第一章 治理理论与概念界定
第一节 治理理论
一、治理理论的含义
从词源上看，“治理的概念最早起源于拉丁文（Gubernare）和古希腊语（Kybernan），原义是操纵、控制或引导”①。“在我国，司马迁就提出了‘礼乐刑政，综合为治’的治国理论，《汉书·赵广汉传》中也留下了“一切治理，威名远闻”的文字记载。”
但是现代意义上的治理理论却是源自于西方，国内学者是从西方将该理论的概念引入到研究的。国内学者毛寿龙在引入和翻译“治理”（Governance）一词时，认为其既不是政府的“统治”（Government），也不是传统官僚体制的“行政”（Administration），亦非对具体事务的“管理”（Management），最终决定将其译为“治理”，意味着新的公共管理体系的诞生。③国内有学者会以 1992 年世界银行发布的年度报告《治理与发展》为界限，将治理分为传统和新两个阶段，④将治理分为传统治理与新治理两个阶段。在这些学者的定义下，传统治理即为“统治”，新治理才是指政府与社会形成了对等关系。
詹姆斯·罗西瑙是治理理论的创始人之一，他曾经这样定义治理理论：“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”①。在另外的定义中，治理理论被认为是正式的制度和非正式的制度结合管理的体现，在这样的管理过程中，既要体现正式制度所带来的的强迫性，又有非正式制度带来的妥协性。对于一件公共事务的不同相关利益集体，根据自己的利益诉求，对彼此之间的冲突与利益进行沟通与协调，并最终采取集体的活动行为，这样一个持续的过程，是公共组织与个人机构共同管理其相关利益的具体事务的总和。②“因此可见，治理一词的基本含义就是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权为去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。”③
一、治理理论的含义
从词源上看，“治理的概念最早起源于拉丁文（Gubernare）和古希腊语（Kybernan），原义是操纵、控制或引导”①。“在我国，司马迁就提出了‘礼乐刑政，综合为治’的治国理论，《汉书·赵广汉传》中也留下了“一切治理，威名远闻”的文字记载。”
但是现代意义上的治理理论却是源自于西方，国内学者是从西方将该理论的概念引入到研究的。国内学者毛寿龙在引入和翻译“治理”（Governance）一词时，认为其既不是政府的“统治”（Government），也不是传统官僚体制的“行政”（Administration），亦非对具体事务的“管理”（Management），最终决定将其译为“治理”，意味着新的公共管理体系的诞生。③国内有学者会以 1992 年世界银行发布的年度报告《治理与发展》为界限，将治理分为传统和新两个阶段，④将治理分为传统治理与新治理两个阶段。在这些学者的定义下，传统治理即为“统治”，新治理才是指政府与社会形成了对等关系。
詹姆斯·罗西瑙是治理理论的创始人之一，他曾经这样定义治理理论：“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”①。在另外的定义中，治理理论被认为是正式的制度和非正式的制度结合管理的体现，在这样的管理过程中，既要体现正式制度所带来的的强迫性，又有非正式制度带来的妥协性。对于一件公共事务的不同相关利益集体，根据自己的利益诉求，对彼此之间的冲突与利益进行沟通与协调，并最终采取集体的活动行为，这样一个持续的过程，是公共组织与个人机构共同管理其相关利益的具体事务的总和。②“因此可见，治理一词的基本含义就是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权为去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。”③
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第二节 中越边境地区非法移民主要特征
一、活动范围逐步扩展
