第一章 引论
一、研究背景及意义
2007 年中共十七大“2020 年基本消除绝对贫困”、2011 年国务院《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》、2015 年《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》、2018年国务院《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》、2019 年中央一号文件“决战决胜脱贫攻坚”等为贫困治理提供了政策遵循和工作导向。官方数据显示，2020 年 2 月底，全国共计剩余 52 个未脱贫摘帽县。首先，贫困人口数量上。2013年—2019 年，我国现行标准下农村贫困人口从 8249 万人减少至 551 万人，年均减少 1238万人，对应农村贫困人口发生率从 8.5%降至 0.6%。其次，贫困群体人均收入上。全国建档立卡贫困户人均纯收入由 2015 年的 3416 元增加至 2019 年的 9808 元，年平均增长30.2%。[1]再次，扶贫资金上。中央专项扶贫资金从 2013 年 394 亿元增长至 2020 年 1261亿元，年平均增长 124 亿元。此外，扶贫力量上。2018 年全国县级以上机关、国有企事业单位共选派驻村工作队共 24.2 万个、驻村干部 90.6 万人，其中第一书记 20.6 万人、乡镇扶贫干部 197.4 万人”。[2]最后，工作会议上。2015 年以来，习近平总书记就打赢脱贫攻坚战累计召开 7 次专题会议。[3]
开展扶贫事业是党对人民誓言的兑现化，是中国特色社会主义制度优势的彰显化，
更是全国人民艰苦奋斗、实事求是的成果化。习近平总书记多次强调：现阶段绝对贫困现象得以消除，但脱贫的最终目标尚未实现。贫困治理仍是一项长期且复杂的政治任务，各级政府仍需认清大局、理顺关系、持续作为。2020 年是脱贫攻坚、全面建成小康社会战略实施的收官之年，更是 2035 年基本实现社会主义现代国家的根基之年，如何更快、更科学地推进国家扶贫事业是各级政府亟待解决的核心问题。
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二、文献综述
文章通过对相关期刊进行梳理发现，学术界目前关于贫困治理问题的研究和认识大致有以下四类：贫困治理说、问题转型说、贫困本身说、政策转型说。
第一类，贫困治理说。从治理角度阐释新贫困问题，深入分析后扶贫时代我国贫困治理问题的转型与变迁。向德平、华汛子指出 2020 后我国的贫困治理应该着重“解决精神贫困、绝对贫困、再次返贫、多维贫困、城市新贫困”等问题。[1]战略选择上，左停以乡村振兴为背景，认为“社会动员常规化、防止返贫、更多依赖市场资源、提高贫困人口内生动力及能力、统筹衔接乡村振兴是有效应对贫困治理新任务”的主要战略选择。[2]而相对贫困长效治理的实现应该从其“理念与话语的转变、战略的制定、体制的完善、路径的整合”四个方面入手。[3]此外，万兰芳、向德平从治理理念出发，认为“行政主导下的“发展主义”减贫逻辑在后扶贫时代中将会失效，“新发展主义”逻辑下的福利治理则是最行之有效的方法”。
第二类，问题转型说。这种观点的学者更多关注新阶段贫困问题的转型。城乡新贫困问题。随着农村绝对贫困问题的解决，部分学者关注到由于农村人口向城市流动，导致了贫困出现迁移，继而出现城乡贫困问题融合的现象。因此，“2020 年后我国贫困治理是一个统筹城乡贫困的新阶段，城市农村的贫困治理需要同步考虑和解决”。[5]精神贫困问题。主要从贫困群体的内生动力、生活观念、价值理念、文化教育、可行性能力等方面分析。柳礼泉，杨葵指出目前精神贫困治理的“帮扶主体、客体、介体与环境四个方面存在短板”，建议从“文化教育、人文关怀、环境浸润三个方面重塑贫困群体的内生动力”。