第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2019 年 6 月 1 日，《公务员职务与职级并行规定》历经首次修订后正式施行，该制度历经了大规模的改革与试验，以全新的姿态出现在公务员的眼前，成为深化公务员分类改革，健全公务员激励保障机制、健全工资制度的重要举措。
长期以来，我国公务员的职务、职级、工资三者相对应、相挂钩，职务与职级的联系过于紧密，职级等级与工资待遇的确定很大程度上依赖于职务的高低，这导致，干部人事管理强调职务较多。但由于职务较少，晋升职务存在很大困难。根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的相关数据，目前我国共有公务员 719万，其中 60%的公务员为县级以下机关单位工作人员，76.7%的公务员为乡科级以下公务员。狭窄的晋升渠道消磨了基层公务员的积极性，导致了“跑官要官”等不正之风，逐步恶化了选人、用人环境。为解决这一困境，2015 年初，县以下机关正式建立公务员职务与职级并行制度。制度的实行缓解了晋升渠道狭窄、职务依赖过重、工资待遇低等现象。但是问题仍然存在，如职级晋升年限过长，职级级数少等。问题的突出必然带来制度的改革，2019 年 6 月 1 日，国务院印发了《公务员职务与职级并行规定》，新的制度带着使命而来。随着制度的全面施行，中共吉林省委办公厅印发《吉林省公务员职务与职级并行制度实施方案》的通知（吉厅字〔2019〕26 号），全面展开职级套转工作。
长期以来，我国公务员的职务、职级、工资三者相对应、相挂钩，职务与职级的联系过于紧密，职级等级与工资待遇的确定很大程度上依赖于职务的高低，这导致，干部人事管理强调职务较多。但由于职务较少，晋升职务存在很大困难。根据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的相关数据，目前我国共有公务员 719万，其中 60%的公务员为县级以下机关单位工作人员，76.7%的公务员为乡科级以下公务员。狭窄的晋升渠道消磨了基层公务员的积极性，导致了“跑官要官”等不正之风，逐步恶化了选人、用人环境。为解决这一困境，2015 年初，县以下机关正式建立公务员职务与职级并行制度。制度的实行缓解了晋升渠道狭窄、职务依赖过重、工资待遇低等现象。但是问题仍然存在，如职级晋升年限过长，职级级数少等。问题的突出必然带来制度的改革，2019 年 6 月 1 日，国务院印发了《公务员职务与职级并行规定》，新的制度带着使命而来。随着制度的全面施行，中共吉林省委办公厅印发《吉林省公务员职务与职级并行制度实施方案》的通知（吉厅字〔2019〕26 号），全面展开职级套转工作。
毋庸置疑，《公务员职务与职级并行规定》是推动我国公务员队伍管理与建设的重要举措，它满足深化行政体制改革的要求，有利于我国加快完善公务员管理制度，组建一支高素质的公务员队伍，解决当前我国公务员队伍管理与建设进程中的突出问题。职务与职级并行制度的推进落实，为我国基层公务人员提供职务晋升和职级晋升的两条渠道，将职级平衡公务员工资待遇的作用充分发挥出来，实现不升官也能涨工资，大部分基层干部的收入水平也都会得到提高，相应的队伍结构也将会得到改善。人人都有机会晋升职级，充分发挥激励作用，破除“官本位”思想，激发工作热情，提高工作积极性，为基层政府留住人才。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
通过查阅国内外的相关文献发现，目前国外学者还没有提出关于职务与职级并行制度的文献，可以看出，公务员职务与职级并行制度极具中国特色，是在我国国家政治背景下提出的一种特色管理制度。但西方国家的公务员管理制度形成较早，公务员管理制度通过反复修改已趋于完善，与我国职务与职级并行制度相关的研究成果主要划分为如下三方面：
