第一章 大气污染治理政策工具研究的基本概念和相关理论
1.1 相关概念
1.1.1 大气污染
根据大气污染物综合排放标准（GB16297-1996），大气污染是指生产生活及自然活动（火山活动）过程中的各类化学气体及物理微颗粒等物体，它们会对生态环境、人类身心健康造成不良影响。二氧化硫、烟粉尘、氮氧化物、可吸入颗粒物等都是造成大气污染的主要因素。
大气污染对人体健康、工农业生产、气候环境等均产生不利影响，对人类的生存发展和生态平衡造成严重威胁。大气污染的形成与人类生产生活息息相关，人类在日常活动中所排放的废弃物和不合理的经济活动是引发大气污染最主要的原因，并且随着经济社会的发展变化而变化。李桂平认为，山西省大气污染的主要原因可以分为能源结构、机动车保有量增加、工业企业选址不合理及生产技术落后。①联合国和各国家地区都先后针对大气主要污染物设置了排放标准和预警指标，严格控制、监测大气污染。美国在 1997 年就将细颗粒物 PM2.5 纳入大气污染物的检测范围，并制定了相应的排放标准，但我国对 PM2.5 重视较晚，在 2012 年才制定了新的环境空气质量标准（GB3095-2012），将 PM2.5 纳入空气质量监测指标，到 2016 年在全国范围内全面推行使用。并且从各国的主要大气污染物标准线来看，我国的标准较为宽松，标准值均高于欧美国家。
大气污染治理是指对大气污染这一结果或现象采取相应的措施以减少其污染，尽量避免其扩散和加重的行为。大气污染治理政策是公共政策体系中环境政策领域的重要组成部分，当大气污染这一社会现象被多数人感知并触及到自身利益时，它就会上升为一个公共问题。政府组织作为公共物品的提供者，针对这一社会问题从事实和价值取向出发进行社会利益的权威性分配，即制定一系列旨在预防和治理大气污染的政策和法规来实现解决大气污染问题的目的。同时，大气污染治理政策也是特定历史阶段的产物，大气污染治理问题本身的复杂性和动态性，人们对大气污染问题认识的程度以及政府的问题意识和行政能力，使每个阶段所设定的政策目标、政策内容以及所运用的政策工具也有所差异。因此，大气污染治理政策在不同历史的发展阶段也呈现出不同特点，随着经济社会发展的变化而不断调适。
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1.2 理论基础
1.2.1 公共物品理论
公共物品理论是公共部门经济学的基本理论之一。20 世纪 50 年代，美国经济学家保罗·萨缪尔森（Palua Samuelson，1954）最早提出了关于“公共物品”的概念，并对一理论进行了系统研究，他提出公共物品有这样的特性，即每个人对某种公共物品的消费不会减少其社会成员对此种物品的消费②。在此基础上，德国经济学家理查德（Richard Abel Musgrave）进行了理论的拓展和完善，他提出对于公共物品的消费，
1.2.1 公共物品理论
公共物品理论是公共部门经济学的基本理论之一。20 世纪 50 年代，美国经济学家保罗·萨缪尔森（Palua Samuelson，1954）最早提出了关于“公共物品”的概念，并对一理论进行了系统研究，他提出公共物品有这样的特性，即每个人对某种公共物品的消费不会减少其社会成员对此种物品的消费②。在此基础上，德国经济学家理查德（Richard Abel Musgrave）进行了理论的拓展和完善，他提出对于公共物品的消费，
很难将某一个人排除在受益群体之外，或者排除的成本非常高，即很难做到不让别人消费某公共物品。由此，公共物品也就形成了两大基本特征，即非竞争性和非排他性。公共物品在选择资源配置手段时存在一定的偏向性，市场机制固有的缺陷使其在公共物品的提供上存在失灵的问题，造成公共产品的生产不足，产权安排效率低下等。因此，公共物品只能由政府进行提供，设定合理的产权制度，实行统一定价并适当调整，进行价格补贴或补助，以减少外部性的影响，实现公共物品的最优供给。而事实上，政府的公共支出也主要以公共物品的提供为最大范畴，政府在资源配置中运用多种手段，鼓励和调动各方积极性参与到公共物品的生产或服务当中来。