[6]吴丽萍以阿马蒂亚·森可行能力理论视角阐述群体能力贫困问题，主张“政府支持下的教育是提高贫困群体可行性能力”，继而增加其竞争能力的重要实现路径。[7]相对贫困问题。“2020 后主要是解决相对贫困问题”[8]，尤其是要从文化技能、社会兜底、社会服务等方面构建缓解相对贫困的长效机制。张琦、杨铭宇等建议从“社会制度、社会保障、社会救助和社会帮扶”等方面构建针对脆弱性群体的相对贫困机制。[1]吕方从转型视域下分析我国相对贫困问题，主张从“政府回应力、市场益贫力、社会参与力”三方建立相对贫困的长效机制。[2]多维贫困问题。唐任伍认为 2020 后贫困问题多维性突出[3]，“建立起与国际接轨的多维动态识别标准”是一种趋势所向。[4]吕新博、赵伟从多维视角出发，研究了农村相对贫困治理的路径。[5]脱贫后返贫问题。袁方、史清华“基于全国农村固定观察点数据，分析了创业与农户贫困之间的关系，得出贫困农户家庭创业是阻断其返贫发生的重要途径”。[6]斯晓夫等对贫困群体主流的创业途径进行分析，建议通过增加创业的可持续性和有效性来有效减少贫困。
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第二章 概念界定与理论基础
一、核心概念
（一）贫困
因贫困具有时代性、动态性、复杂性和程度性等特点，所以我们常从其主体、周期、性质、程度、原因、表现形式等理解和认识。马歇尔·萨林斯从社会角度分析，指出“贫困是人与人之间的一种关系，是一种社会地位”。[1]它“不仅是一个家庭在某一时点上发展状况的静态判断,也是家庭在一定时期发展状况的持续状态,更是弱势在家庭内累积的过程和结果”。[2]缪尔达尔认为经济因素绝不仅仅是发展中国家贫困问题产生的唯一原因，贫困问题是综合了一个国家政治结构、经济体制、宗教文化、种族人口等多复杂因素混合作用的产物。[3]奥斯卡·刘易斯立足贫困文化角度，从群体思想行为、生活方式、价值观念、心理变化等方面阐述墨西哥移民家庭从农村向城市的血性变迁历程。[4]《谁怪穷人？》一文证明了“欧洲国家对贫穷的个人主义解释的支持程度各不相同”。[5]施威格，戈特弗里德关注儿童这一特殊群体，着重“从伦理角度分析儿童贫困问题”。
（二）贫困治理
贫困治理是一项长期且复杂的系统工程，大规模、大范围的贫困治理需要国家经济基础和社会基础作为有力后盾。从价值层面上讲，贫困治理公平正义的直接体现，是人类发展史上的永恒话题，是国家制度基础的间接产物。从过程上分析，贫困治理就是国家、政府和社会集结力量、整合资源，在有效互动和紧密合作中解决和消除贫困的过程。从比较视角分析，西方国家的贫困治理通常与国家制度、政党竞争联系在一起，具有一定的功利性，且“主要通过福利救济兜底解决贫困问题”。[1]无论是罗森斯坦·罗丹 1943年反贫困理论[2]，还是拉格纳·纳克斯 1953 年贫困恶循环理论[3]，其核心观点是经济手段是解决发展中国家贫困问题最直接有效的方法。而我国的贫困治理始终以人为本，通过采取经济、行政、法律、道德等综合手段治理贫困。同时，西方国家贫困治理的对象较多侧重于流浪者和城市失业人口[4]，我国的贫困治理则较多针对农村贫困人口。
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第三章 循化撒拉族自治县贫困治理举措及成效...................................17二、文献综述
文章通过对相关期刊进行梳理发现，学术界目前关于贫困治理问题的研究和认识大致有以下四类：贫困治理说、问题转型说、贫困本身说、政策转型说。
