第 1 章 绪论
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
加拿大学者麦克卢汉①认为，媒介即讯息，传播工具的进步代表着人类技术变革和社会变革的信息。随着信息化时代的到来，新媒体取代了传统媒体成为人们了解世界的主要渠道。新媒体传播速度之快、范围之广，传统媒体望尘莫及，新媒体不仅向原有的媒介生态和传播格局发起了挑战，更是使得人们的生活方式和思维方式发生了翻天覆地的变化。同一时期，我国经济快速发展，社会进入转型攻坚阶段，各种社会矛盾开始凸显，公共危机事件频发。信息化时代的突出特点即信息传播速度快，且传播门槛更低，人人都可以成为信息的发布者和传播者。在这样的背景下，社会矛盾在信息技术的催化下传播的速度和范围都会成倍加快，并且伴随着网络上谣言和“小道消息”肆虐，网络舆论风向难以控制，新媒体的出现为地方政府的危机管理带来了更为艰巨的挑战。
我国幅员辽阔，各地政府由于危机管理意识和水平有所差异，在面对突发性公共危机时所体现出的应对公共危机的能力也不仅相同。近些年来，“天津 812 爆炸事件”、“上海外滩踩踏事件”等公共危机事件层出不穷，新媒体平台成为文字、图片、视频等多元化内容的传播并载体，网络舆论作用得到了空前发挥。因此，新媒体时代对地方政府的公共危机应对能力也提出了新的要求，面对突发危机，地方政府要秉持积极、公正的态度认识新媒体，将其作为与公众沟通和交流的桥梁，改变传统的、被动的危机事件处理方式，围绕新媒体的特点持续提升公共危机意识并优化公共危机管理体系，使得地方政府在突发公共事件中能够把控舆论风向，维护社会稳定。本文正是基于这样的目的，通过对地方政府在新媒体时代应对公共危机能力的现状梳理，诊断其存在的问题并提出优化方案，为地方政府提升公共危机应对能力提供有益思路。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
西方国家对于危机管理研究始于对各类自然灾害的探讨，20 世纪 40 年代，由于世界格局发生重大变化，二战之后各国之间政治力量博弈，西方学者对危机管理的研究开始进入政治领域，成为了一门独立的学科；20 世纪 80 年代后，由于市场经济的发展，西方学者对于危机管理的研究开始进入公共安全以及垄断经济等领域；上世纪末，信息技术实现巨大突破，公共危机发生的形式和内容都发生了变化，因此危机管理的研究方法、理论范式等技术层面的研究均有发展。不仅已经形成了较为完善的理论体系，并通过实践不断对其进行修正和完善。
一是对公共危机产生的原因研究。西方学者认为新环境下导致公共危机产生的原因包括客观环境因素、还包括传播渠道以及政府采取的措施等主观因素。西方学者Bolton（2008）从互联网的特点出发，认为信息时代基于互联网的新媒体平台，具有传播快速、信息海量、开放性和交互性都较强的特点，人们可以通过其分享意见，沟通有无，原本较小的公共事件经由新媒体的发酵可能会不断放大并进一步演变为社会公共危机①；英国学者吉登斯（2009）从新环境下公共危机影响因素角度出发，提出新环境下客观原因对公共危机的影响仅仅只占一小部分，传播渠道、政府危机管理措施等“后天”性因素对公共危机的影响更大②；美国学者乌里尔·罗森塔尔（2014）等更是直接指出了新媒体对公共危机事件的影响，他认为新媒体时代公共危机的发生是由危机本身与外界环境两方面因素共同作用形成的，传统媒体环境下即使危机本身影响较大，但由于传播渠道有限，传播范围也有所局限；但新媒体对危机事件起到了“推波助澜”的作用，让“小型公共危机”转变为“大型公共危机”③。
第 3 章 新媒体时代地方政府应对公共危机案例研究........................... 181.2.1 国外研究现状
西方国家对于危机管理研究始于对各类自然灾害的探讨，20 世纪 40 年代，由于世界格局发生重大变化，二战之后各国之间政治力量博弈，西方学者对危机管理的研究开始进入政治领域，成为了一门独立的学科；20 世纪 80 年代后，由于市场经济的发展，西方学者对于危机管理的研究开始进入公共安全以及垄断经济等领域；上世纪末，信息技术实现巨大突破，公共危机发生的形式和内容都发生了变化，因此危机管理的研究方法、理论范式等技术层面的研究均有发展。不仅已经形成了较为完善的理论体系，并通过实践不断对其进行修正和完善。
