第一章 相关概念与理论基础
1.1 相关概念
1.1.1 事实无人抚养儿童保护的界定
概念界定是展开后续研究的起点。要界定事实无人抚养儿童保护的概念首先要明确事实无人抚养儿童的内涵外延。事实无人抚养儿童概念在 2007 年被首次使用，但由于该群体的特殊性和复杂性，学术界对事实无人抚养儿童的界定尚未形成统一意见，存在多概念并存共生状况，常与“困境儿童”、“孤儿”等一些概念交叉使用。事实无人抚养儿童又称事实孤儿，泛指因自身问题和父母的客观原因而临时或永久丧失生活依靠与家庭生活的 18 周岁以下的未成年人，②这是目前学界比较权威的定义。要充分理解事实无人抚养儿童概念，必须要厘清困境儿童、孤儿和事实无人抚养儿童的关系。困境儿童的概念早于事实无人抚养儿童概念，相比事实无人抚养儿童，困境儿童是一个范围更大的概念，其外延应当包括孤儿、事实无人抚养儿童、流浪儿童、残疾儿童、患重病儿童、受暴力侵害儿童等群体，③孤儿和事实无人抚养儿童作为亚概念包含在内。关于困境的内涵各界尚未形成共识,目前比较认可的困境儿童概念是指暂时或永久性脱离正常家庭环境的儿童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇严重问题的儿童(陈鲁南, 2012)。困境儿童常被来指代某个亚概念群体，极易在使用上与事实无人抚养儿童发生混淆。孤儿是事实无人抚养儿童的概念基础，事实无人抚养儿童在孤儿的基础上更强调“事实无人抚养”，客观性、重事实、父母“消失”期限是事实无人抚养儿童区别于孤儿的显著特征。客观性强调父母家庭抚养监护责任缺位的原因是客观导致的，排除父母主观故意遗弃儿童。事实性是从儿童最大利益原则出发，以保护儿童权利为目的，关注儿童在家庭生活中是否在实际上得到父母的抚养监护，不重视形式上、名义上、法律上的父母和监护人。父母“消失”期限是指父母因被执行有期徒刑、强制隔离戒毒或生病，在一定期限内丧失抚养监护能力，对这些家庭的儿童来说，失去父母抚养是暂时性的，对其保护措施应当注重抚养监护人转换的方式、连贯性以及家庭保护功能的恢复。与孤儿相比，事实无人抚养儿童群体更加特殊和复杂，不能简单的依靠福利院和寄养家庭，更需要全面、灵活的政策支持。
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1.2 理论基础
1.2.1 政府责任理论
责任政府理论产生于近代资产阶级政府建立，历经有限行政责任、全面行政责任和新公共管理与新公共服务三个典型责任范式时期，行政责任范式的变化使政府责任价值理念也得以拓展，政府责任的核心不仅是政治责任，还有社会责任。政府在公共服务、社会公平正义等方面的责任举措越来越得到认可，社会责任的地位也在这一过程中不断提高，政府服务与结果产出的新责任模式强化了政府对结果负责、对公众负责的价值取向。总结起来，责任政府理论的核心观点包含四方面内容。
一是责任本位，回归民主。责任政府强调责任是政府的基础，政府权力是人民赋予并通过法律确认的，除了对公民负责，还要对法律负责，政府权力不能凌驾于责任之上。社会契约论也认为政府权力正当性和合法性的前提是保障公民基本权利、维护良性社会秩序、帮助个体脱离贫困、实现幸福。政府不是高高在上统治公民的官僚机构，必须对公民与社会负责。责任政府一是法治政府，政府必须在法律的框架内，依照法定程序行使权力；二是服务型政府，以公共需求为服务导向，及时回应社会关切，做到增能放权；三是民主政府，以公民意志作为政策目标，确保公民的主体地位。
二是责任政府体系构建。责任政府不是单一的范畴，其外延是包含责任主体、责任内容、责任客体与责任机制在内的一整套结构完整，运转有序的复合体。责任主体是政府机构，有权追究责任的一方是责任客体，责任内容则有着不同的分类标准。问责机制是责任政府的重要责任途径。新时代建构责任政府体系必须和国家治理体系和治理能力现代化要求相结合，积极调适，主动转变，构建以维护社会公正，
第三章 事实无人抚养儿童保护中政府责任的问题 ................ 30............................
