一、相关概念与理论基础
（一）相关概念界定
1.治理
“治”由水与台两部分构成，台作为胎的本字，有基础、初始处之意，水有不规则的特性，自古以来要保证水的安定，就需要从细微之处进行疏通和修整。而治即为按照规律对自然、社会甚至人身进行细节上的调整以保证万物和谐。而“理”的本意是客观事物本身存在的肌理和规律。“治理”一词在中文语境下本意上即为按照客观规律进行调整以适应客观实际，有管理和统治之意。在公共管理领域内的治理与统治、管理有很大的区别。首先，前者来源于政府强制力或国家授权，后者来源于主体间的契约意识。其次，统治和管理权力主体单一，仅局限于代表公权力的政府机构，而治理则是由政府、社会组织及公民个人等多个主体组成。再次，统治和管理都是以自上而下、发布命令的方式进行权力传递，而治理是以垂直和水平交叉的网格式结构行使权力，包括自上而下的命令和由下到上的反馈和建议。再者，不同于统治存在暗箱操作的情况，治理在权力运行过程中更加公开透明。
（一）相关概念界定
1.治理
“治”由水与台两部分构成，台作为胎的本字，有基础、初始处之意，水有不规则的特性，自古以来要保证水的安定，就需要从细微之处进行疏通和修整。而治即为按照规律对自然、社会甚至人身进行细节上的调整以保证万物和谐。而“理”的本意是客观事物本身存在的肌理和规律。“治理”一词在中文语境下本意上即为按照客观规律进行调整以适应客观实际，有管理和统治之意。在公共管理领域内的治理与统治、管理有很大的区别。首先，前者来源于政府强制力或国家授权，后者来源于主体间的契约意识。其次，统治和管理权力主体单一，仅局限于代表公权力的政府机构，而治理则是由政府、社会组织及公民个人等多个主体组成。再次，统治和管理都是以自上而下、发布命令的方式进行权力传递，而治理是以垂直和水平交叉的网格式结构行使权力，包括自上而下的命令和由下到上的反馈和建议。再者，不同于统治存在暗箱操作的情况，治理在权力运行过程中更加公开透明。
关于治理的定义，全球治理委员会观点被普遍认可，即“公共部门或私人机构在各种正式的规章制度或非正式安排之下，在共同参与管理社会公共事务的过程中，通过采取联合行动的方式对彼此之间矛盾和利益进行调和与分配，以满足人民群众利益，是一个持续性过程”。政府治理是政府部门作为主导者和执行者，在合法性和强制性基础上，运用行政权力管理公共事务，满足最广大人民群众的合法利益，保证社会和谐有序发展，维持社会稳定。既重视自身内部管理，不断提高办事效率，还应正确处理与市场、社会组织以及人民群众的关系。
2.政府治理能力
三、晋中市县级政府治理能力现代化存在的问题及原因 …………………………202.政府治理能力
能力，是一个特定的主体在完成某项任务时，为了达到目标而具有的才能和素质，能力有不同的种类、范围及大小等区分。而治理能力，从字面意思来看，则是指在治理过程中，政府所表现出来的法治建设能力、危机防控能力、提供公共服务能力等。在学术界关于治理能力的界定，不同的学者从不同的角度提出了见解。比如王浦劬认为国家治理能力是政治权力和公民权利主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。①施雪华认为政府治理能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，政府组织管理社会公共事务，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，在维持本组织稳定的同时促进社会稳定发展的潜在的和现有的力量与能量的总和。②李穆基认为政府治理能力指的是政府通过理清不同制度间的关系，通过正确合法地行使相关权力来引领、规范和控制人民群众的社会行为，从而达到公共利益最大化的能力。
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1.新公共管理理论