第一类，贫困治理说。从治理角度阐释新贫困问题，深入分析后扶贫时代我国贫困治理问题的转型与变迁。向德平、华汛子指出 2020 后我国的贫困治理应该着重“解决精神贫困、绝对贫困、再次返贫、多维贫困、城市新贫困”等问题。[1]战略选择上，左停以乡村振兴为背景，认为“社会动员常规化、防止返贫、更多依赖市场资源、提高贫困人口内生动力及能力、统筹衔接乡村振兴是有效应对贫困治理新任务”的主要战略选择。[2]而相对贫困长效治理的实现应该从其“理念与话语的转变、战略的制定、体制的完善、路径的整合”四个方面入手。[3]此外，万兰芳、向德平从治理理念出发，认为“行政主导下的“发展主义”减贫逻辑在后扶贫时代中将会失效，“新发展主义”逻辑下的福利治理则是最行之有效的方法”。
第二类，问题转型说。这种观点的学者更多关注新阶段贫困问题的转型。城乡新贫困问题。随着农村绝对贫困问题的解决，部分学者关注到由于农村人口向城市流动，导致了贫困出现迁移，继而出现城乡贫困问题融合的现象。因此，“2020 年后我国贫困治理是一个统筹城乡贫困的新阶段，城市农村的贫困治理需要同步考虑和解决”。[5]精神贫困问题。主要从贫困群体的内生动力、生活观念、价值理念、文化教育、可行性能力等方面分析。柳礼泉，杨葵指出目前精神贫困治理的“帮扶主体、客体、介体与环境四个方面存在短板”，建议从“文化教育、人文关怀、环境浸润三个方面重塑贫困群体的内生动力”。[6]吴丽萍以阿马蒂亚·森可行能力理论视角阐述群体能力贫困问题，主张“政府支持下的教育是提高贫困群体可行性能力”，继而增加其竞争能力的重要实现路径。[7]相对贫困问题。“2020 后主要是解决相对贫困问题”[8]，尤其是要从文化技能、社会兜底、社会服务等方面构建缓解相对贫困的长效机制。张琦、杨铭宇等建议从“社会制度、社会保障、社会救助和社会帮扶”等方面构建针对脆弱性群体的相对贫困机制。[1]吕方从转型视域下分析我国相对贫困问题，主张从“政府回应力、市场益贫力、社会参与力”三方建立相对贫困的长效机制。[2]多维贫困问题。唐任伍认为 2020 后贫困问题多维性突出[3]，“建立起与国际接轨的多维动态识别标准”是一种趋势所向。[4]吕新博、赵伟从多维视角出发，研究了农村相对贫困治理的路径。[5]脱贫后返贫问题。袁方、史清华“基于全国农村固定观察点数据，分析了创业与农户贫困之间的关系，得出贫困农户家庭创业是阻断其返贫发生的重要途径”。[6]斯晓夫等对贫困群体主流的创业途径进行分析，建议通过增加创业的可持续性和有效性来有效减少贫困。
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第二章 概念界定与理论基础
一、核心概念
（一）贫困
因贫困具有时代性、动态性、复杂性和程度性等特点，所以我们常从其主体、周期、性质、程度、原因、表现形式等理解和认识。马歇尔·萨林斯从社会角度分析，指出“贫困是人与人之间的一种关系，是一种社会地位”。[1]它“不仅是一个家庭在某一时点上发展状况的静态判断,也是家庭在一定时期发展状况的持续状态,更是弱势在家庭内累积的过程和结果”。[2]缪尔达尔认为经济因素绝不仅仅是发展中国家贫困问题产生的唯一原因，贫困问题是综合了一个国家政治结构、经济体制、宗教文化、种族人口等多复杂因素混合作用的产物。[3]奥斯卡·刘易斯立足贫困文化角度，从群体思想行为、生活方式、价值观念、心理变化等方面阐述墨西哥移民家庭从农村向城市的血性变迁历程。[4]《谁怪穷人？》一文证明了“欧洲国家对贫穷的个人主义解释的支持程度各不相同”。[5]施威格，戈特弗里德关注儿童这一特殊群体，着重“从伦理角度分析儿童贫困问题”。
（二）贫困治理
贫困治理是一项长期且复杂的系统工程，大规模、大范围的贫困治理需要国家经济基础和社会基础作为有力后盾。从价值层面上讲，贫困治理公平正义的直接体现，是人类发展史上的永恒话题，是国家制度基础的间接产物。从过程上分析，贫困治理就是国家、政府和社会集结力量、整合资源，在有效互动和紧密合作中解决和消除贫困的过程。从比较视角分析，西方国家的贫困治理通常与国家制度、政党竞争联系在一起，具有一定的功利性，且“主要通过福利救济兜底解决贫困问题”。[1]无论是罗森斯坦·罗丹 1943年反贫困理论[2]，还是拉格纳·纳克斯 1953 年贫困恶循环理论[3]，其核心观点是经济手段是解决发展中国家贫困问题最直接有效的方法。而我国的贫困治理始终以人为本，通过采取经济、行政、法律、道德等综合手段治理贫困。同时，西方国家贫困治理的对象较多侧重于流浪者和城市失业人口[4]，我国的贫困治理则较多针对农村贫困人口。
