第一章 基本概念和理论基础
第一节 基本概念
一、公务员与基层公务员
（一）公务员
我国从国民党统治时期开始把政府公职人员称为公务员，沿用了日本对政府公职人员的称谓。广义上的公务员定义为公务员法中的定义，《中华人民共和国公务员法（2018 修订）》中第一章第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。由此我们可知公务员法中所包含的公务员群体范围较广，只要满足上述三个条件的公职人员，就可以称为公务员。
2020 年 3 月 13 日，中共中央组织部发布的《公务员范围规定》中第四条提出，下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三）各级行政机关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五）各级监察机关；（六）各级审判机关；（七）各级检察机关；（八）各民主党派和工商联的各级机关。最新《公务员范围规定》的发布使得公务员的范围有了更加明确的规定。
本研究所指的公务员将公务员的范围进行了一定程度的缩小，是指在国家行政机关依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。本研究的研究对象为在我国政府部门编制之内的公务人员。
（二）基层公务员
由于“基层”是一个相对各概念，相对于高层和中层而言，处在对低一层的地位。历年来国内外学界对“基层公务员”的定义也各不相同。有的学者认为，在省级单位以下级别的行政系统内任职的公务员就可以称为基层公务员；还有学者认为，在县乡一级基层政府机关工作的公务员才可以称为基层公务员；另一种角度是，在同一政府系统中，行政级别比较低，无行政领导职务的公务员就是基层的公务员
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第二节 理论基础
一、胜任力模型理论
胜任力模型理论发端于被称为胜任力研究之父的美国学者大卫·C·麦克利兰（David C. McClelland)于 1973 年在《美国心理学》这本杂志上发表的文章《Testing for Competence Rather Than for“Intelligence”》。此后的学者在此基础上进行了更加深入的研究。美国学者 Boyatzis Richard E 对公共部门和私营企业中的多名管理人员的素质进行了全面的分析,得出管理人员的通用素质模型，并构建了胜任力模型——洋葱模型，构成该模型的核心要素包括由内至外逐渐可被观察、衡量的个性特质与动机、自我印象和社会角色、技能与能力；Spencer Lyle Mand 和 Signe M. Spencer 通过对两百多名企业家的比较研究,得出了绩优者与一般者的四类不同的素质特征，并在 1993 年建立了胜任力模型——冰山模型。①冰山模型把胜任力比喻为一座漂浮着的冰山,将核心的胜任特征分为包括动机、个性、自我认知、知识、技能分成露在海面上的部分和藏在海面下的部分。其中知识和技能是海面上可见的部分，可以通过培训等方式来提升，但真正决定绩优者和一般者的因素则是海面下的部分，即个性、动机、自我认知、内驱力，这一部分是我们应当重点研究的部分。这两大模型也是胜任力模型中最著名的两种。本文将依据胜任力模型理论，在对被调查的绩优者和一般者进行 BEI 访谈后，根据胜任特征的具体情况，选择合适的模型进行胜任力建模。
二、超 Y 理论
美国学者约翰·摩尔斯( John．J．Morse) 和杰伊·洛希( Jay．W．Lorsch)于 1970 年提出“超 Y 理论”。“超 Y 理论”是二人在对阿克伦（Akron）、斯托克顿（Stockton）、哈特福德（Hartford）和卡梅尔（Carmel）四家公司进行“组织和任务之间的适合度与激发个人有效执行动机”研究时，发现麦格雷戈的“X 理论”和“Y 理论”均不能为自己的研究提供理论依据，进而陈述了一套新的假设，并将这些假设标记为超越 Y 理论的一步，即“超 Y 理论”（又称权变理论）。
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第二章 公务员胜任力研究与治理能力现代化
第一节 相关性——发挥制度优势
一、丰富公务员胜任力研究