在上世纪八九十年代，西方国家的“福利国家”制度使政府陷入行政效率低、公信力不断下降等困境，关于重塑政府的呼声越来越高。随着政府重塑运动的兴起和开展，在实践中催生出新的理论范式，即新公共管理理论，盛行于以美国、英国为代表的西方国家。以戴·奥斯本和特德·盖布勒为代表的企业家政府理论是新公共管理理论的主要表现形式。二人合著了《改革政府：企业家精神如何改革着公关部门》一书。他们在书中指出政府和私人企业之间存在很大的区别，政府不能像企业那样运作，但是可以利用企业家精神来重塑政府，绩效管理和目标管理等在企业成功的做法可以用到政府部门的管理中，并提出了政府改革的十项基本原则，分别是政府主要负责决策，有效地进行掌舵；学会妥善授权；注重引入竞争机制；注重目标使命；提高效率，注重产出；对待公民注重顾客意识；要有注重收益的事业心；注重预防，提高预见能力；懂得分权，注重参与协作；注重市场调节机制，建立市场导向型政府。这十项基本原则对于重新审视新时代的政府角色、正确地认识政府职能都有很重要的启示。
新公共管理理论以市场为导向进行政府改革，重新定位政府，为其正确处理与市场、社会机构及公民之间的关系提供了全新的视角，通过引入企业管理模式、建立顾客导向机制、引入竞争机制等来强化政府的宏观调控职能，更好地重塑政府。在当前我国强调政府治理能力现代化建设的过程中，需要政府部门不断提高行政效率，正确处理公共关系，以促进国家经济发展和人民满意度。从这个角度考虑本文以新公共管理理论作为理论基础。
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二、晋中市县级政府治理能力现代化存在的问题及原因
（一）晋中市县级政府治理能力现代化调查问卷分析
1.问卷设计相关情况
为了结合晋中市具体情况，了解各县级政府在治理能力现代化建设中目前存在的问题，同时为找到解决对策得到一定启发，笔者采取调查问卷和现场访谈两种形式对现状进行了调查。所采用问卷和访谈提纲是通过查阅相关文献并结合晋中市县级政府具体情况进行设计。调查问卷主要针对公民且问卷收集采取线上线下两种形式，并现场访谈的形式进行了补充。详见附录 1。此外，为了增加对问题了解的准确性，笔者设计了一份针对公务员的访谈提纲，随机对在县政府工作的几位公务员进行了访谈，了解了县政府在日常治理工作中的真实情况。详见附录 2。
2.对民众调查结果分析
本次调查在 2019 年 7 月至 2019 年 9 月之间进行。在调查期间共发放问卷 500份，其中有效问卷为 415 份。有效回收率为 83%。具体调查结果如下
（1）被调查者基本信息统计表 3-1 被调查者
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（二）晋中市县级政府治理能力现代化存在的问题
1.县级政府法治建设能力不足
法治是善治的前提和保障，法治建设能力是考验政府治理能力现代化的重要标准，这要求县级政府在履职过程中严格在法律法规的框架内行使权力，不仅要有完备的法律体系，也应该使公民的权益得到法律保障。但经过调查研究，晋中市县级政府在这个方面还存在不满，这主要表现在以下几个方面。
第一，民众对法治能力构建满意度不高。近年来晋中市各县级政府一直致力于县域内以执法、司法、守法、普法为一体的依法治理能力的努力，本文通过对官网数据的了解以及对公民满意度的调查，可以看到县政府的努力也取得了一定成效。但现阶段还是有将近 6%的民众认为县级政府在依法治理方面做的不好，大约 56%的民众认为做的一般。第二，政府普法宣传不够到位，比如和顺县级政府在某次庙会中进行了普法宣传，期间发放各类宣传资料 660 余份，群众各类法律咨询只有 18人次。寿阳县司法局在召开的普法活动中，发放宣传资料 100 余份，而前来咨询的民众只有 10 人，很多民众没有树立起用法律武器保护自身权益的认知，甚至有民众碍于对法律的不信任在遇到问题时习惯于采取走人情关系或者聚众闹事的行为。这体现了民众对法律的不重视，也从侧面体现了政府在这方面作出的努力还是有欠缺的。长此以往会加大政府与民众的距离感，进而加剧对法律的不信任。
2.县级政府政策执行能力不足