1.2 理论基础
1.2.1 政府责任理论
责任政府理论产生于近代资产阶级政府建立，历经有限行政责任、全面行政责任和新公共管理与新公共服务三个典型责任范式时期，行政责任范式的变化使政府责任价值理念也得以拓展，政府责任的核心不仅是政治责任，还有社会责任。政府在公共服务、社会公平正义等方面的责任举措越来越得到认可，社会责任的地位也在这一过程中不断提高，政府服务与结果产出的新责任模式强化了政府对结果负责、对公众负责的价值取向。总结起来，责任政府理论的核心观点包含四方面内容。
一是责任本位，回归民主。责任政府强调责任是政府的基础，政府权力是人民赋予并通过法律确认的，除了对公民负责，还要对法律负责，政府权力不能凌驾于责任之上。社会契约论也认为政府权力正当性和合法性的前提是保障公民基本权利、维护良性社会秩序、帮助个体脱离贫困、实现幸福。政府不是高高在上统治公民的官僚机构，必须对公民与社会负责。责任政府一是法治政府，政府必须在法律的框架内，依照法定程序行使权力；二是服务型政府，以公共需求为服务导向，及时回应社会关切，做到增能放权；三是民主政府，以公民意志作为政策目标，确保公民的主体地位。
二是责任政府体系构建。责任政府不是单一的范畴，其外延是包含责任主体、责任内容、责任客体与责任机制在内的一整套结构完整，运转有序的复合体。责任主体是政府机构，有权追究责任的一方是责任客体，责任内容则有着不同的分类标准。问责机制是责任政府的重要责任途径。新时代建构责任政府体系必须和国家治理体系和治理能力现代化要求相结合，积极调适，主动转变，构建以维护社会公正，
增进人民福祉为价值取向的责任政府。新时代政府责任的内涵是立足社会基本矛盾，树立责任意识，敢于担当责任，解决群众关切问题，努力提高人民获得感、幸福感、安全感。
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第二章 事实无人抚养儿童保护现状
2.1 事实无人抚养儿童的成长困境
我国《未成年人保护法》总则第 3 条规定: 未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利。《儿童权利公约》规定：儿童享有生命权、最高标准健康权以及享受休息娱乐等相当生活水平的权利。儿童还享有受保护权、受教育权、自由表达权等发展性权利。事实无人抚养儿童家庭支持不足，在心理和生理发育的关键阶段，家庭功能的弱化，父母责任的缺位使他们普遍面临生活困顿、情绪压抑、性格孤僻，同辈歧视，学业差等问题，折射出事实无人抚养儿童成长过程中的权利困境。
2.1.1 生存环境恶劣
第二章 事实无人抚养儿童保护现状
2.1 事实无人抚养儿童的成长困境
我国《未成年人保护法》总则第 3 条规定: 未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利。《儿童权利公约》规定：儿童享有生命权、最高标准健康权以及享受休息娱乐等相当生活水平的权利。儿童还享有受保护权、受教育权、自由表达权等发展性权利。事实无人抚养儿童家庭支持不足，在心理和生理发育的关键阶段，家庭功能的弱化，父母责任的缺位使他们普遍面临生活困顿、情绪压抑、性格孤僻，同辈歧视，学业差等问题，折射出事实无人抚养儿童成长过程中的权利困境。
2.1.1 生存环境恶劣
在中国人的传统观念中，儿童问题一般是私人问题而非社会问题，主要靠家庭内部解决，当父母不能履行监护养育责任时，子女监护养育的责任一般由祖辈或父母的兄弟姐妹承担，在农村也存在邻里抚育、独自生活等形式。然而亲疏远近关系、代替养护家庭贫困等自身问题，都大大制约着“新家庭”监护养育责任的发挥，这些事实无人抚养儿童的生存状况不容乐观。笔者在查阅大量事实无人抚养儿童案例时发现，尽管事实无人抚养儿童陷入困境的成因各不相同，但他们面对的生活窘境有着惊人的相似之处。中央电视台新闻调查节目在 2019 年 5 月 25 日播出“事实孤儿”报道，主人公亮亮的案例十分具有典型性。
陕西省渭南市的亮亮（化名）是典型的事实无人抚养儿童。在亮亮出生不久后，其母亲离家出走，父亲外出打工并重新组建家庭，已多年未尽到抚养义务。目前，亮亮和堂妹同已经 60 多岁的爷爷奶奶生活在一起。亮亮的祖母身有残疾，一家 4 口人主要靠祖父捡拾垃圾维持基本生活。已经 10 岁的亮亮每天生活在垃圾场里，性格孤僻，不爱与人说话，并且从未上过学。因为家庭贫困，亮亮和妹妹长期营养不良。在爷爷为一家人的生计操持时，他们只能在垃圾堆边玩耍，甚至与有着相似经历的盗窃犯交往，不仅人身安全存在威胁，教育和精神关怀更是没有。
