时，他们也享有一定的权利，即公共机构管理者需要对其足够善待。第七，超越企业家身份，对于公民权、公共事务足够重视。公共行政官员同普通机构、项目的业务所有者相比较，存在较大差异性，从这个层面上说，政府为公民所有。
不少学者观点表示:社区养老服务社会化过程中，政府在其中扮演着十分重要的角色，除了是规划者，还需要为养老服务的发展制定更加科学且完善的战略。除此之外，老年人需求得到满足的同时，还必须要尊重“民主”这一重要原则。尊重老年人的需求，同时将老年人利益作为服务目的。每一个普通人都会经历老年阶段，养老服务关乎每一个人的晚年生活，因为它是一项全民事业，所以，公共养老服务和产品的供给，一定要坚持“公平公正”原则，这样才能更好地服务于社区养老。
.............................
3.1 我国社区养老服务的发展现状...................................16
3.1.1 社区养老服务的供需现状...........................16
3.1.2 社区养老治理情况分析............................17
第 4 章 基层政府与“三社联动”在社区养老中协同共治的问题及原因分析...............23
4.1 基层政府与“三社联动”在社区养老中协同共治现状分析......................................23
4.1.1 基层政府与“三社联动“在社区养老中协同共治的实践情况............................23
4.1.2 基层政府与“三社联动“在社区养老中协同共治的启示....................................26
第 5 章 基层政府与“三社联动”在社区养老中协同共治的策略.........................34
5.1“技术-理念-制度”协同演化的宏观思路...........................34
5.1.1 建立相互嵌入的技术和网络平台..................................34
5.1.2 从理念层面确立起协同共治的价值追求.......................35
第 5 章 基层政府与“三社联动”在社区养老中协同共治的策略
5.1“技术-理念-制度”协同演化的宏观思路
协同共治在社区养老中也面临着诸多的阻碍，基于宏观角度分析，构建良好协同共治互动关系过程中，所面临的压力和挑战相当巨大，除了积极应对，相关平台、技术层面的创新，也是需要引起高度关注，关于整个流程的优化，同样要多注意。基于理念变革角度展开分析，传统且固有观念必须要突破，各个主体应协同合作，追求共同目标。最后，依据制度这一科学保障，完善相关法律法规，立足宪法基本原则，构建更加完善的法律法规体系，保障社区养老中基层政府与“三社联动”都能充分发挥作用。
协同共治在社区养老中也面临着诸多的阻碍，基于宏观角度分析，构建良好协同共治互动关系过程中，所面临的压力和挑战相当巨大，除了积极应对，相关平台、技术层面的创新，也是需要引起高度关注，关于整个流程的优化，同样要多注意。基于理念变革角度展开分析，传统且固有观念必须要突破，各个主体应协同合作，追求共同目标。最后，依据制度这一科学保障，完善相关法律法规，立足宪法基本原则，构建更加完善的法律法规体系，保障社区养老中基层政府与“三社联动”都能充分发挥作用。
5.1.1 建立相互嵌入的技术和网络平台
十九大报告中明确提到了“网络强国、数字中国”等新概念，并表示在今后很长一段时间，互联网、大数据都要深度融合到实体经济发展中。身处在信息化时代，更是要懂得利用大数据的价值，加快推进社区养老服务工作开展，以及治理变革。信息孤岛的问题一直存在，且对基层政府、“三社”协同共治造成了诸多阻碍，政府边界被打破，它同“三社”共同治理业务之间的对接也将变得更加紧密。面对这一实际，树立大数据、互联网思维意识，依托各种信息技术手段，完善现有的“一站式”服务平台，建立公共数据网络平台。相互嵌入的内容主要表现在以下两点:
一是组织网络衔接。政府组织网络异常繁杂，缺乏精细度，层级也比较多样，政策失真问题时有发生，而原因则在于政策下传的过程中，发生了潜移默化的改变，加上部分人员存在侥幸心理，想要查明到底是哪一个环节出现了问题，难度颇大，这也从侧面体现出每个层级的态度，存在极其不负责任的现象。除此之外，每一层级上的管理部门管理幅度偏大，有效性难以得到体现。作为政府部门，在构建组织体系的时候，应该要注意网络化、扁平化特点，同时还需要不断完善“三社”自身的组织网络，从而让政府组织网络之间的衔接变得更加有效。二是工作制度建设、技术平台二者之间的有效衔接。政府、“三社”二者性质存在较大差异性，它们在协同共治过程中，也总是依据自己的方式做事，从而导致彼此之间缺乏良好的互动性。所以，一旦建立起了相对良好的协同共治关系，二者就应在工作、监督管理、绩效管理等制度上保持统一性。实际上，从制度层面分析，政府制度相比“三社”更加成熟，所以，“三社”要以此作为重要参考依据，同时不断完善网络治理渠道，提高政府透明度，从某种程度上说，社区养老工作的开展也将更有效。
..............................