县级政府政策执行能力对政府工作效率以及民众满意度有很大影响。县级政府在制定或实行上级相关政策时要根据上级要求并结合地方需求，但在实际的政策执行过程中同样面临着政府政策执行能力不足的问题，具体表现如下。
第一，政策执行体系还不够完善。晋中市县级政府在政策执行过程中，对政策可能存在风险的预判性相对缺乏而且反思和纠正的能力都不够。在政策执行过程中会存在公民对政策认知和接受度不高的情况，比如榆社县在实行农村低保政策的过程中，产生了标准过低、测算体系不科学等顶层设计不全的问题，以及很多民众信息造假、存在等靠要等在管理方面不合理的问题，这也体现了政策的执行过程宣传不到位甚至缺少民主性的问题。第二，政策执行过程缓慢。面对复杂多变的社会问题，县政府制定新的政策时要考虑因地制宜的原则，新政策的事项需要经过讨论、调整、公布、实行等各个阶段，本身便是一个耗时间的过程。比如涉及到暖气改道或者拆迁等社会保障政策的执行，各个县城都会根据自身实际情况进行相应的修改。比如灵石县某村进行暖气管道的改造政策早就于 2015 年左右便提出，但在 2019年年初才再次提上日程，又因为群众对政策中暖气管道的选择、具体费用等内容和流程的了解都不够透彻再加上政府的政策宣传也不够到位导致出现很多谣言，进而使得政策的推进出现很多问题，从政策的提出到正式施行和完成经历了数年。这样执行政策的效率造成很多民众的不满，不利于工作的开展。
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1.新公共管理理论
在上世纪八九十年代，西方国家的“福利国家”制度使政府陷入行政效率低、公信力不断下降等困境，关于重塑政府的呼声越来越高。随着政府重塑运动的兴起和开展，在实践中催生出新的理论范式，即新公共管理理论，盛行于以美国、英国为代表的西方国家。以戴·奥斯本和特德·盖布勒为代表的企业家政府理论是新公共管理理论的主要表现形式。二人合著了《改革政府：企业家精神如何改革着公关部门》一书。他们在书中指出政府和私人企业之间存在很大的区别，政府不能像企业那样运作，但是可以利用企业家精神来重塑政府，绩效管理和目标管理等在企业成功的做法可以用到政府部门的管理中，并提出了政府改革的十项基本原则，分别是政府主要负责决策，有效地进行掌舵；学会妥善授权；注重引入竞争机制；注重目标使命；提高效率，注重产出；对待公民注重顾客意识；要有注重收益的事业心；注重预防，提高预见能力；懂得分权，注重参与协作；注重市场调节机制，建立市场导向型政府。这十项基本原则对于重新审视新时代的政府角色、正确地认识政府职能都有很重要的启示。
新公共管理理论以市场为导向进行政府改革，重新定位政府，为其正确处理与市场、社会机构及公民之间的关系提供了全新的视角，通过引入企业管理模式、建立顾客导向机制、引入竞争机制等来强化政府的宏观调控职能，更好地重塑政府。在当前我国强调政府治理能力现代化建设的过程中，需要政府部门不断提高行政效率，正确处理公共关系，以促进国家经济发展和人民满意度。从这个角度考虑本文以新公共管理理论作为理论基础。
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二、晋中市县级政府治理能力现代化存在的问题及原因
（一）晋中市县级政府治理能力现代化调查问卷分析
1.问卷设计相关情况
为了结合晋中市具体情况，了解各县级政府在治理能力现代化建设中目前存在的问题，同时为找到解决对策得到一定启发，笔者采取调查问卷和现场访谈两种形式对现状进行了调查。所采用问卷和访谈提纲是通过查阅相关文献并结合晋中市县级政府具体情况进行设计。调查问卷主要针对公民且问卷收集采取线上线下两种形式，并现场访谈的形式进行了补充。详见附录 1。此外，为了增加对问题了解的准确性，笔者设计了一份针对公务员的访谈提纲，随机对在县政府工作的几位公务员进行了访谈，了解了县政府在日常治理工作中的真实情况。详见附录 2。
2.对民众调查结果分析