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陕西省渭南市的亮亮（化名）是典型的事实无人抚养儿童。在亮亮出生不久后，其母亲离家出走，父亲外出打工并重新组建家庭，已多年未尽到抚养义务。目前，亮亮和堂妹同已经 60 多岁的爷爷奶奶生活在一起。亮亮的祖母身有残疾，一家 4 口人主要靠祖父捡拾垃圾维持基本生活。已经 10 岁的亮亮每天生活在垃圾场里，性格孤僻，不爱与人说话，并且从未上过学。因为家庭贫困，亮亮和妹妹长期营养不良。在爷爷为一家人的生计操持时，他们只能在垃圾堆边玩耍，甚至与有着相似经历的盗窃犯交往，不仅人身安全存在威胁，教育和精神关怀更是没有。
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2.2 事实无人抚养儿童保护中政府责任的体现
事实无人抚养儿童保护工作中政府应该承担什么样的责任，如何有效实现这些责任，直接决定着事实无人抚养儿童群体的发展走向，关系着整个社会民生福祉的增减向度。杨雪冬在考察改革开放以来中国政府责任的演变发展时提出政府责任三要素：基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力。①本节以此为基础，从基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力三个角度分析事实无人抚养儿童保护中政府责任现状。
2.2.1 事实无人抚养儿童保护的政府责任逐渐明确
事实无人抚养儿童保护工作中政府应该承担什么样的责任，如何有效实现这些责任，直接决定着事实无人抚养儿童群体的发展走向，关系着整个社会民生福祉的增减向度。杨雪冬在考察改革开放以来中国政府责任的演变发展时提出政府责任三要素：基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力。①本节以此为基础，从基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力三个角度分析事实无人抚养儿童保护中政府责任现状。
2.2.1 事实无人抚养儿童保护的政府责任逐渐明确
政府秉承的责任观念是其责任取舍、履行、完善等行为的基础，政府责任的确定离不开观念的引导。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，增进民生福祉是发展的根本目的，②不断强化的以“人民为中心”的政府责任观念，将政府责任的视线从政治经济领域更多的转向社会领域，扩展了政府在提供公共服务和社会管理等方面的责任内容。在这一过程中，事实无人抚养儿童保护的政府责任也逐渐明确。社会系统中的政府责任衡量标准主要有两点，即底线式标准和提高式标准，事实无人抚养儿童保护的政府责任确定也可以从这两个层面来考察。
底线式标准要求政府维持社会正常秩序，保证社会生活有序进行，具体来说就是要以社会公共利益为宗旨，缓和社会矛盾，解决社会问题。改革开放以来，在先富带动后富的理念下，我国经济迅猛发展，跃居世界第二大经济体，与此同时也催生了包括事实无人抚养儿童在内的众多社会问题。坚持公平正义，保障社会弱势群体的基本生活，维护社会良性发展是政府责任的底线标准。2019 年《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》出台，从对象认定的资格、程序等实践角度对事实无人抚养儿童的保障工作提出指导性要求，明确五大保障重点和四项具体措施，为政府落实事实无人抚养儿童保护责任提供政策依据。各地根据本地区经济社会发展水平和当地孤儿保障标准向事实无人抚养儿童发放基本生活补贴。由中央财政对生活困难家庭中和纳入特困人员救助供养范围的事实无人抚养儿童给予适当补助。2020 年 1 月 1 日起全部事实无人抚养儿童被纳入政策保障体系，由政府承担兜底保护责任，明确了政府对事实无人抚养儿童保护的底线式责任。
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3.1 相关政策法规欠缺 ............................... 30
3.1.1 制度缺乏顶层设计，政策协同性弱 ...................... 30
3.1.2 预防性保护政策缺失 .......................... 31
第四章 事实无人抚养儿童保护中政府责任的完善 .......................... 40
4.1 以制度落实精准保护 ....................................... 40