（1）公务员晋升制度的研究研究功效制原则下的公务员晋升。1883 年美国的《彭德尔顿法案》①确立功绩制为西方文官制度的核心价值，提出文官任用和选拔的公开竞争考试制度，这有利于提高政府的行政效率，保证行政工作的公正公开。伴随着全球化信息时代的到来，西方文官制度在实际的管理工作中逐渐出现了问题，已经无法适应后工业社会时代，文官制度的改革已成为西方各国政府的首要任务。Patricia Ingram.②（1988）指出，“文官制度和公共管理体制的改革已箭在弦上，功绩制在当前时代中已经失去了其应有的价值”。在政党分肥制的作用之下，功绩制的作用微乎其微，甚至无法在人力资源管理方面发挥其应有的作用，最终只能变成一个僵化的审查体系，沦为形式主义，无法发挥其拥有的作用。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
通过查阅国内外的相关文献发现，目前国外学者还没有提出关于职务与职级并行制度的文献，可以看出，公务员职务与职级并行制度极具中国特色，是在我国国家政治背景下提出的一种特色管理制度。但西方国家的公务员管理制度形成较早，公务员管理制度通过反复修改已趋于完善，与我国职务与职级并行制度相关的研究成果主要划分为如下三方面：
（1）公务员晋升制度的研究研究功效制原则下的公务员晋升。1883 年美国的《彭德尔顿法案》①确立功绩制为西方文官制度的核心价值，提出文官任用和选拔的公开竞争考试制度，这有利于提高政府的行政效率，保证行政工作的公正公开。伴随着全球化信息时代的到来，西方文官制度在实际的管理工作中逐渐出现了问题，已经无法适应后工业社会时代，文官制度的改革已成为西方各国政府的首要任务。Patricia Ingram.②（1988）指出，“文官制度和公共管理体制的改革已箭在弦上，功绩制在当前时代中已经失去了其应有的价值”。在政党分肥制的作用之下，功绩制的作用微乎其微，甚至无法在人力资源管理方面发挥其应有的作用，最终只能变成一个僵化的审查体系，沦为形式主义，无法发挥其拥有的作用。
研究资源配置下的晋升问题。Borjas 和 George J（2015）指出采用标准化和模式化的工资制度，实质上是对公务员不同岗位工作内容差异性的漠视，这就使得公务员的工资标准缺乏自由裁量权，并不利于发挥公务员在工作中的积极性。在公式化的工资体系中，主要将雇员的职位及资历作为参考来划分工资的标准，晋升机制是影响公务员工资差异的主要因素，与私人部门相比，这种公式化的工资标准明显无法发挥预期的激励作用③。Jensen、Murphy、Baker（1998）从晋升的目的展开了分析，首先，应当根据工作岗位的实际性质来明确晋升目的，在匹配岗位时，需要充分参考员工的工作能力和工作水平，以此来优化人力资源配置。二是对员工起到一定的激励作用，更高的职级给予相对应的高收入和名利，进而使低级职位的员工受到激励，思想得到改变，也能充满工作热情。Wiliam 认为，人事管理措施可以针对员工的个人能力，为员工赋予不同的职责，将优秀员工提到较高职位，这是组织内部管理的一种措施。
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第 2 章 相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 公务员
公务员一词来源于国外，源于西方旧官吏改革。在我国，公务员一词最早出现于1993 年，国家颁布《国家公务员暂行条例》，标志着公务员制度的建立，公务员一词正式登上历史舞台，成为公职人员的代名词。2006 年 1 月 1 日，《公务员法》正式颁布并实施，明确提出公务员是“纳入国家行政编制，按照国家相关法律法规履行公职，并由国家财政为其发放工资以及福利待遇的工作人员”①。公务员包括三类人员，其一是各级政府行政机关、人大代表以及政协委员等工作人员；其二是我国各级司法机关和检察机关的工作人员；其三是中国共产党以及民主党派的政党工作人员。
2.1 相关概念界定
2.1.1 公务员
公务员一词来源于国外，源于西方旧官吏改革。在我国，公务员一词最早出现于1993 年，国家颁布《国家公务员暂行条例》，标志着公务员制度的建立，公务员一词正式登上历史舞台，成为公职人员的代名词。2006 年 1 月 1 日，《公务员法》正式颁布并实施，明确提出公务员是“纳入国家行政编制，按照国家相关法律法规履行公职，并由国家财政为其发放工资以及福利待遇的工作人员”①。公务员包括三类人员，其一是各级政府行政机关、人大代表以及政协委员等工作人员；其二是我国各级司法机关和检察机关的工作人员；其三是中国共产党以及民主党派的政党工作人员。