非法移民由中越边境地区进入云南境内，起初会在边境周边进行相应的目的活动。随着对于环境的适应和熟悉，就会逐渐向周边地区进行流动，寻求更高的目标实现。目前在云南的边境地区，非法移民的存在已经成为一定程度的常态问题，在边境州市都有非法移民的分布。而就云南境内的相关报道分析，在云南边界不与越南交界的州市，也有查获越南籍的非法移民，说明这些非法移民会在边境地区进行横向流动；在一些云南内部或者是更东北向的地区有查获越南非法移民的案例，这说明边境地区的非法移民已经在向云南内部地区流动；而在云南之外其他省份和地区，也有查获越南籍的非法移民，尤其是以进行非法跨境婚姻的通婚型非法移民居多，根据调查，其中的大部分也是由云南入境，说明中越边境的非法移民已经在向其他内地省份流动。随着入境非法移民数量的增多和各省市合作程度的提高，中越边境非法移民的活动范围必将继续扩展。
二、聚集地区相对分散
中越边境的非法移民在入境后，会先在边境地区进行居留。这些地区多以农村为主，便于其暂时的隐蔽，并且移民网络所形成的的关系网在农村地区的铺设更为密集。再者，近些年云南边境地区的农村劳动力大量外流，村内劳动力缺口十分巨大，需要入境的非法移民提供劳动力活动。而农村在边境地区的分布较为分散，人口在村内的分布也十分分散，所以给非法移民的治理工作带来了很多困难。根据中越边境（云南段）地区某县近几年查获非法移民的数据显示（表 2.1），非法移民进入云南边境地区后大多会选择在农村地区居留。
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一、活动范围逐步扩展
非法移民由中越边境地区进入云南境内，起初会在边境周边进行相应的目的活动。随着对于环境的适应和熟悉，就会逐渐向周边地区进行流动，寻求更高的目标实现。目前在云南的边境地区，非法移民的存在已经成为一定程度的常态问题，在边境州市都有非法移民的分布。而就云南境内的相关报道分析，在云南边界不与越南交界的州市，也有查获越南籍的非法移民，说明这些非法移民会在边境地区进行横向流动；在一些云南内部或者是更东北向的地区有查获越南非法移民的案例，这说明边境地区的非法移民已经在向云南内部地区流动；而在云南之外其他省份和地区，也有查获越南籍的非法移民，尤其是以进行非法跨境婚姻的通婚型非法移民居多，根据调查，其中的大部分也是由云南入境，说明中越边境的非法移民已经在向其他内地省份流动。随着入境非法移民数量的增多和各省市合作程度的提高，中越边境非法移民的活动范围必将继续扩展。
二、聚集地区相对分散
中越边境的非法移民在入境后，会先在边境地区进行居留。这些地区多以农村为主，便于其暂时的隐蔽，并且移民网络所形成的的关系网在农村地区的铺设更为密集。再者，近些年云南边境地区的农村劳动力大量外流，村内劳动力缺口十分巨大，需要入境的非法移民提供劳动力活动。而农村在边境地区的分布较为分散，人口在村内的分布也十分分散，所以给非法移民的治理工作带来了很多困难。根据中越边境（云南段）地区某县近几年查获非法移民的数据显示（表 2.1），非法移民进入云南边境地区后大多会选择在农村地区居留。
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第一节 中越边境地区非法移民的形成原因
非法移民的产生是社会生活中诸多因素共同作用的结果，其中以经济、政治、安全、宗教等因素最为显著。有时某一因素可以直接刺激非法移民的产生，但大部分非法移民的产生，都是诸多因素相互作用的结果。尽管我国因为经济、政治以及国际关系等原因，非法移民问题出现的时间较晚，但是其产生的原因也并没有什么不同。但是由于我国在经济发展、社会体制、法制建设、周边形势等方面自有国情所在，特别是在中越边境地区还有独特的地理区位因素与文化因素，所以非法移民产生的原因也略有特点。为了探讨对该地区非法移民切实可行的治理办法，还需结合该地区的具体情况，在具体情境之下分析非法移民产生的原因。