本次调查在 2019 年 7 月至 2019 年 9 月之间进行。在调查期间共发放问卷 500份，其中有效问卷为 415 份。有效回收率为 83%。具体调查结果如下
（1）被调查者基本信息统计表 3-1 被调查者
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（二）晋中市县级政府治理能力现代化存在的问题
1.县级政府法治建设能力不足
法治是善治的前提和保障，法治建设能力是考验政府治理能力现代化的重要标准，这要求县级政府在履职过程中严格在法律法规的框架内行使权力，不仅要有完备的法律体系，也应该使公民的权益得到法律保障。但经过调查研究，晋中市县级政府在这个方面还存在不满，这主要表现在以下几个方面。
第一，民众对法治能力构建满意度不高。近年来晋中市各县级政府一直致力于县域内以执法、司法、守法、普法为一体的依法治理能力的努力，本文通过对官网数据的了解以及对公民满意度的调查，可以看到县政府的努力也取得了一定成效。但现阶段还是有将近 6%的民众认为县级政府在依法治理方面做的不好，大约 56%的民众认为做的一般。第二，政府普法宣传不够到位，比如和顺县级政府在某次庙会中进行了普法宣传，期间发放各类宣传资料 660 余份，群众各类法律咨询只有 18人次。寿阳县司法局在召开的普法活动中，发放宣传资料 100 余份，而前来咨询的民众只有 10 人，很多民众没有树立起用法律武器保护自身权益的认知，甚至有民众碍于对法律的不信任在遇到问题时习惯于采取走人情关系或者聚众闹事的行为。这体现了民众对法律的不重视，也从侧面体现了政府在这方面作出的努力还是有欠缺的。长此以往会加大政府与民众的距离感，进而加剧对法律的不信任。
2.县级政府政策执行能力不足
县级政府政策执行能力对政府工作效率以及民众满意度有很大影响。县级政府在制定或实行上级相关政策时要根据上级要求并结合地方需求，但在实际的政策执行过程中同样面临着政府政策执行能力不足的问题，具体表现如下。
第一，政策执行体系还不够完善。晋中市县级政府在政策执行过程中，对政策可能存在风险的预判性相对缺乏而且反思和纠正的能力都不够。在政策执行过程中会存在公民对政策认知和接受度不高的情况，比如榆社县在实行农村低保政策的过程中，产生了标准过低、测算体系不科学等顶层设计不全的问题，以及很多民众信息造假、存在等靠要等在管理方面不合理的问题，这也体现了政策的执行过程宣传不到位甚至缺少民主性的问题。第二，政策执行过程缓慢。面对复杂多变的社会问题，县政府制定新的政策时要考虑因地制宜的原则，新政策的事项需要经过讨论、调整、公布、实行等各个阶段，本身便是一个耗时间的过程。比如涉及到暖气改道或者拆迁等社会保障政策的执行，各个县城都会根据自身实际情况进行相应的修改。比如灵石县某村进行暖气管道的改造政策早就于 2015 年左右便提出，但在 2019年年初才再次提上日程，又因为群众对政策中暖气管道的选择、具体费用等内容和流程的了解都不够透彻再加上政府的政策宣传也不够到位导致出现很多谣言，进而使得政策的推进出现很多问题，从政策的提出到正式施行和完成经历了数年。这样执行政策的效率造成很多民众的不满，不利于工作的开展。
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（一）晋中市县级政府治理能力现代化调查问卷分析 ………………20
1.问卷设计相关情况 …………………………20
2.对民众调查结果分析 ……………………20
四、推进晋中市县级政府治理能力现代化的对策 ………………………33
（一）树立现代的治理理念 ……………………34
1.树立依法行政的法治理念 ……………………34
2.树立以人民为本的服务理念 ……………………34
四、推进晋中市县级政府治理能力现代化的对策
（一）树立现代化治理理念
理念作为行动的领跑者，正确的思想观念能够更好地指导社会行动，晋中市县级政府只有从观念上与时俱进，才能促进人民进步，推动政府治理能力现代化建设。
1.树立依法行政的法治理念
