1 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
随着社会经济的发展和政治体制改革的不断深化，社会公众对文化产品、服务的多元化需求被进一步激发，建立完善的公共文化服务供给机制成为当前满足公众所需、推动文化服务社会化发展的重要一环。政府向社会力量购买作为当前加强文化服务供给的一种新模式，对提供优质文化、丰富公众的精神文化生活等发挥着巨大的作用。如今，国家不断制定、完善公共文化服务保障政策，加大财政对文化服务的扶持力度，也凸显出国家对公共文化服务体系建设的高度重视。
西安市结合文化发展现状，不断出台适合当地发展的公共文化扶持政策，鼓励相关部门通过购买的形式，将优秀文化服务提供给社会公众。2018 年，西安市人民政府出台的《关于进一步创新完善财政支持产业发展方式的意见》中指出，各级政府应加大推进政府购买服务的力度，对需要政府引导的公共文化服务项目，采取政府购买的方式，与社会力量合作完成文化服务的提供，重点鼓励文化企业尤其是中小微企业参与公共文化服务供给。目前西安市各级政府已经陆续推进“千场戏剧惠民演出”“惠民专场音乐会”等文化惠民项目实施，鼓励社会公众使用陕西省政府补贴的“陕西文化惠民卡”消费文化活动，以满足群众文化消费需求，加大群众文化消费力度。西安市的这些实际行动，清楚的表明了政府为发展文化事业、满足公众文化需求所做的努力，也为政府进一步转变行政职能、激发文化发展潜力提供参考依据。
西安市公共文化服务发展迅速，取得了显著成绩，但也存在不容忽视的问题。文化设施利用率低、文化产品服务内容单一、文化供给缺乏弹性、与群众需求脱节等，都会制约西安市建设和完善公共文化服务体系的进程。因此，亟需对西安市公共文化服务绩效进行科学且精准的评估，以研究出最适合地区实际的发展道路。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
（1）关于公共文化服务研究
公共文化服务，即政府部门在管理过程中，为满足社会公众的文化需求而提供的文化服务、产品、基础设施等。国外公共文化服务相关研究多从供给角度对公共文化服务进行分析，主要侧重公共文化服务财政支出方面。Wetzel H（2011）通过分析 90 年代末到 20 世纪初的德国关于公共戏剧部门的生产力发展情况，检验了Baumol 的相关假设，论证公共文化机构可以通过规模经济实现显著的效率收益[1]。除此之外，Ashley S R、Slyke D M V（2012）也在研究中指出，政府已经开始依靠非营利组织来提供公共资助的文化服务，并且它已成为非营利部门的重要捐助者。通过佐治亚州的原始州级拨款数据，作者试图解决当政府机构向非营利组织提供赠款时，行政成本比率如何影响分配决策的问题。根据实证结果，发现推动政府拨款决策的因素仍然是一个开放且更复杂的问题，其中涉及一系列与价格和质量无关的变量[2]。而 Bertacchini E、Dalle Nogare C（2014）则梳理了 1998-2008 年意大利城市的文化政策，使用动态面板数据分析并控制每个城市的特定经济、财政和政治特征，发现向文化组织的转移受到资产专用性的负面影响，并且更有可能在受到财政压力的城市中发生。最终实证结果还凸显了选举的时间安排[3]。由以上学者的研究可以看出，在购买文化服务的过程中，财政支出不仅对效率收益有一定的影响，也会进一步影响政府决策。
也有一部分学者从提供主体的角度对公共文化服务进行了具体的研究。他们认为，政府部门作为公共文化服务的提供主体，应该尊重文化发展的原则，从思想上转变管理观念，丰富提供文化服务的方式。Mulcahy K V、Wyszomirski M J.（1995）基于公众对艺术的支持，考察了美国政府作为艺术赞助人的发展、实践和作用，进一步探讨了未来文化政策的基本问题[4]。Leonardi S（2010）认为政府的公共文化管理模式，应该从由党控制的正式观念，转变为确保公民的文化权利，依法管理各种文化组织和事业，而不是直接经营文化事业和设施[5]。Wilson L A、Boyle E（2004）在提供公共服务方面，特别是在与文化、艺术和休闲等非传统领域有关的伙伴关系中，伙伴关系已变得更加普遍。作者据此进一步分析了政府政策，同时对伙伴关系及其与当地博物馆的相关性进行了综合研究。通过对北爱尔兰四个地方当局的研究，探索了伙伴关系与该部门的关联。定性访谈显示，尽管合作伙伴关系规模较小，但已带来许多好处，并且该合作伙伴关系机制可以为资源匮乏的组织提供服务[6]。
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2 概念界定和理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 公共文化服务