4.1.1 建立健全家庭责任缺失预警制度 ......................... 40
4.1.2 逐步完善事实无人抚养儿童分级保护制度 ......................... 41
第四章 事实无人抚养儿童保护中政府责任的完善
4.1 以制度落实精准保护
事实无人抚养儿童保护是一项长期性、复杂性的系统工程，政府作为责任的主要承担者肩负着事实无人抚养儿童保护政策设计、政策实施、政策效果评价、政策反馈等整个政策供给责任。结合现阶段我国事实无人抚养儿童保护的现状，在政策制度层面应注重“预防性家庭保护”和“分级保护”。具体来看就是要建立家庭责任缺失预警制度，从家庭保护入手，预防事实无人抚养儿童问题的发生。同时依据事实无人抚养儿童风险问题进行科学分级，精准帮扶，解决实际问题。确保事实无人抚养儿童利益最大化原则。
4.1.1 建立健全家庭责任缺失预警制度
我国目前的事实无人抚养儿童保护是一种事后保护，没有从源头上采取预防性措施，只是被动的应付各种问题，而注重对事实无人抚养儿童伤害事件的预防工作，才是政府积极的责任担当。也就是说，防治结合才能更好的落实事实无人抚养儿童保护的政府责任。提高父母的监护养育能力，预防家庭保护失能，是政府行动的第一步。父母是儿童的天然监护人，家庭是儿童健康成长的重要领地，只有解决家庭的问题才能从根本上解决事实无人抚养儿童问题，保护儿童合法权益。预防家庭责任缺失，重视保护家庭功能要求政府首先要掌握风险家庭的具体信息，建立家庭责任缺失预警制度，做好分类分级保护工作。利用街道社区、派出所对贫困家庭、单亲家庭、暴力家庭、父母有吸毒、犯罪记录以及重病家庭进行信息登记，请志愿者、社工定期进行专业化的帮助，采取早期干预措施，预防事实无人抚养儿童问题的发生。澳大利亚儿童保护制度的设计上就突出了预防儿童在家庭内遭受伤害的理念。
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结语
本文以政府责任和儿童权利理论为视角，以现有事实无人抚养儿童保护政策和案例为研究重点，通过对事实无人抚养儿童成长困境以及事实无人抚养儿童保护中政府责任落实情况的分析，总结出目前事实无人抚养儿童保护的政府责任问题：政策上，相关法律保护政策不足，现有政策缺乏顶层设计和预防性功能；资金上，财政资金投入有限，区域待遇差距明显，社会资本参与不足；监管上，主管行政部门权责不对等，协同部门信息沟通不畅，行政效率低，监督部门问责不力；与社会力量合作上，合作主体单一，合作方式固化，专业社工队伍建设缓慢，未形成有效的社会支持网络。通过剖析相关理论及国内外受侵害儿童保护的成功经验，以问题为导向，提出我国事实无人抚养儿童保护的政府责任完善建议：一是完善相关法律保护制度；二是增强专项资金支持力度；三是明确职能部门监管责任；四是政社联动实现综合保护机制。
事实无人抚养儿童问题由来已久，保护工作不能一蹴而就，落实政府责任，构建事实无人抚养儿童保护政策体系需要一个长期的过程，希望借由此文，可以为政府解决事实无人抚养儿童问题提供切实可行的意见、建议，弥补工作漏洞，提高工作效率，创新管理和服务方式。由于本人研究水平有限，在资料的选取、理论研究的过程中仍存在诸多不足，希望在今后的学习与工作中，能够继续深入探讨此问题，从而得到更全面的认识。
参考文献（略）
本文以政府责任和儿童权利理论为视角，以现有事实无人抚养儿童保护政策和案例为研究重点，通过对事实无人抚养儿童成长困境以及事实无人抚养儿童保护中政府责任落实情况的分析，总结出目前事实无人抚养儿童保护的政府责任问题：政策上，相关法律保护政策不足，现有政策缺乏顶层设计和预防性功能；资金上，财政资金投入有限，区域待遇差距明显，社会资本参与不足；监管上，主管行政部门权责不对等，协同部门信息沟通不畅，行政效率低，监督部门问责不力；与社会力量合作上，合作主体单一，合作方式固化，专业社工队伍建设缓慢，未形成有效的社会支持网络。通过剖析相关理论及国内外受侵害儿童保护的成功经验，以问题为导向，提出我国事实无人抚养儿童保护的政府责任完善建议：一是完善相关法律保护制度；二是增强专项资金支持力度；三是明确职能部门监管责任；四是政社联动实现综合保护机制。
事实无人抚养儿童问题由来已久，保护工作不能一蹴而就，落实政府责任，构建事实无人抚养儿童保护政策体系需要一个长期的过程，希望借由此文，可以为政府解决事实无人抚养儿童问题提供切实可行的意见、建议，弥补工作漏洞，提高工作效率，创新管理和服务方式。由于本人研究水平有限，在资料的选取、理论研究的过程中仍存在诸多不足，希望在今后的学习与工作中，能够继续深入探讨此问题，从而得到更全面的认识。
参考文献（略）