前文提到了公务员胜任力研究的不断丰富，体现了公务员胜任力在不同时代环境中的不同要求。2019 年 7 月，中共中央办公厅印发《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，发出通知，要求“各级党委（党组）及其组织（人事）部门把贯彻实施新修订的公务员法与建设高素质专业化公务员队伍结合起来，努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍。”此外还强调了深化分类改革，提高公务员管理科学化水平。这一系列要求都反映出我国未来公务员队伍能力素质建设的重点就在于如何建立不同类别公务员的胜任“标准”。2019 年 11 月 26 日中共中央组织部发布的《公务员培训规定》，第十二条明确提出“推进分类分级培训，加强培训需求调研。”“基层公务员，强化社会治理、联系服务群众等能力培训。”说明国家对于细化公务员胜任能力的培训已经开始充分重视。
一、丰富公务员胜任力研究
前文提到了公务员胜任力研究的不断丰富，体现了公务员胜任力在不同时代环境中的不同要求。2019 年 7 月，中共中央办公厅印发《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，发出通知，要求“各级党委（党组）及其组织（人事）部门把贯彻实施新修订的公务员法与建设高素质专业化公务员队伍结合起来，努力建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公务员队伍。”此外还强调了深化分类改革，提高公务员管理科学化水平。这一系列要求都反映出我国未来公务员队伍能力素质建设的重点就在于如何建立不同类别公务员的胜任“标准”。2019 年 11 月 26 日中共中央组织部发布的《公务员培训规定》，第十二条明确提出“推进分类分级培训，加强培训需求调研。”“基层公务员，强化社会治理、联系服务群众等能力培训。”说明国家对于细化公务员胜任能力的培训已经开始充分重视。
细分、丰富不同类别的基层公务员胜任力研究，就像对不同类别的基层公务员进行“人才盘点”，建立不同类别、不同系统公务员的人才梯度，确定队伍中的高潜人才，可以为组织带来良好的“标杆效应”，也对培训的方向和目标有了更好的指引。
二、完善国家公务员制度
我国的国家公务员制度历经了三个阶段，分别是初建阶段、改革开放阶段和现在的规范化发展阶段。1953 年的《国家机关吸收工作人员暂行办法（草案）》明确规定了在公务员录用方面的流程和规则；1964 年的《关于国家机关、企业、事业单位录用干部暂行办法》总结了历史的经验教训，更加强调了录用过程要科学规范；十一届三中全会后邓小平同志系统地对公务员制度提出了要求：“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，在此指导下，1982年《吸收录用干部问题的若干规定》出台，使得公务员制度的功能从“规则型制度”向“管理型制度”转变。
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第二节 重要性——提升治理效能
一、赋予治理能力现代化新的内涵
在我国，不同地区的资源禀赋、经济样貌和人文习俗都存在差异，故此基层治理的模式也不尽相同。基层政府能否为当地人民群众提供对口的公共基础设施、满足人民群众的需求、为民众提供精准适配且有效的公共服务将成为政府治理能力现代化的重要考核指标。
随着改革逐渐步入深水区，国家治理体系和治理能力的现代化需要适应快速变化的基层情况，需要不断理清、合理配置责与权，解决好政策执行过程中的各种问题，使政府和社会中的其他治理主体运转有效、联动融合、集约高效。对基层公务员胜任力的研究，可以从微观的角度切入，更加具象地体现出政府治理能力现代化过程中需要的改变之处，在不断变化的经济社会发展中给其赋予新的内涵。如现阶段疫情状态下，对处在疫情一线的基层公务人员进行胜任力研究，可以提炼出这一历史阶段内以及未来国家治理能力现代化在公共卫生领域较为突出的一项内容，即政府指导下的“联防抗疫”，保障人民健康安全的能力。
二、完善国家公务员制度
我国的国家公务员制度历经了三个阶段，分别是初建阶段、改革开放阶段和现在的规范化发展阶段。1953 年的《国家机关吸收工作人员暂行办法（草案）》明确规定了在公务员录用方面的流程和规则；1964 年的《关于国家机关、企业、事业单位录用干部暂行办法》总结了历史的经验教训，更加强调了录用过程要科学规范；十一届三中全会后邓小平同志系统地对公务员制度提出了要求：“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，在此指导下，1982年《吸收录用干部问题的若干规定》出台，使得公务员制度的功能从“规则型制度”向“管理型制度”转变。