公共文化服务即由政府部门主导，为实现满足社会公众基本文化需求的目的而提供的文化产品、文化设施、文化活动等服务。杨爽（2018）认为，公共文化服务由政府部门、企业、公众、第三方组织等多方参与提供，是兼具公益性、多样性以及均等性的行为[46]。通过文献梳理，发现多数学者都对公共文化服务的看法，本质上都是以政府为主体，以服务主体非营利性、服务对象非排他性、服务内容非均衡性、服务目标非差异性等为特点，通过财政支出、税收等方式，为社会公众提供文化产品、活动等文化服务。
因此，在了解公共文化服务特点和当前学界的研究基础上，本文将“公共文化服务”理解为：政府为了对社会公众的文化需求进行有效的回应，实现进一步缩小供给与需求之间的差距，改革文化供给侧的目的，充分利用现有公共文化资源，为社会提供有形或无形的文化服务。
2.1.2 政府购买公共文化服务
政府购买公共文化服务，即在市场机制的作用下，政府部门为有效提升政府公共文化服务效能，将部分文化产品、服务交由符合资质的社会力量承担的过程。政府购买大致分为两种形式：从居民处购买服务和从企业或公司处购买服务，所购买的商品和文化服务组合起来用以生产各种各样的公共物品，为居民提供。
因此，本文对政府购买公共文化服务的概念解释为：政府部门以实现公共利益作为出发点，为公众提供无偿或低价从企业或公司购买文化产品、文化活动的形式。通过引入竞争手段，择优确定公共文化服务的承接主体，鼓励各种社会力量提供公共文化服务，以满足社会公众对文化服务的实际需求。
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2 概念界定和理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 公共文化服务
公共文化服务即由政府部门主导，为实现满足社会公众基本文化需求的目的而提供的文化产品、文化设施、文化活动等服务。杨爽（2018）认为，公共文化服务由政府部门、企业、公众、第三方组织等多方参与提供，是兼具公益性、多样性以及均等性的行为[46]。通过文献梳理，发现多数学者都对公共文化服务的看法，本质上都是以政府为主体，以服务主体非营利性、服务对象非排他性、服务内容非均衡性、服务目标非差异性等为特点，通过财政支出、税收等方式，为社会公众提供文化产品、活动等文化服务。
因此，在了解公共文化服务特点和当前学界的研究基础上，本文将“公共文化服务”理解为：政府为了对社会公众的文化需求进行有效的回应，实现进一步缩小供给与需求之间的差距，改革文化供给侧的目的，充分利用现有公共文化资源，为社会提供有形或无形的文化服务。
2.1.2 政府购买公共文化服务
政府购买公共文化服务，即在市场机制的作用下，政府部门为有效提升政府公共文化服务效能，将部分文化产品、服务交由符合资质的社会力量承担的过程。政府购买大致分为两种形式：从居民处购买服务和从企业或公司处购买服务，所购买的商品和文化服务组合起来用以生产各种各样的公共物品，为居民提供。
因此，本文对政府购买公共文化服务的概念解释为：政府部门以实现公共利益作为出发点，为公众提供无偿或低价从企业或公司购买文化产品、文化活动的形式。通过引入竞争手段，择优确定公共文化服务的承接主体，鼓励各种社会力量提供公共文化服务，以满足社会公众对文化服务的实际需求。
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2.2 理论基础
2.2.1 委托代理理论
20 世纪六七十年代，在社会信息不对称、利益相互冲突的大环境下，西方一些经济学家对委托人如何设计最优契约而对代理人达到激励效果的问题进行了深入的研究，继而产生了委托代理理论。作为经济学研究的重要内容之一，委托代理理论主要描述在委托代理的契约关系下，委托人安排代理人从事某种活动，并授予代理人部分决策权，以达到实现自身利益、追求财富最大化的目的。被授予部分权力的代理人大都具备专业的知识技能，有能力做好被委托的工作。董静（2012）认为委托代理理论在公共行政领域，主要用于描述政府部门与社会公众、供应商之间的委托关系；政府上下级之间的委托关系；政府相关部门与财政支出部门的委托关系等[48]。该理论基于“经济人”假设，认为人都是从自身利益考虑问题，因此代理人和委托人之间必定会产生利益的冲突，而且也会存在信息不对称的现象，进而出现非效率的损失。陈天祥、郑佳斯（2016）认为，面对这些问题，委托人应该尽量与代理人保持目标一致，同时也需建立一套行之有效的制约机制，提高代理人的代理效率，以期实现共同利益[49]。