一是对公共危机产生的原因研究。西方学者认为新环境下导致公共危机产生的原因包括客观环境因素、还包括传播渠道以及政府采取的措施等主观因素。西方学者Bolton（2008）从互联网的特点出发，认为信息时代基于互联网的新媒体平台，具有传播快速、信息海量、开放性和交互性都较强的特点，人们可以通过其分享意见，沟通有无，原本较小的公共事件经由新媒体的发酵可能会不断放大并进一步演变为社会公共危机①；英国学者吉登斯（2009）从新环境下公共危机影响因素角度出发，提出新环境下客观原因对公共危机的影响仅仅只占一小部分，传播渠道、政府危机管理措施等“后天”性因素对公共危机的影响更大②；美国学者乌里尔·罗森塔尔（2014）等更是直接指出了新媒体对公共危机事件的影响，他认为新媒体时代公共危机的发生是由危机本身与外界环境两方面因素共同作用形成的，传统媒体环境下即使危机本身影响较大，但由于传播渠道有限，传播范围也有所局限；但新媒体对危机事件起到了“推波助澜”的作用，让“小型公共危机”转变为“大型公共危机”③。
二是对公共危机管理主体的研究。澳大利亚学者罗伯特·希斯（2001）对新环境下公共危机主体进行了界定，认为危机主体不仅可能是危机事件的制造者、传播者，也可以是危机事件的受害者或者是与危机无直接关系的第三方④；美国学者玛丽·迪纳尔多（2005）指出，新媒体的出现虽或对或少引发公共危机的负面影响，但是新媒体也是政府进行公共危机管理的重要主体和渠道，合理利用新媒体可以最大程度减少负面影响，甚至将危机转化为机遇⑤；Luo,Y.（2016）从公共危机的特点出发，认为公共危机的公共性则决定了新环境下公共危机管理的主体应当是政府，媒体环境下面对公共危机政府具有其他组织无法比拟的管理能力、引导能力、服务能力和资源调用能力，因此从新环境下公共危机管理效益最优化的角度而言政府也应当成为公共危机管理的主体⑥；在公共危机主体如何应对危机的手段下，知名学者罗伯特·希斯（2001）提出危机管理的 4R 模式（Reduction、Readiness、Response、Recovery）；英国迈克尔·里杰斯特（1995）论述了危机应对的“3T 模式”，即“Tell Your Own Tale”（以我为主提供情况）、“Tell It Fast”（尽快提供给情况）、“Tell It All”（提供全部情况），强调了危机主体向公众公布信息的时效性⑦。
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第 2 章 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 媒体与新媒体
（1）媒体
媒体是信息从传播者到受传者之间的媒介。媒体的范围较为宽泛，一般视为人们传播和获取信息所使用的载体或技术手段，媒体也泛指信息从传播者到受众所使用的一切技术手段的总和。因此媒体可以从两个方面来理解，第一个方面是传播内容的物质载体；第二个方面是指保存、加工、传播信息的渠道。从传播学角度理解，媒体不仅是传播内容的物质化媒介，亦是拥有传播渠道并从事于生产、加工和传播与受众相关内容的专业组织机构①。作为专业机构，新闻媒体的主要功能有：监督与纠正不良现象、协调社会关系、传承文化、提供娱乐、引导大众、传播资讯。
（2）新媒体
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第 2 章 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 媒体与新媒体
（1）媒体
媒体是信息从传播者到受传者之间的媒介。媒体的范围较为宽泛，一般视为人们传播和获取信息所使用的载体或技术手段，媒体也泛指信息从传播者到受众所使用的一切技术手段的总和。因此媒体可以从两个方面来理解，第一个方面是传播内容的物质载体；第二个方面是指保存、加工、传播信息的渠道。从传播学角度理解，媒体不仅是传播内容的物质化媒介，亦是拥有传播渠道并从事于生产、加工和传播与受众相关内容的专业组织机构①。作为专业机构，新闻媒体的主要功能有：监督与纠正不良现象、协调社会关系、传承文化、提供娱乐、引导大众、传播资讯。