第 6 章 结论
我们身处一个复杂多变的社会环境中，所以，政府对于人们的信任度并不高，加上受到人力、物力、财力等诸多因素的影响和限制，政府所具备的行政职能很难得到充分且有效体现，最终导致低效率问题的出现。传统角度分析，全能型的政府并不存在，这几年，政府也开始逐渐意识到了传统治理模式的弊端，且在积极寻求新的治理模式，比较具体的表现就是积极寻求与“三社”、企业等其他主体的有效互动和合作，不仅如此，协同治理模式也应运而生，它主要被纳入到新公共治理理论范式中。
本文基于协同治理理论，立足社区养老所存在的问题展开分析，加强对政府、“三社联动”所存在的互动关系进行研究，两者之间的边界被打破，信息资源也将得到充分利用，进而实现共享共联共通，双方相互依赖，充分信任，政府与“三社联动”也将达到“协同共治”的目的，运用综合模型对两个比较典型的案例展开分析，发现基层政府、“三社联动”参与到协同共治活动中，不但让资源得到了最大化程度的利用，而且有效满足了社会发展需求。长远看来，国家实现民主化建设的进程也因此得到进一步推进。社会发展秩序越来越稳定，公平、正义思想理念深入人心。
从互动关系角度分析，协同共治无疑是一个最佳的选择，但是，基层政府、“三社联动”之间在互动关系发展中，也普遍存在很多问题，面临很多困难。技术在应用中遭遇阻碍的一个深层次原因就是理念滞后；互动主体之间，连最基本的信任感都没有；二者的非对称性特点尤为突出，且对资源表现出了较强依赖性等等，都是常见的阻滞因素。基层政府、“三社联动”需要联合行动，明确自身的角色定位，确保技术、理念等之间的演化更具协同性，从而使得协同共治快速发展，社区养老服务工作开展也才能取得更加良好的成绩。
综上所述，基层政府、“三社联动”之间的协同治理关系，不管是在领域，还是发展方式上，都比较新颖。为确保政府的政策引导作用得到充分且有效发挥，明确“协同共治”的发展阶段，以及其中所存在的问题，显得十分重要和必要。协同共治治理更加完善，就一定要激发“三社联动”的积极性、主动性、创造性，长远看来，协同治理理论目标将得到充分实现，并更好地为社区养老服务。政府管理科学、市场运作有序，社会功能完善协同治理局面的形成，可以让当前社区养老所存在的捉襟见肘问题都迎刃而解。
参考文献（略）
综上所述，基层政府、“三社联动”之间的协同治理关系，不管是在领域，还是发展方式上，都比较新颖。为确保政府的政策引导作用得到充分且有效发挥，明确“协同共治”的发展阶段，以及其中所存在的问题，显得十分重要和必要。协同共治治理更加完善，就一定要激发“三社联动”的积极性、主动性、创造性，长远看来，协同治理理论目标将得到充分实现，并更好地为社区养老服务。政府管理科学、市场运作有序，社会功能完善协同治理局面的形成，可以让当前社区养老所存在的捉襟见肘问题都迎刃而解。
参考文献（略）