李煜宁（2018）认为，当前由于信息不对称现象出现，社会公众对政府政策和行为缺乏必要的了解，导致公众对政府决策参与不足，对评估政府绩效的重视程度也不够，一旦脱离制度约束，将会出现严重的矛盾冲突[50]。因此，在本文的研究中，将委托代理理论作为研究的理论基础，主要考虑到社会公众作为政府部门的委托者，应该参与到对政府购买服务的绩效评价当中，依据自身实际体验评价政府政策的利弊。委托代理理论能够为解决绩效评价存在问题提供应对对策，通过建立良好的契约关系有效缓解委托人、代理人之间的矛盾冲突和契约机制不平衡所带来的不利影响。
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2.2.1 委托代理理论
20 世纪六七十年代，在社会信息不对称、利益相互冲突的大环境下，西方一些经济学家对委托人如何设计最优契约而对代理人达到激励效果的问题进行了深入的研究，继而产生了委托代理理论。作为经济学研究的重要内容之一，委托代理理论主要描述在委托代理的契约关系下，委托人安排代理人从事某种活动，并授予代理人部分决策权，以达到实现自身利益、追求财富最大化的目的。被授予部分权力的代理人大都具备专业的知识技能，有能力做好被委托的工作。董静（2012）认为委托代理理论在公共行政领域，主要用于描述政府部门与社会公众、供应商之间的委托关系；政府上下级之间的委托关系；政府相关部门与财政支出部门的委托关系等[48]。该理论基于“经济人”假设，认为人都是从自身利益考虑问题，因此代理人和委托人之间必定会产生利益的冲突，而且也会存在信息不对称的现象，进而出现非效率的损失。陈天祥、郑佳斯（2016）认为，面对这些问题，委托人应该尽量与代理人保持目标一致，同时也需建立一套行之有效的制约机制，提高代理人的代理效率，以期实现共同利益[49]。
李煜宁（2018）认为，当前由于信息不对称现象出现，社会公众对政府政策和行为缺乏必要的了解，导致公众对政府决策参与不足，对评估政府绩效的重视程度也不够，一旦脱离制度约束，将会出现严重的矛盾冲突[50]。因此，在本文的研究中，将委托代理理论作为研究的理论基础，主要考虑到社会公众作为政府部门的委托者，应该参与到对政府购买服务的绩效评价当中，依据自身实际体验评价政府政策的利弊。委托代理理论能够为解决绩效评价存在问题提供应对对策，通过建立良好的契约关系有效缓解委托人、代理人之间的矛盾冲突和契约机制不平衡所带来的不利影响。
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3.1 西安市政府购买公共文化服务的相关政策内容 ....................... 17
3.2 西安市政府购买公共文化服务的财政投入情况 ....................... 18
3.3 西安市政府购买公共文化服务的阶段成效和存在缺陷 ................. 18
4 政府购买公共文化服务绩效评价指标设计和模型构建 .................... 21
4.1 指标设计的适用性分析 ......................... 21
4.1.1 指标设计原则 ....................... 21
4.1.2 指标设计思路 ..................... 22
5 西安市政府购买公共文化服务的绩效评价分析 .......................... 31
5.1 确定变量和数据采集 ...................... 31
5.1.1 西安市购买公共文化服务绩效评价模型的变量测量 ............... 31
5.1.2 西安市购买公共文化服务绩效评价模型的数据采集 ............... 32
6 西安市提升政府购买公共文化服务绩效对策建议
6.1 需求入手，切实增强公众满意
6.1.1 重视人才队伍建设
政府购买服务的过程中,不仅包括直接提供服务的销售人员，也包括采购人员、监督人员、评估人员等，人员质量的好坏会直接或间接影响到公众对文化产品及服务的满意度，因此，西安市政府部门应该把加强人才队伍建设作为购买工作中的重点。首先对现有的工作人员，政府部门应该以提升人员自身素质为出发点，增多培训机会、加大培训的力度，创新培训形式，使参与人员的自身素养和专业技能得到有效提升，可以通过邀请专业领域的专家、团队等进行必要的指导或专项培训，也可以采取网络培训、讲座、互动式培训、测试型培训等形式，为提供公共文化服务储备专业优质人才，有利于节省政府在购买过程中可能会花费的不必要成本。对政府部门工作人员来说，自身业务基础应扎实牢固，部门可以主动开展学习班，组织人员进行相关购买服务内容、政策文件、法律法规的集中学习，开展学习交流分享会讨论探讨如何购买、向谁购买、购买什么等问题，引导大家不断提升自己的能力，改善自身工作习惯和作风，以提高工作效率和工作积极性。除此之外，西安市政府部门可以视具体情况扩大人才规模，通过制定符合实际的人才引进政策留住专业人才。
6.1.1 重视人才队伍建设