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第二节 重要性——提升治理效能
一、赋予治理能力现代化新的内涵
在我国，不同地区的资源禀赋、经济样貌和人文习俗都存在差异，故此基层治理的模式也不尽相同。基层政府能否为当地人民群众提供对口的公共基础设施、满足人民群众的需求、为民众提供精准适配且有效的公共服务将成为政府治理能力现代化的重要考核指标。
随着改革逐渐步入深水区，国家治理体系和治理能力的现代化需要适应快速变化的基层情况，需要不断理清、合理配置责与权，解决好政策执行过程中的各种问题，使政府和社会中的其他治理主体运转有效、联动融合、集约高效。对基层公务员胜任力的研究，可以从微观的角度切入，更加具象地体现出政府治理能力现代化过程中需要的改变之处，在不断变化的经济社会发展中给其赋予新的内涵。如现阶段疫情状态下，对处在疫情一线的基层公务人员进行胜任力研究，可以提炼出这一历史阶段内以及未来国家治理能力现代化在公共卫生领域较为突出的一项内容，即政府指导下的“联防抗疫”，保障人民健康安全的能力。
二、提升政府行政能力
党的十八大提出生态现代化后，我国现代化的总布局，由“四位一体”扩展至“五位一体”。我国“五位一体”的建设布局，也就是五个方面的治理革新。政治治理将理清我国的党与政府、政府间、政府与其他的社会主体之间的关系问题；经济治理涉及到市场中各经济体间的问题，政府与市场两者之间的关系问题；社会、文化、生态治理也都与政府有着不可分割、紧密相关的联系。我们不难看出，政府搭建的平台和提供的支持有多稳，行政能力和行政水平有多高，直接关系着这五个方位的建设效率以及最终成果。这也就更加能够体现政府抓紧制度建设、尽快转变理念、付诸行动，努力从一个管理型政府向治理型政府转变的重要性。有效提升政府治理能力现代化，提升政府的行政能力，
党的十八大提出生态现代化后，我国现代化的总布局，由“四位一体”扩展至“五位一体”。我国“五位一体”的建设布局，也就是五个方面的治理革新。政治治理将理清我国的党与政府、政府间、政府与其他的社会主体之间的关系问题；经济治理涉及到市场中各经济体间的问题，政府与市场两者之间的关系问题；社会、文化、生态治理也都与政府有着不可分割、紧密相关的联系。我们不难看出，政府搭建的平台和提供的支持有多稳，行政能力和行政水平有多高，直接关系着这五个方位的建设效率以及最终成果。这也就更加能够体现政府抓紧制度建设、尽快转变理念、付诸行动，努力从一个管理型政府向治理型政府转变的重要性。有效提升政府治理能力现代化，提升政府的行政能力，
将成为我们实现全面深化改革目标的一个非常重要的基点。
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第三章 云南省怒江州泸水市基层公务员胜任力模型构建........................34
第一节 基于文献研究法的胜任要素提取..........................34
一、文献研究内容..................... 34
二、胜任要素提取................................. 34
第四章 怒江州泸水市基层公务员胜任力模型验证分析............................. 43
第一节 调查问卷编制与发放......................................43
一、问卷的编制........................ 43
二、问卷发放.............................. 44
第五章 怒江州泸水市基层公务员胜任力现状及提升对策........................55
第一节 怒江州泸水市基层公务员胜任力现状...............................55
一、怒江州泸水市基层公务员胜任力总体情况.............................. 55
二、怒江州泸水市基层公务员知识与技能现状.................................. 57
第五章 怒江州泸水市基层公务员胜任力现状及提升对策