非法移民的产生是社会生活中诸多因素共同作用的结果，其中以经济、政治、安全、宗教等因素最为显著。有时某一因素可以直接刺激非法移民的产生，但大部分非法移民的产生，都是诸多因素相互作用的结果。尽管我国因为经济、政治以及国际关系等原因，非法移民问题出现的时间较晚，但是其产生的原因也并没有什么不同。但是由于我国在经济发展、社会体制、法制建设、周边形势等方面自有国情所在，特别是在中越边境地区还有独特的地理区位因素与文化因素，所以非法移民产生的原因也略有特点。为了探讨对该地区非法移民切实可行的治理办法，还需结合该地区的具体情况，在具体情境之下分析非法移民产生的原因。
一、中越边境地区社会经济的差距不断扩大
国家间经济发展水平的不同会导致个人收入的差距，这种差距在日常生活中会十分直接的显现。经济动机是移民问题产生的重要诱因。所以，经济差异是刺激移民行动产生的重要因素，也是影响人口流向的重要原因。我国与越南经济发展水平的不平衡，是近年来入境非法移民大量产生的根本原因。
我国自 20 世纪 80 年代以来，经济发展势头持续高涨，尤其是经过 40 年的改革开放，我国经济水平突飞猛进。“GDP 总量从 1978 年的 3679 亿元飞升到 2018 年的 900309 亿元，稳居世界第二；按可比价格计算，年均增长 9.4%，平均每 8 年翻一番。人均 GDP 从 1978 年的 385 元提升到 2018 年的 64644 元，稳居中上收入国家之列。”①人均可支配收入也随之高速增长，四十年间增长了 75倍。①虽然目前我国的人均收入水平与世界发达国家还有一定的差距，但是与周边发展中国家相比，已经处于遥遥领先的地步。由于我国相对于越南而言，社会经济条件与市场就业环境都相对优越，部分越南人希望可以进入中国获得更佳的就业机会，得到更多的财富，以更好的维系自身生活。即便这一行为是不合法的、充满巨大危险的。
随着改革开放程度的不断加深，我国对边境地区的发展越来越重视，并通过一系列扶持计划，使得云南边境地区的经济状况得到了巨大改变。2011 年 6月 5 日，国务院办公厅在《兴边富民行动规划（2011~2015 年）》中提出了“完善综合基础设施、提高边民生活质量、减少贫困人口数量、促进社会事业进步、满足边民文化需求、稳步发展边境贸易、培育特色优势产业、提高自我发展能力等一系列目标”②，为中越边境云南段地区的经济发展提供了强有力的支持。
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第二节 中越边境地区非法移民的基本类型
一、以入境行为区分
根据移民在入境后的行为，可以将其分为非法入境、非法居留和非法就业三个类别，也就是“三非”问题。“这一称谓逐渐为国内社会和执法机构接受并广泛使用。但从法学概念上讲，所谓的“三非”并非法律术语，也无法准确反映出非法移民的内涵和外延”③。根据前文对非法移民的概念界定，移民行为主体在入境后所产生的法律关系，中越边境非法移民的现状实况，以及治理理论视角的考量，将我国的入境非法移民行为区分为“非法居留”、“非法就业”、“非法跨国婚姻”三大类型。主要理由如下：
（一）在大多数情况下，非法入境只是实现非法移民行为主体实施非法居留和非法就业的前提条件和手段，并非是非法移民行为主体的最终目的。并且对于其他类型的非法移民的分析，同样离不开非法入境渠道的分析。再者，虽然我国在中越边境地区尚未建成完备的防守线，但是由于边检的严格，所以非法进入国境的情况并不常见，大部分的非法移民是通过合法渠道进入国内，之后从事非法活动所以成为非法移民。故此，非法入境并不作为单独的非法移民类型进行分析。
（二）非法居留、非法就业和非法跨国婚姻三种类型的非法移民，行为动机不同、行为特点不同、违法的类型也不同，所以在治理过程中，要对其进行区别，制定不同的治理政策。
1.非法居留
因为中国经济发展形势较之本国经济发展形势具有明显优势，为了维系自身需要，许多越南人员或通过偷渡等非法手段进入中国，或通过旅游签证等合法手段进入中国，但在停留期满后选择滞留中国，未办理延期手续，也并未向有关部门办理其他形式的等级备案，在事实上形成非法居留。又因为在边境地区，对于出租屋治理的力度不够，一线警员的涉外处理能力不强等原因，对这些非法居留的非法移民没能进行有效的监管和遣返。