大气是一种纯粹的公共物品，并存在外部性特征和市场调节失灵的现象，因此，需要政府在其中要扮演好自己的角色，发挥政府宏观调控和适当干预。政策工具作为政策执行的重要手段，为实现政策目标起着至关重要的作用。在实践中，如何进行政策工具的选择和调试，如何把握政府在各种政策工具中的干预程度，其选择的恰当性和精准性将直接影响环境治理的效果。因此需要借助公共物品理论来研究政府在大气污染治理过程中的环境责任，明确政府在各政策工具运作过程中应发挥的作用，并进行不断的检验和反思，切实加强府际间的合作治理，建立有效的组织机构、运行规则和监督机制，引导企业和公众积极参与到大气污染治理活动中来，维护共同的大气环境和大气资源。
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第二章 山西省大气污染治理政策工具变迁的分析框架
2.1 山西省大气污染治理政策工具变迁分析的数据来源
为了保证研究的准确性和可靠性，本研究借助《北京大学法宝数据库》以及山西省生态环境厅、省人民政府、省财政厅等官方网站，以“大气”、“空气”、“蓝天”等关键词搜索以及主题词检索，获取山西省大气污染治理的相关政策文件，以此作为研究的样本文件。经过文献资料的检索，初步收集了与山西省大气污染治理相关的政策文本 237 份。鉴于文本数量繁多，经过整理甄别样本数据，主要剔除一些与研究相关性不高的边缘性政策文本，即内容中无具体规定和措施的政策文本，选取相关度较高的核心政策和强相关政策。为保证样本的规范性和代表性，选取专门针对山西省的大气污染治理的规范性文件，以省人大及常委、省政府各部门及其相关组织为发布主体，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见、规定、公告、通知、方案以及标准等带有发文机关及发文字号的政策文件，最终确定了从 1996 年至 2018 年间的79 份政策文本。
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2.2 山西省大气污染治理政策工具变迁分析的框架构建
2.2.1 指标界定
指标是指某一类事物具有的总体数量特征，可根据不同需要划分为不同类型。为实现本研究的系统性，在对所搜集资料初步分析的基础上，将山西省大气污染治理政策工具的变迁研究分为三个维度，分别是强制程度、协同程度和整合程度，在三维度之下又具体细化了分析指标（见图 2.1）。
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第二章 山西省大气污染治理政策工具变迁的分析框架
2.1 山西省大气污染治理政策工具变迁分析的数据来源
为了保证研究的准确性和可靠性，本研究借助《北京大学法宝数据库》以及山西省生态环境厅、省人民政府、省财政厅等官方网站，以“大气”、“空气”、“蓝天”等关键词搜索以及主题词检索，获取山西省大气污染治理的相关政策文件，以此作为研究的样本文件。经过文献资料的检索，初步收集了与山西省大气污染治理相关的政策文本 237 份。鉴于文本数量繁多，经过整理甄别样本数据，主要剔除一些与研究相关性不高的边缘性政策文本，即内容中无具体规定和措施的政策文本，选取相关度较高的核心政策和强相关政策。为保证样本的规范性和代表性，选取专门针对山西省的大气污染治理的规范性文件，以省人大及常委、省政府各部门及其相关组织为发布主体，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见、规定、公告、通知、方案以及标准等带有发文机关及发文字号的政策文件，最终确定了从 1996 年至 2018 年间的79 份政策文本。
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2.2 山西省大气污染治理政策工具变迁分析的框架构建
2.2.1 指标界定
指标是指某一类事物具有的总体数量特征，可根据不同需要划分为不同类型。为实现本研究的系统性，在对所搜集资料初步分析的基础上，将山西省大气污染治理政策工具的变迁研究分为三个维度，分别是强制程度、协同程度和整合程度，在三维度之下又具体细化了分析指标（见图 2.1）。
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3.1 山西省大气污染治理政策文本的整体分析............................19
3.1.1 政策分布具有阶段性.............................19