2.1.2 基层公务员
基层公务员是处于一线的国家公务员人员，直面人民群众，为广大的人民群众提供公共服务。基层公务人员的综合素质与国家行政效能和公共服务供给质量息息相关，只有组建一支高水平的基层公务员团队，才能确保国家各项行政工作的贯彻落实。依据行政体制位置所在，通常将政府分为中央政府、地方政府和基层政府，基层政府通常指县级政府（含县级市）和乡镇政府等，广义角度讲，在基层政府内工作的公务员均可称为基层公务员。因此，基层公务员是指由国家财政为其发放工资和薪资福利，纳入国家行政编制，在县级及县以下党政机关履行公职的工作人员，即县级、乡镇的党政机关公职人员②。本文对基层公务员的研究就限于此范围内。
2.1.3 职务与职级并行制度
（1）职务
关于公务员的职务，《公务员法》明确提出，应当按照公务员职位类别为公务员设置职务序列，若公务员在职务中承担领导责任，则该名公务员的职位称为领导职务。此次修订公务员法后，法案中对公务员职务、职级及分类管理都做了调整，不再以领导职务与非领导职务来划分公务员的职位类别，取而代之的是职务、职级，提出设置原则，明确了领导职务、职级层次的划分。
2015 出台的职务与职级并行制度，将公务员职务主要划分为两个序列，其一是领导职务，包括国家级正、副职，省部级正、副职，厅局级正、副职，县处级正、副职，乡科级正、副职十个，其二是非领导职务，包括巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员八个。公务员在确定职务后，代表其承担相应的领导职责。
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2.2 理论基础
2.2.1 公平理论
1965 年，亚当斯提出了著名的公平理论，他认为人们在工作中会对其得到的薪酬是否公平作出判断，其判断结果往往会对工作动机和工作行为产生影响，如表 2-3所示。从某种意义来看，人在工作中通常会对自己和他人之间的工资薪酬进行横向对比，其对比结果会激发人的工作动机，同时对人的工作行为产生指导作用，。公平理论强调合理公平的分配员工薪酬，会对员工的工作状态和工作行为产生积极影响。基层公务员获得公平的薪资待遇，将有利于激发工作的积极性，有利于工作效率的提高与工作质量的提升，从长远看关系着行政队伍的建设，关系着服务型政府的建设，要建设好职务与职级并行制度，更要注重公平问题。
2.2.2 双因素理论
赫兹伯格提出双因素理论，他认为保健因素和激励因素都会对人的工作动机产生影响。保健因素主要指的是人的工作环境、薪资待遇、工作条件、人际关系、政策制度以及工作中的个人地位等要素，如果这些要素未能得到满足，人就会对自己的工作产生不满或抱怨的负面情绪，这种负面情绪必然会降低人的工作积极性；激励因素主要指的是工作挑战性、领导和上级的上司、工作成就感和归属感、发展机遇、自我成长机会、重要性等要素，如果这些要素未能得到满足，人们不会对自己的工作产生不满，但如果企业能够采取恰当的激励机制来满足这些要素，就能最大限度激发人们的工作热情。从赫兹伯格的双因素理论来看，在职务与职级并行制度中，激励因素主要可归为职务晋升，包括政治待遇、岗位分工以及责任权利等内容，与公务人员的职务晋升有关；保健因素主要可归为职级晋升，包括经济待遇等内容，主要遵循按劳分配原则。做好这两个因素方面的保障，对于职务与职级并行制度的长远发展至关重要。
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（1）职务
关于公务员的职务，《公务员法》明确提出，应当按照公务员职位类别为公务员设置职务序列，若公务员在职务中承担领导责任，则该名公务员的职位称为领导职务。此次修订公务员法后，法案中对公务员职务、职级及分类管理都做了调整，不再以领导职务与非领导职务来划分公务员的职位类别，取而代之的是职务、职级，提出设置原则，明确了领导职务、职级层次的划分。