政府购买服务的过程中,不仅包括直接提供服务的销售人员，也包括采购人员、监督人员、评估人员等，人员质量的好坏会直接或间接影响到公众对文化产品及服务的满意度，因此，西安市政府部门应该把加强人才队伍建设作为购买工作中的重点。首先对现有的工作人员，政府部门应该以提升人员自身素质为出发点，增多培训机会、加大培训的力度，创新培训形式，使参与人员的自身素养和专业技能得到有效提升，可以通过邀请专业领域的专家、团队等进行必要的指导或专项培训，也可以采取网络培训、讲座、互动式培训、测试型培训等形式，为提供公共文化服务储备专业优质人才，有利于节省政府在购买过程中可能会花费的不必要成本。对政府部门工作人员来说，自身业务基础应扎实牢固，部门可以主动开展学习班，组织人员进行相关购买服务内容、政策文件、法律法规的集中学习，开展学习交流分享会讨论探讨如何购买、向谁购买、购买什么等问题，引导大家不断提升自己的能力，改善自身工作习惯和作风，以提高工作效率和工作积极性。除此之外，西安市政府部门可以视具体情况扩大人才规模，通过制定符合实际的人才引进政策留住专业人才。
人才队伍建设过程中考核也是一个重要环节。对于提供购买服务的人员是否认真工作，公众对服务人员态度是否满意，政府相关部门可以通过考核的形式进行有效管理，借鉴企业相关管理经验构建完善的人才考核及评价体系，把职业道德、从业操守放在评价首位，根据不同工作、不同岗位、不同层次的人才进行纪律、工作质量等内容的差别化定期检查。西安市政府部门可以科学合理的设置考评周期，结合人才成长发展规律进行针对性的人才培养，简化评价程序，注重评价结果，不断研究出适合地方政府实际的人才考评机制。
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7 研究结论和展望
7.1 研究结论
西安市政府近年来不断创新文化服务提供形式，通过向社会力量购买的方式增大文化服务供给力度，不仅满足了社会公众的文化消费意愿，对地区提质增效公共文化服务也有很大助益。然而，在购买文化服务的过程中也面临很多问题。因此，本文从西安市政府购买公共文化服务的实际入手，运用问卷调查法和结构方程模型方法，通过分析研究得出以下结论。
第一，目前评价政府行为是否“有效”，最直观的方法是通过对政府购买公共文化服务的投入与产出进行比较。通常来说，政府在进行购买决策时首先考虑控制政府成本的问题。通过购买文化服务的方式与多方合作，一定程度上有效节约了政府成本，但这已不是评价政府购买文化服务绩效的唯一标准。确保提供的公共文化服务水平满足社会公众文化需求，提升公众对政府决策的满意度，才是政府购买文化服务的最终诉求。因此，本文从公众满意度、效率、政府成本三个维度构建绩效评价模型，在理论上能够丰富购买文化服务的绩效评价研究，为地方政府健全公共文化服务体系提供理论参考。
7.1 研究结论
西安市政府近年来不断创新文化服务提供形式，通过向社会力量购买的方式增大文化服务供给力度，不仅满足了社会公众的文化消费意愿，对地区提质增效公共文化服务也有很大助益。然而，在购买文化服务的过程中也面临很多问题。因此，本文从西安市政府购买公共文化服务的实际入手，运用问卷调查法和结构方程模型方法，通过分析研究得出以下结论。
第一，目前评价政府行为是否“有效”，最直观的方法是通过对政府购买公共文化服务的投入与产出进行比较。通常来说，政府在进行购买决策时首先考虑控制政府成本的问题。通过购买文化服务的方式与多方合作，一定程度上有效节约了政府成本，但这已不是评价政府购买文化服务绩效的唯一标准。确保提供的公共文化服务水平满足社会公众文化需求，提升公众对政府决策的满意度，才是政府购买文化服务的最终诉求。因此，本文从公众满意度、效率、政府成本三个维度构建绩效评价模型，在理论上能够丰富购买文化服务的绩效评价研究，为地方政府健全公共文化服务体系提供理论参考。
第二，政府部门、社会公众以及社会力量共同参与公共文化服务的购买进程，通过多方协作积极推进公共文化服务体系建设。但在分析过程中发现，购买政策的实际执行效果与政策预期效果仍有一定差距，各方诉求并没有得到充分满足，出现的公众对购买政策认知程度不足、“内部化购买”现象严峻、购买力度不足等实际问题，均与购买机制、文化市场监督、财政保障力度等有很大关联。
第三，为了缩小差距，弥补当前政策执行过程中存在的不足，本文从公众满意度、效率、政府成本三个角度，对西安市当前政府购买公共文化服务工作提供相应的对策建议。政府部门作为提供公共文化服务的“主导者”，应从解决公众文化需求入手，完善符合西安市实际的购买政策，切实提高公众对政府决策的满意。同时。以提高供给效能为宗旨，努力实现公共文化服务公平惠及社会公众的目标，实现均等化、标准化发展，进一步规范文化市场秩序，加大对参与主体的有效监督。
参考文献（略）
参考文献（略）