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二、理论基础
（一）习近平新时代贫困治理理论
马克思和恩格斯认为资本主义国家的社会制度是工人阶级产生贫困问题的根本原因，离开了社会制度，“只能找到贫穷的某种表现形式的原因，但是找不到贫困本身的原因。”[8]习近平新时代贫困治理理论是建立在我国社会主义制度优势基础之上的科学理论，是特定历史时期的“新的理论创造”[9]。其核心观点有：第一，贫困治理的目的为了人民，治理过程依靠人民，治理结果由人民共享。第二，贫困治理是一项系统工程，必须由点到面、由粗到细、因地制宜。第三，贫困治理具有复杂性，需要以科学、专业的方式方法才能实现长期有效的脱贫。第四，贫困治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家现代化程度的重要衡量指标。需要指出的是习近平新时代贫困治理理论的形成不是一蹴而就的过程，而是在实践中积累并由实践检验的伟大成果，具有鲜明的中国特色和中国精神。但由于国家政治经济体制不同、社会历史文化迥异等原因，其他国家在学习或借鉴时理应立足实际、因情施策。
（二）权利贫困理论
贫困一直是西方经济学家和社会学家普遍关注的一个重要领域。相应地，经济收入被作为衡量贫困的重要方法，常用的有贫困线标准、基尼系数、人均可支配收入等。而阿马蒂亚·森则挣脱传统经济学领域对贫困研究的束缚，指出贫困不单单指个人收入上的不平等，个人权利的缺失和匮乏同样可以导致贫困，权利贫困相较于收入贫困来说，更加隐秘、复杂。他在 1943 年孟加拉大饥荒的实证研究中，对传统的贫困度量方法进行了修正和补充，以权利为基础分析和计算贫困，得出了商品支配权利的缺乏才是孟加拉大饥荒产生的根本原因之一，而这一问题的有效解决则需要借助国家、社会和群众的共同参与和集体介入。[1]并由此提出了著名的权利贫困理论。该理论中的权利主要指贸易权利、生产权利、自我劳动权利和继承转移权利[2]。通俗地来讲，也就是个人维持正常生活所必需的各种功能性权利，后期亦称可行能力，包括技术技能、政治参与、文化信仰、科学知识、社会关系、人际交流等。
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（一）习近平新时代贫困治理理论
马克思和恩格斯认为资本主义国家的社会制度是工人阶级产生贫困问题的根本原因，离开了社会制度，“只能找到贫穷的某种表现形式的原因，但是找不到贫困本身的原因。”[8]习近平新时代贫困治理理论是建立在我国社会主义制度优势基础之上的科学理论，是特定历史时期的“新的理论创造”[9]。其核心观点有：第一，贫困治理的目的为了人民，治理过程依靠人民，治理结果由人民共享。第二，贫困治理是一项系统工程，必须由点到面、由粗到细、因地制宜。第三，贫困治理具有复杂性，需要以科学、专业的方式方法才能实现长期有效的脱贫。第四，贫困治理是国家治理体系的重要组成部分，是国家现代化程度的重要衡量指标。需要指出的是习近平新时代贫困治理理论的形成不是一蹴而就的过程，而是在实践中积累并由实践检验的伟大成果，具有鲜明的中国特色和中国精神。但由于国家政治经济体制不同、社会历史文化迥异等原因，其他国家在学习或借鉴时理应立足实际、因情施策。
（二）权利贫困理论