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国家间经济发展水平的不同会导致个人收入的差距，这种差距在日常生活中会十分直接的显现。经济动机是移民问题产生的重要诱因。所以，经济差异是刺激移民行动产生的重要因素，也是影响人口流向的重要原因。我国与越南经济发展水平的不平衡，是近年来入境非法移民大量产生的根本原因。
我国自 20 世纪 80 年代以来，经济发展势头持续高涨，尤其是经过 40 年的改革开放，我国经济水平突飞猛进。“GDP 总量从 1978 年的 3679 亿元飞升到 2018 年的 900309 亿元，稳居世界第二；按可比价格计算，年均增长 9.4%，平均每 8 年翻一番。人均 GDP 从 1978 年的 385 元提升到 2018 年的 64644 元，稳居中上收入国家之列。”①人均可支配收入也随之高速增长，四十年间增长了 75倍。①虽然目前我国的人均收入水平与世界发达国家还有一定的差距，但是与周边发展中国家相比，已经处于遥遥领先的地步。由于我国相对于越南而言，社会经济条件与市场就业环境都相对优越，部分越南人希望可以进入中国获得更佳的就业机会，得到更多的财富，以更好的维系自身生活。即便这一行为是不合法的、充满巨大危险的。
随着改革开放程度的不断加深，我国对边境地区的发展越来越重视，并通过一系列扶持计划，使得云南边境地区的经济状况得到了巨大改变。2011 年 6月 5 日，国务院办公厅在《兴边富民行动规划（2011~2015 年）》中提出了“完善综合基础设施、提高边民生活质量、减少贫困人口数量、促进社会事业进步、满足边民文化需求、稳步发展边境贸易、培育特色优势产业、提高自我发展能力等一系列目标”②，为中越边境云南段地区的经济发展提供了强有力的支持。
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第二节 中越边境地区非法移民的基本类型
一、以入境行为区分
根据移民在入境后的行为，可以将其分为非法入境、非法居留和非法就业三个类别，也就是“三非”问题。“这一称谓逐渐为国内社会和执法机构接受并广泛使用。但从法学概念上讲，所谓的“三非”并非法律术语，也无法准确反映出非法移民的内涵和外延”③。根据前文对非法移民的概念界定，移民行为主体在入境后所产生的法律关系，中越边境非法移民的现状实况，以及治理理论视角的考量，将我国的入境非法移民行为区分为“非法居留”、“非法就业”、“非法跨国婚姻”三大类型。主要理由如下：
（一）在大多数情况下，非法入境只是实现非法移民行为主体实施非法居留和非法就业的前提条件和手段，并非是非法移民行为主体的最终目的。并且对于其他类型的非法移民的分析，同样离不开非法入境渠道的分析。再者，虽然我国在中越边境地区尚未建成完备的防守线，但是由于边检的严格，所以非法进入国境的情况并不常见，大部分的非法移民是通过合法渠道进入国内，之后从事非法活动所以成为非法移民。故此，非法入境并不作为单独的非法移民类型进行分析。
（二）非法居留、非法就业和非法跨国婚姻三种类型的非法移民，行为动机不同、行为特点不同、违法的类型也不同，所以在治理过程中，要对其进行区别，制定不同的治理政策。
1.非法居留
因为中国经济发展形势较之本国经济发展形势具有明显优势，为了维系自身需要，许多越南人员或通过偷渡等非法手段进入中国，或通过旅游签证等合法手段进入中国，但在停留期满后选择滞留中国，未办理延期手续，也并未向有关部门办理其他形式的等级备案，在事实上形成非法居留。又因为在边境地区，对于出租屋治理的力度不够，一线警员的涉外处理能力不强等原因，对这些非法居留的非法移民没能进行有效的监管和遣返。
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第一节 威胁国家政治安全.......................... 37
一、破坏边境管理秩序................................ 37
二、破坏边境政治稳定.................... 38
第四章 中越两国对非法移民合作治理的机制......................... 45
第一节 中越双方合作治理的原则和模式........................... 45