（2）新媒体
随着互联网技术和智能终端设备的发展，“新媒体”应运而生。新媒体的“新”，是与电视、广播、报刊等传统媒体相对的，新媒体具体指基于移动互联网技术的信息传播平台和渠道，如以微博为代表的社交媒体、以网易为代表的门户网站、以天涯社区为代表的虚拟社区、以爱奇艺为代表的网络电视、以今日头条为代表的移动端媒体等等。这些新媒体依托互联网技术，彻底摆脱了传统媒体的单向性传播缺陷，不但信息传播速度更为便捷、传播者门槛更低、信息发布摆脱了时间和空间的限制，实现信息的传播者与受传者即时互动，公众通过新媒体平台可以就某一事件形成虚拟社群发表言论、分享意见。总体来说，新媒体与传统媒体相比拥有以下特点：
即时性。新媒体是依托于互联网平台的虚社区，实现信息实时发布，传播者发布信息于受众接收信息之间时间差可忽略不计。同时，新媒体信息的制作和发布不再经由专业的人员和机构进行，任何普通人都能够通过一台智能终端设备对传播内容进行编辑和发布，信息的传播突破了时间、空间的限制，传播的效率大为提高。
兼容性。大众媒体的盈利方式来自企业投放的商业广告，因此传播内容十分有限。公共危机信息大多采用文字、图片、音频、视频等形式向公众传递；但新媒体依托数字技术，还兼容 Flash 动画、特效等现代技术，使得传播内容更为生动直观。由于新媒体上的内容是海量的，传播内容的时长、形式更为兼容并蓄。
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2.2 理论基础
2.2.1 危机生命周期理论
西方学者 Mitroff 提出危机管理的五个阶段：讯号侦察期、准备及预防期、损害抑制期、复原期及经验学习期①；Fink 则在 Mitroff 的理论基础上，根据危机的发展态势，将其生命周期划分为危机潜伏期、危机爆发期、危机延续期和危机痊愈期四个阶段，这一划分取得了学界和业界的认可，成为了危机生命周期理论的基本框架。
（1）危机潜伏期（Prodromal crisis stage）
这一时期危机往往已出现端倪，但很容易被忽略，使得小问题最终酿成危害面广泛的公共危机事件。因此相关组织应该关注危机潜伏期，在发现危机苗头时将其扼杀在萌芽状态，不仅在这一阶段处理危机相对简单，且对社会和公众的危害更小。
（2）危机爆发期（Acute crisis stage）
此时期是指危机爆发，在大范围内所导致的一定损失，也就是新媒体开始报道并获得公众关注的时期，因此该阶段重在对危机的控制，地方政府部门通过危机应对措施降低其对社会造成的危害，并及时处理事件发生的源头。
（3）危机延续期（Chronic crisis stage）
这一阶段，危机带来的负面影响仍在延续，因此相关部门仍需重点关注。一旦处置不当，很可能会造成危机事件的发酵，对社会秩序和人心稳定造成负面影响；而若是处置得当，不仅能够最大程度挽救危机带来的危害，还可以维护地方政府的公信力。因此在这一阶段，地方政府部门及相关组织应该分析危机产生原因并为解决危机制定方案。
（4）危机痊愈期（Crisis resolution stage）
这一阶段，危机虽然已告一段落，但是仍对社会和公众造成了不可挽回的伤疤。地方政府和相关部门在危机痊愈期应该通过反思此次危机的发生原因、处理措施及其他相关经验，为今后的危机管理提供坚实的基础。
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兼容性。大众媒体的盈利方式来自企业投放的商业广告，因此传播内容十分有限。公共危机信息大多采用文字、图片、音频、视频等形式向公众传递；但新媒体依托数字技术，还兼容 Flash 动画、特效等现代技术，使得传播内容更为生动直观。由于新媒体上的内容是海量的，传播内容的时长、形式更为兼容并蓄。
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2.2 理论基础
2.2.1 危机生命周期理论