贫困一直是西方经济学家和社会学家普遍关注的一个重要领域。相应地，经济收入被作为衡量贫困的重要方法，常用的有贫困线标准、基尼系数、人均可支配收入等。而阿马蒂亚·森则挣脱传统经济学领域对贫困研究的束缚，指出贫困不单单指个人收入上的不平等，个人权利的缺失和匮乏同样可以导致贫困，权利贫困相较于收入贫困来说，更加隐秘、复杂。他在 1943 年孟加拉大饥荒的实证研究中，对传统的贫困度量方法进行了修正和补充，以权利为基础分析和计算贫困，得出了商品支配权利的缺乏才是孟加拉大饥荒产生的根本原因之一，而这一问题的有效解决则需要借助国家、社会和群众的共同参与和集体介入。[1]并由此提出了著名的权利贫困理论。该理论中的权利主要指贸易权利、生产权利、自我劳动权利和继承转移权利[2]。通俗地来讲，也就是个人维持正常生活所必需的各种功能性权利，后期亦称可行能力，包括技术技能、政治参与、文化信仰、科学知识、社会关系、人际交流等。
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一、基于产业扶贫增强“造血能力”...........................17
（一）扶贫发展资金.....................................17
（二）定点帮扶单位................................18
第四章 循化撒拉族自治县贫困治理问题及成因分析............................35
一、循化撒拉族自治县贫困治理面临的问题......................................35
（一）政府运转效率................................35
（二）产业发展相对滞后............................36
第五章 循化撒拉族自治县贫困治理的路径选择...............................53
一、提升政府运转效率的过程基础..................................53
（一）提高政府资源配置效率及业务水平..........................53
（二）加强政府理论创新和实践创新..................................55
第五章 循化撒拉族自治县贫困治理的路径选择
一、提升政府运转效率的过程基础
（一）提高政府资源配置效率及业务水平
1、政府资源持续向脱贫薄弱点聚集倾斜
在政府结构稳定、正常运转的前提下，适当调整其管理层级和管理幅度，加强政府灵活适应能力。如相较于其他乡镇而言，尕楞乡无论是在地理位置上，还是自然资源上，均不处于劣势地位。2018 年底，尕楞乡集体经济中的市场经济占比尚未达到 50%。后扶贫时代，尕楞乡长效稳定脱贫的压力日益增加，如果还是继续沿用之前政府人力资源平均分配方式的话，尕楞乡要想实现快速发展实属困难。因此，科学调配政府力量，向发展薄弱区域适当倾斜政府资源人将是循化撒拉族自治县提升其政府治理效能的有效路径之一。
在政府结构稳定、正常运转的前提下，适当调整其管理层级和管理幅度，加强政府灵活适应能力。如相较于其他乡镇而言，尕楞乡无论是在地理位置上，还是自然资源上，均不处于劣势地位。2018 年底，尕楞乡集体经济中的市场经济占比尚未达到 50%。后扶贫时代，尕楞乡长效稳定脱贫的压力日益增加，如果还是继续沿用之前政府人力资源平均分配方式的话，尕楞乡要想实现快速发展实属困难。因此，科学调配政府力量，向发展薄弱区域适当倾斜政府资源人将是循化撒拉族自治县提升其政府治理效能的有效路径之一。
“在这里面（教育扶贫上）我们都是兼顾并对贫困村进行倾斜的，老师培训也好。我们去了之后首先保证贫困村的这些老师得到培训”。
以上文字来源于：2018 年 12 月循化撒拉族自治县教育局访谈。
“今年（2018 年），我们县财政从较少民族专项发展资金（5000 万/年）里，就拿出了 3730 万，面向贫困村和贫困户的”。
以上文字来源于：2018 年 12 月循化撒拉族自治县财政局访谈。
2、优化脱贫工作结构