第一节 怒江州泸水市基层公务员胜任力现状
一、怒江州泸水市基层公务员胜任力总体情况
运用统计分析软件 SPSS26.0 对问卷进行描述统计分析，可以看出怒江州泸水市基层公务员的胜任水平还是比较理想的。
从表 5.1 中可以看到“公平正义”等积极正确的态度和价值观排在靠前的位置，这说明怒江州泸水市的基层公务员对待工作的态度很端正，这一点在访谈中也有发现，大多数接受访谈的基层公务员都提到自己的态度是端正的，很想为党、国家和人民服务。“团结协作”和“部门协调”作为靠前出现的能力类要素，说明怒江州泸水市基层公务员的协调能力较为出色，这也符合少数民族地区的管理现状。但是我们也可以看到均值靠前的胜任要素中有出现最小值为 1 的情况，这说明还是有极个别的基层公务员能力缺失较为严重。
中间部分以知识与技能类胜任力要素为主，且最小值与最大值跨度不大，说明这一部分基层公务员之间的能力水平相近，没有出现某项能力特别出众某项能力过于差劲的情况，说明怒江州泸水市的基层公务员对于题项中所列举的胜任要素的匹配度还是较为合适的。（见表 5.1）
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一、怒江州泸水市基层公务员胜任力总体情况
运用统计分析软件 SPSS26.0 对问卷进行描述统计分析，可以看出怒江州泸水市基层公务员的胜任水平还是比较理想的。
从表 5.1 中可以看到“公平正义”等积极正确的态度和价值观排在靠前的位置，这说明怒江州泸水市的基层公务员对待工作的态度很端正，这一点在访谈中也有发现，大多数接受访谈的基层公务员都提到自己的态度是端正的，很想为党、国家和人民服务。“团结协作”和“部门协调”作为靠前出现的能力类要素，说明怒江州泸水市基层公务员的协调能力较为出色，这也符合少数民族地区的管理现状。但是我们也可以看到均值靠前的胜任要素中有出现最小值为 1 的情况，这说明还是有极个别的基层公务员能力缺失较为严重。
中间部分以知识与技能类胜任力要素为主，且最小值与最大值跨度不大，说明这一部分基层公务员之间的能力水平相近，没有出现某项能力特别出众某项能力过于差劲的情况，说明怒江州泸水市的基层公务员对于题项中所列举的胜任要素的匹配度还是较为合适的。（见表 5.1）
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研究结论与展望
新时代我们面临的风险挑战之严峻前所未有，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。通过对基层一线公务员胜任水平的研究，发掘目前公务员管理中存在的问题，有助于完善《公务员法》的相关配套法规，为深化我国的公务员分类管理改革实践提供更加可靠的法律依据和制度保障。基层公务员胜任能力的提升也有助于基层工作更加高效的开展，从而有效解决社会问题，缓解社会矛盾。
为此文章以国家治理能力现代化为环境视角，以胜任力理论和权变理论为理论视角，采用文献研究、行为事件访谈的方法初步构建云南省怒江州泸水市基层公务员胜任力模型并验证，得到了最终的胜任力模型，并且发现了怒江州泸水市基层公务员目前存在缺乏对民族文化与民族语言的了解，逻辑思维、政策宣传、创新能力不强，办公软件使用能力以及公文写作能力较弱，缺乏激励、动力不足的问题，原因在于职务分析不清晰、不全面，基层公务员的选拔方式搭配不合理，培训方式、培训内容与现实需要脱节，绩效考核制度的激励作用不足等。最后根据对存在问题和原因的分析，提出相应的改进对策。研究梳理出当前泸水市基层公务员胜任力中的核心胜任力为“民族语言沟通”能力，这与泸水市多民族聚居的特点有关，放眼整个云南省，也是如此，故能否用多种民族语言和不同民族的群众进行顺畅沟通，成为了“绩优者”显著的影响因素。
随着大数据时代的到来和教育的发展，口嗨式执政早已成为过去式，完善政府的现代化治理能力成为应对风险挑战、帮助政府获得持续生机活力的重要途径。通过建立公务员胜任力模型，能够在构建政府治理能力体系与培养公共部门人力资源的核心技能之间架设联系的桥梁，使政府基于战略规范公务员的行动成为可能。今年我国面临新型冠状病毒的袭击，各级政府科学有序推进疫情防控和经济社会发展，在公共卫生管理史上留下了浓墨重彩的一笔，经此一役，相信以后关于公共卫生系统和其他曾经没有被重点关注过系统内的公务员胜任力的研究也会越来越多，我国的公务员管理制度将会越来越完善，有了优越的制度，中华民族伟大复兴的道路才会顺畅。
参考文献（略）