3.1.2 政策制定存在被动性.................................19
第四章 研究结论与政策建议......................34
4.1 研究结论.............................34
4.1.1 大气污染治理政策工具强制程度总体处于较高水平且不断强化.........34
4.1.2 大气污染治理政策工具协同程度总体水平较低但加强趋势明显.........34
第四章 研究结论与政策建议
4.1 研究结论
政策工具由传统公共行政范式向新治理范式的转变过程，也是间接性政策工具逐步发展的过程，是政府与第三方走向合作、多主体参与治理的过程。山西省大气污染治理政策工具的变迁大体也遵循这样的转变：由管制型政策工具为主导向市场型、信息型和自愿型政策工具的多元发展转变，间接性政策工具的使用比重不断提高；政府寻求与其他政府组织、企业、公民、社会组织等主体之间的合作，互动协作程度逐步加强。
4.1.1 大气污染治理政策工具强制程度总体处于较高水平且不断强化
从政策工具的整体变迁情况来看，政策工具的强制程度不断提高，管制型政策工具一直是政府治理大气污染的主要工具，市场型、信息型和自愿型政策工具是政府治理大气污染问题的补充工具，发挥的作用越来越大。这说明山西省大气污染治理领域政策工具的数量和种类逐渐增多，走向多元化。
具体来看，其一，山西省大气污染治理管制型政策工具的使用时间最早且使用频率最高，强制程度稍弱的市场型政策工具使用最少且起初较为单一，但增长速度较为明显，信息型政策工具的使用伴随着信息技术的发展以及大数据的广泛应用逐渐发挥着重要的作用，自愿性政策工具的使用效果不够明显。其二，受政策发布数量的影响，从 1996 年到 2002 年的政策工具使用数量较为稳定。2016 至 2018 年是各政策工具增长最快的阶段，这一阶段也是有史以来山西省对大气污染治理最为关注的阶段。其三，从具体政策工具使用情况来看，自 1996 年至 2018 年，山西省大气污染治理过程中各类政策工具的使用逐年增强；在管制型政策工具使用方面，污染物排放控制、禁令、监督、排污许可等工具最早得到使用且使用次数最多；在市场型政策工具使用方面，排污收费是最早得到使用的市场型政策工具，补贴、补助使用频率最高；在信息型政策工具使用方面，环境监测政策工具的使用起步最早，且使用频率最高；在自愿型政策工具使用方面，清洁生产、宣传教育、舆论引导等自愿型政策工具最早得到使用，其中清洁生产使用频率最高。
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结语
大气污染治理是一项长期的工程，是生态文明建设的重要任务之一，也是实现可持续发展的必要举措。本文以 1996 年至 2018 年间山西省大气污染治理政策文本为研究数据来源，运用政策文本量化分析的方法，探究其政策工具的变迁过程。通过对政策工具的强制程度、协同程度和整合程度三个维度的具体分析，发现政策工具的变迁逻辑和变迁规律。在发现问题和借鉴经验的基础上，提出该地区大气污染治理领域政策工具的改进方向。
区域大气污染治理虽经历了较长时间的努力，但真正大刀阔斧地进行治理是在2013 年后，且地方政府在大气污染治理中受政治性因素的影响，往往会产生运动式治理或象征性执行，违背了政策目标的初衷，治理的持续性较差。因此，为实现大气污染的可持续治理，要充分发挥市场型政策工具、信息型政策工具和自愿性政策工具的积极作用，加强多主体合作治理和区域协作治理，探索合作新路径，通过组织机构、信息系统和资金管理的建设和发展推进治理整合性程度的提高，真正将实现蓝天工程扎实落地。
当然，本研究也存在一些局限和不足。一方面，尽管文章在撰写过程中紧密结合山西省相关政策文本，以此作为分析材料的来源，最大程度地体现研究的科学性和严谨性，也从中发现了一定的规律和问题。但仅从政策文本中挖掘信息难免显得有些片面，且在二十多年的时间跨度上，由于时间跨度较大和资料搜集渠道的局限，在对早些年一些数据的搜集上可能存在遗漏，使所搜集数据的完整性受到一定影响。另一方面，在文章的写作和驾驭上，由于作者的认知和写作水平限制，文章存在理论驾驭和具体分析方面的不足。因此，需要作者不断充实自我，提高理论和科研素养，改进和弥补不足，扎实深入地研究，以不断提升文章的理论性和逻辑性。
参考文献（略）