脱贫攻坚以来，循化当局增设、合并、撤销机构的频次相较于之前加大，尤其是具体实施机构和监督机构。但是由于脱贫任务重、时间紧，极少去关注政府脱贫攻坚以来政府架构的状况。这一点通过调研团队两次政府部门座谈和访谈的对话中表现出来：大多数被访谈者对调研人员所提到的政府脱贫攻坚作战图或机构图这一问题较为陌生。如政府办的被访谈者结合脱贫实践给出了简短的笼统性答复，接下来的几个被访部门中，调研团队亦未获得实质性答案。以此，文章推断循化撒拉族自治县政府部门人员对当地政府组织结构未形成统一认识。换句话讲，政府内部人员自身缺乏对政府脱贫攻坚整体结构的系统认识。此外，移风易俗实践督察组各成员，在具体实践中没有十分明确的工作分工，通常以集体出动、现场督察、集体指导的方式参与到婚丧治理中，偶有责任不清、义务不明、多重指挥现象。
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结语以上文字来源于：2018 年 12 月循化撒拉族自治县教育局访谈。
“今年（2018 年），我们县财政从较少民族专项发展资金（5000 万/年）里，就拿出了 3730 万，面向贫困村和贫困户的”。
以上文字来源于：2018 年 12 月循化撒拉族自治县财政局访谈。
2、优化脱贫工作结构
脱贫攻坚以来，循化当局增设、合并、撤销机构的频次相较于之前加大，尤其是具体实施机构和监督机构。但是由于脱贫任务重、时间紧，极少去关注政府脱贫攻坚以来政府架构的状况。这一点通过调研团队两次政府部门座谈和访谈的对话中表现出来：大多数被访谈者对调研人员所提到的政府脱贫攻坚作战图或机构图这一问题较为陌生。如政府办的被访谈者结合脱贫实践给出了简短的笼统性答复，接下来的几个被访部门中，调研团队亦未获得实质性答案。以此，文章推断循化撒拉族自治县政府部门人员对当地政府组织结构未形成统一认识。换句话讲，政府内部人员自身缺乏对政府脱贫攻坚整体结构的系统认识。此外，移风易俗实践督察组各成员，在具体实践中没有十分明确的工作分工，通常以集体出动、现场督察、集体指导的方式参与到婚丧治理中，偶有责任不清、义务不明、多重指挥现象。
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文章结合循化撒拉族自治县巩固脱贫成果的实践案例，对其构建长效机制的过程、做法及存在问题进行总结分析，得出循化撒拉族自治县尤其重视政府干部和县域群众的脱贫长效精神建设，将长效理念贯彻于政府日常运转和各项任务工作中。同时，为有效预防和降低各类返贫、致贫风险，循化撒拉族自治县持续补充完善各类民生兜底保障制度、扩大产业扶贫效益。同时，该县以长效脱贫和乡村振兴为主要发展导向，立足大扶贫格局鼓励多方力量参与社会治理和农村基层治理。农村人居环境整治、城乡基础设施完善、农村一二三产业统筹发展、农村现代化建设等在巩固脱贫中发挥了重要作用，有力推动了乡村振兴。此外，巩固脱贫和乡村振兴两大发展任务，提升并检验了该县治理水平，同时培养了一大批具有丰富实战经验的党群干部。借助民族宗教信仰，该县凝聚了社会治理力量，并在社会救助、社会帮扶、社会兜底保障等实践中充分体现了民族特色。但该县也面临政府效率进一步提升、产业发展相对滞后、脱贫质量均衡度不足等问题。针对以上问题，文章给出了一些可参考性的政策建议，希望为循化撒拉族自治县当下乃至后续的脱贫工作提供依据。
由于笔者自身学术知识和研究能力有限，文章的研究尚存在诸多不足之处，如材料支撑力度有限、调研实践不充分等，对可能存在的其他问题无法充分概括。其次，文章侧重点在于从政府治理角度解读循化撒拉族自治县的贫困治理实践，认为政府是扶贫工作推进的主导和重心。但实际上，该县脱贫攻坚成效亦离不开社会力量，尤其是社会组织和行业组织，以及贫困群众的协助参与。关于这一方面，在文中未能详细研究和介绍是文章的一大缺憾。最后，文章的研究结果可能与循化撒拉族自治县的实际治理情况有所出入，政策建议具有一定的主观片面性，诚恳各位批评指正。
参考文献（略）