西方学者 Mitroff 提出危机管理的五个阶段：讯号侦察期、准备及预防期、损害抑制期、复原期及经验学习期①；Fink 则在 Mitroff 的理论基础上，根据危机的发展态势，将其生命周期划分为危机潜伏期、危机爆发期、危机延续期和危机痊愈期四个阶段，这一划分取得了学界和业界的认可，成为了危机生命周期理论的基本框架。
（1）危机潜伏期（Prodromal crisis stage）
这一时期危机往往已出现端倪，但很容易被忽略，使得小问题最终酿成危害面广泛的公共危机事件。因此相关组织应该关注危机潜伏期，在发现危机苗头时将其扼杀在萌芽状态，不仅在这一阶段处理危机相对简单，且对社会和公众的危害更小。
（2）危机爆发期（Acute crisis stage）
此时期是指危机爆发，在大范围内所导致的一定损失，也就是新媒体开始报道并获得公众关注的时期，因此该阶段重在对危机的控制，地方政府部门通过危机应对措施降低其对社会造成的危害，并及时处理事件发生的源头。
（3）危机延续期（Chronic crisis stage）
这一阶段，危机带来的负面影响仍在延续，因此相关部门仍需重点关注。一旦处置不当，很可能会造成危机事件的发酵，对社会秩序和人心稳定造成负面影响；而若是处置得当，不仅能够最大程度挽救危机带来的危害，还可以维护地方政府的公信力。因此在这一阶段，地方政府部门及相关组织应该分析危机产生原因并为解决危机制定方案。
（4）危机痊愈期（Crisis resolution stage）
这一阶段，危机虽然已告一段落，但是仍对社会和公众造成了不可挽回的伤疤。地方政府和相关部门在危机痊愈期应该通过反思此次危机的发生原因、处理措施及其他相关经验，为今后的危机管理提供坚实的基础。
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3.1 地方公共危机典型案例回顾............................... 18
3.1.1 上海外滩踩踏事件................................. 18
3.1.2 2016 山东疫苗事件................................ 22
第 4 章 新媒体时代地方政府应对公共危机存在的问题和原因.................................... 35
4.1 新媒体时代地方政府应对公共危机存在的问题.............................. 35
4.1.1 公众与地方政府沟通机制不完善................. 35
4.1.2 公众自身信息辨识能力有限................................ 36
第 5 章 新媒体时代优化地方政府公共危机管理对策.................................. 40
5.1 提升新媒体时代地方政府官员的公共危机管理思路........................................ 40
5.1.1 坚持学习，构建服务型政府.......................... 40
5.1.2 与时俱进，正确认识新媒体时代危机管理的重要性............................. 40
第 5 章 新媒体时代优化地方政府公共危机管理对策
5.1 提升新媒体时代地方政府官员的公共危机管理思路
5.1.1 坚持学习，构建服务型政府
新媒体时代，社会公众在公共事务中的话语权和监督权大大提升，因此地方政府官员在危机应对中必须要实现从“传播者本位”思维转变到“受传者本位”的思维，以公共利益作为价值定位，构建服务型政府。地方政府官员必须从惨痛的经验教训中明白，传统媒体环境下的危机管理经验已经无法满足新时代的要求，再一些危机中甚至会弄巧成拙，造成更为严重的后果。因此，地方政府官员必须要通过系统学习和反思，汲取西方发达国家和我国一些正面案例经验，从思想上以“疏导”代替“封堵”的危机管理思路，积极培养新媒体思维，正确行使公共权力，在危机发生后根据危机发生的原因、特点、舆论等有的放矢进行危机应对，在尽可能满足舆论需求的同时进行议程设置，将公众的关注点转移到更具有“正能量”的议题上来，不断提升新环境下危机应对的能力。