一、合作原则........................ 45
二、合作模式.............................. 46
第五章 进一步加强中越两国对非法移民的合作治理........................54
第一节 消除理念障碍.............................. 54
一、丰富治理主体............................. 54
二、改变“零容忍”的治理理念..................... 55
第五章 进一步加强中越两国对非法移民的合作治理
第一节 消除理念障碍
一、丰富治理主体
既然在治理理论下探讨中国与越南两国对中越边境（云南段）地区非法移民的合作治理，则应引入多元治理的概念对其进行合理化建议。
目前中国与越南对云南边境非法移民问题展开合作治理的治理主体，是在中越两国政府主导下以双方政府协定为准成立的联合治理主体。但是在治理理念下，边境非法移民这样的公共事务，不能仅依靠中央政府的力量进行治理。由于对该问题的治理会涉及到地方的各级政府与其职能部门，所以地方各级政府和其职能部门也应该建立联合治理主体，比如云南省与边境临省的联合治理主体，边境县与临境县的联合治理主体等，形成多元的合作治理主体，对当地非法移民问题的实际情况进行联合治理。这样各级地方政府可以根据自己辖区内非法移民的实际情况，采取具有针对性的措施，充分发挥治理作用。而丰富多元的合作治理主体的建立，也可以更加明确中越双方在合作治理非法移民问题的过程中，各级地方政府和其职能部门的相关责任。
在治理理念下，非政府组织在对公共事务的治理过程中具有十分强大的力量，其作用也会越来越强。对于非法移民这种复杂的社会问题，不能仅仅依靠政府和相关的职能部门对其进行治理，非政府组织、企业和市场、公益社会团体和公民的自组织也应该参与到对非法移民问题治理的活动中。由各方协调共同利益，形成共同活动集体，对非法移民问题进行多元治理。非政府组织的社会团体以及市场企业对于边境地区非法移民问题的了解程度较之相关部门更高，非法移民在国内最先接触到的就是这些社会组织和市场企业，并非是政府的相关部门。所以这些社会和民间的力量对于非法移民问题具有更高的把握程度，也更加明白应该以怎样的方式具有针对性。
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结语
我国作为一个非移民国家，一直坚持非移民的基本政策，对于由来已久的中越边境地区（云南段）非法移民问题，一直在制定相应的治理措施。并且在“零容忍”的态度下，将非法移民视为一个法律问题进行治理。但是在当今国际形势下，非法移民已经成为一个世界性的问题，中国并不能将非法移民入境的现象彻底杜绝，所以必须改变治理理念和措施，以期对其进行更加妥善的处理。
本文以中越边境（云南段）地区非法移民作为研究对象，分析了这些非法移民的现状，把握该地区非法移民的特征与发展趋势。总结了这些非法移民给国家政治安全、社会发展秩序和经济发展秩序等方面带来的不良影响，明确了治理非法移民的必要性。
本文认为治理理论为非法移民问题的解决提供了视角。当今世界全球化程度逐渐提升，非法移民问题随之也更加凸显。对于国家而言，非法移民问题最主要的就是国家安全问题，其次是经济问题，然后是社会问题。由于对非法移民问题的定性，不难联想到对它的研究需要引入多元治理的理论。要充分发挥中央政府、地方政府、企业与市场、社会组织以及自组织五个层面治理主体的优势和作用，集体行动解决移民问题。
本文还讨论了中越两国合作治理非法移民问题的合理性和重要性。非法移民问题不是某个单一国家的问题，对于非法移民的治理也不只是单一国家需要进行的工作。而且在当今的国际形势下，仅依靠一个国家的力量对非法移民问题进行单极治理，一是很难在此问题上取得突破性进展，二是不符合当今世界国家主权平等的观念，也不符合全球治理的理念要求。为了更好的解决中越边境（云南段）地区的非法移民问题，需要中越两党、两国政府的合作治理、云南与越南相邻省际的合作治理、云南与越南相邻乡镇政府的合作治理、云南与越南相关部门的合作治理等多元的合作治理。
参考文献（略）