要提升晋中市县级政府治理能力现代化水平，对内提高效率、对外发挥更好的履职能力，要求政府树立好依法行政的法治观念，以更好地发挥政府作用。首先，要破除唯权至上的官本位思想，确立法律在治理中的权威地位。县级政府应该严厉打击内部存在的各种特权、越权行为，积极提倡依法行政的价值伦理氛围，进一步明确工作程序以及时间限制等，克服随意性和主观性。对政府工作人员也应该加强培训，在学习中不断深化对权力来自法律的认知，在实际工作中要体现法治精神，懂得用法律手段和法治思维处理工作中的问题，一言一行都必须从政府的形象出发，同时在日常生活中也必须严格遵守法律，并最终落实到用法治保障人民群众整体利益的实现和个体对于政府规范化服务成果的认可上。其次，县级政府应该将依法行政观念纳入绩效评估及问责体系。在日常工作中应加大对工作人员行政行为是否规范、是否有遵照法律程序处理工作等行为的考核与评估，同时也要通过个人主动报备以及不定期生活审查的形式加强对工作人员在日常生活中的监督，以确保对公务员的全方位考核，通过监督与考核使公务员群体有严格的纪律意识和法律意识，使依法行政成为每一位政府工作人员自觉自愿的行为。
要提升晋中市县级政府治理能力现代化水平，对内提高效率、对外发挥更好的履职能力，要求政府树立好依法行政的法治观念，以更好地发挥政府作用。首先，要破除唯权至上的官本位思想，确立法律在治理中的权威地位。县级政府应该严厉打击内部存在的各种特权、越权行为，积极提倡依法行政的价值伦理氛围，进一步明确工作程序以及时间限制等，克服随意性和主观性。对政府工作人员也应该加强培训，在学习中不断深化对权力来自法律的认知，在实际工作中要体现法治精神，懂得用法律手段和法治思维处理工作中的问题，一言一行都必须从政府的形象出发，同时在日常生活中也必须严格遵守法律，并最终落实到用法治保障人民群众整体利益的实现和个体对于政府规范化服务成果的认可上。其次，县级政府应该将依法行政观念纳入绩效评估及问责体系。在日常工作中应加大对工作人员行政行为是否规范、是否有遵照法律程序处理工作等行为的考核与评估，同时也要通过个人主动报备以及不定期生活审查的形式加强对工作人员在日常生活中的监督，以确保对公务员的全方位考核，通过监督与考核使公务员群体有严格的纪律意识和法律意识，使依法行政成为每一位政府工作人员自觉自愿的行为。
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结论
国家治理能力和治理水平现代化的实现需要各级政府的共同努力，县级政府治理能力的现代化对于解决县域内出现的社会矛盾、满足民众需求、维护社会稳定具有重要意义。
本文通过对国内外相关文献资料和研究成果的学习梳理，以治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论为指导，对晋中市县级政府的治理历程进行了梳理。结合问卷调查、现场访谈和在政府门户网站了解情况的形式，从经济、社会、文化和生态发展角度概括了晋中市县级政府在治理中取得的成效，进而总结归纳出晋中市县级政府在治理能力现代化建设中危机防控能力、依法治理能力、合作共治能力、政策执行能力、提供公共服务能力等方面存在不足，使民众对于政府治理效果不够满意。而这些问题产生主要是因为晋中市县级政府未树立现代化的治理理念、对现代化基础设施经济投入不足、公务员自身素质参差不齐、民众对于政府治理的参与度不高。
本文根据晋中市当前治理能力现代化的问题，针对性的提出了一系列解决措施：第一，树立依法行政的法治理念、以人民为主的服务理念和多元主体参与的合作理念；第二，规范行政执法，提高政策执行能力；第三，要提高县政府的公共服务能力，多渠道提高县级政府公共服务质量、强化政务公开力度和舆情回应；第四，为了提高合作共治能力，要充分发挥市场的决定作用、社会组织的积极作用以及民参与治理的积极性；第五，从危机前健全应急体系、危机中多方联动以及危机后做好保障与评估的角度提升危机防控能力；第六，通过培养公务员的能力和素质以及充分运用现代化技术来保证政府治理的专业化水平。
参考文献（略）
参考文献（略）