5.1.1 坚持学习，构建服务型政府
新媒体时代，社会公众在公共事务中的话语权和监督权大大提升，因此地方政府官员在危机应对中必须要实现从“传播者本位”思维转变到“受传者本位”的思维，以公共利益作为价值定位，构建服务型政府。地方政府官员必须从惨痛的经验教训中明白，传统媒体环境下的危机管理经验已经无法满足新时代的要求，再一些危机中甚至会弄巧成拙，造成更为严重的后果。因此，地方政府官员必须要通过系统学习和反思，汲取西方发达国家和我国一些正面案例经验，从思想上以“疏导”代替“封堵”的危机管理思路，积极培养新媒体思维，正确行使公共权力，在危机发生后根据危机发生的原因、特点、舆论等有的放矢进行危机应对，在尽可能满足舆论需求的同时进行议程设置，将公众的关注点转移到更具有“正能量”的议题上来，不断提升新环境下危机应对的能力。
5.1.2 与时俱进，正确认识新媒体时代危机管理的重要性
第 6 章 结论
在新媒体时代地方政府公职人员的“本领恐慌”比任何时代都要值得重视，因此加强地方政府公职人员对引导公共危机的认知尤为重要。地方政府官员要端正心态，积极认识新媒体，一方面通过新媒体的学习实现地方政府危机管理能力升级，另一方面将其作为自身的“监视器”谨言慎行做好人民的公仆。
正确认识新媒体时代危机管理的重要性包括以下几个方面：一是地方政府官员必须正确认识新媒体不同于传统媒体的特点和优势，强化地方政府官员对媒介演变的认识以，如即时性、共享性、互动性等，将其与传统媒体区分开来，探索更适合新媒体的报道和沟通方式；二是正确认识传播方式的变化对地方政府危机管理方式的影响，督促地方政府人员发现自身在引导公共危机的不足之处，以及不断强化地方政府官员提升媒介素养，适应新时代、新形势的危机引导能力的紧迫性。在新媒体时代，地方政府官员应当把提高自身危机处理能力当作义不容辞的职责和义务。
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正确认识新媒体时代危机管理的重要性包括以下几个方面：一是地方政府官员必须正确认识新媒体不同于传统媒体的特点和优势，强化地方政府官员对媒介演变的认识以，如即时性、共享性、互动性等，将其与传统媒体区分开来，探索更适合新媒体的报道和沟通方式；二是正确认识传播方式的变化对地方政府危机管理方式的影响，督促地方政府人员发现自身在引导公共危机的不足之处，以及不断强化地方政府官员提升媒介素养，适应新时代、新形势的危机引导能力的紧迫性。在新媒体时代，地方政府官员应当把提高自身危机处理能力当作义不容辞的职责和义务。
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新媒体时代对地方政府公共危机应对能力提出了更严苛的要求。本文通过反思我国地方政府危机管理现状，参考社会学、传播学、公共管理学等多学科经典理论，分析和探讨地方政府的危机管理存在的问题，并试图提出相应的具有针对性的对策。本文通过研究，得出新媒体时代地方政府危机应对能力提升的具体对策：地方政府一是要提升新媒体时代地方政府官员的公共危机管理思路；二是要创新新媒体时代公共危机发生前的舆情应急和引导机制；三是要优化新媒体时代公共危机发生中的信息公开和高效沟通机制；四是要完善行业相关制度法规体系。通过以上研究和反思，希望能够为地方政府危机管理提供有益的参考思路和改进方向，从而进一步推进地方政府危机管理体系的完善和和升级。
“治大国如亨小鲜”，政府危机管理是一项系统而复杂的工程。对于地方政府来说，在公共危机爆发后需要综合考虑多方面因素，才能做出较为全面的应对措施，因此笔者的对策大多是理想状态下的应对思路，提出的对策还比较浅显，在实际应用中还需结合具体情况进行完善和优化。此外，由于笔者学识和经验有限，本课题的研究还存在诸多不足，一是上海外滩踩踏事件和 2016 山东疫苗事件，由于事件发生与课题撰写存在时间差，地方政府对网络信息进行了优化，因此很难掌握事件发生时的第一手资料；二是问卷调研样本数量较小，因此结论精确度与实际情况可存在偏差等。鉴于新媒体是不断发展变化的，本课题的深度和广度还需在以后的实践中进一步完善，这也为本课题的深入研究留下了很大空间。
参考文献（略）