2015 出台的职务与职级并行制度，将公务员职务主要划分为两个序列，其一是领导职务，包括国家级正、副职，省部级正、副职，厅局级正、副职，县处级正、副职，乡科级正、副职十个，其二是非领导职务，包括巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员八个。公务员在确定职务后，代表其承担相应的领导职责。
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2.2 理论基础
2.2.1 公平理论
1965 年，亚当斯提出了著名的公平理论，他认为人们在工作中会对其得到的薪酬是否公平作出判断，其判断结果往往会对工作动机和工作行为产生影响，如表 2-3所示。从某种意义来看，人在工作中通常会对自己和他人之间的工资薪酬进行横向对比，其对比结果会激发人的工作动机，同时对人的工作行为产生指导作用，。公平理论强调合理公平的分配员工薪酬，会对员工的工作状态和工作行为产生积极影响。基层公务员获得公平的薪资待遇，将有利于激发工作的积极性，有利于工作效率的提高与工作质量的提升，从长远看关系着行政队伍的建设，关系着服务型政府的建设，要建设好职务与职级并行制度，更要注重公平问题。
2.2.2 双因素理论
赫兹伯格提出双因素理论，他认为保健因素和激励因素都会对人的工作动机产生影响。保健因素主要指的是人的工作环境、薪资待遇、工作条件、人际关系、政策制度以及工作中的个人地位等要素，如果这些要素未能得到满足，人就会对自己的工作产生不满或抱怨的负面情绪，这种负面情绪必然会降低人的工作积极性；激励因素主要指的是工作挑战性、领导和上级的上司、工作成就感和归属感、发展机遇、自我成长机会、重要性等要素，如果这些要素未能得到满足，人们不会对自己的工作产生不满，但如果企业能够采取恰当的激励机制来满足这些要素，就能最大限度激发人们的工作热情。从赫兹伯格的双因素理论来看，在职务与职级并行制度中，激励因素主要可归为职务晋升，包括政治待遇、岗位分工以及责任权利等内容，与公务人员的职务晋升有关；保健因素主要可归为职级晋升，包括经济待遇等内容，主要遵循按劳分配原则。做好这两个因素方面的保障，对于职务与职级并行制度的长远发展至关重要。
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3.1 问卷调查的准备与实施.................................14
3.1.1 调查目的与样本选择.......................14
3.1.2 调查问卷内容设计..................................15
第 4 章 基层公务员职务与职级并行制度实施中存在的问题................................24
4.1 制度设计不完善...................................24
4.1.1 职级晋升道路独立性不足.................................24
4.1.2 职级晋升年限过长............................24
第 5 章 基层公务员职务与职级并行制度实施中存在问题的原因分析............... 30
5.1 制度设计欠缺科学性...................................30
5.1.1 独立的职级晋升体系尚未建立........................30
5.1.2 职级晋升条件设计尚未成熟...........................30
第 6 章 提高基层公务员职务与职级并行制度实施效果的建议
6.1 加强制度建设
6.1.1 逐步独立职级晋升体系
建立独立的职级晋升体系，需要逐步探索实现。借鉴职位分类的经验，是建立独立的职级体系的良好办法。职位分类是一种管理行为，根据工作内容的性质、难度、责任大小和能力资格对公务员职位进行分类和划分，明确每一个职位的分别。目前我国将公务员的职位划分为行政执法类、专业技术类和综合管理类这三大类别，公务员职位分类制度的发展相比西方较为落后，实际上，这种粗犷的管理模式不利于我国彻底实行职务与职级并行制度。可以以本轮公务员职务与职级并行制度改革为契机，尽快构建完善精细化的公务员职位分类管理制度，并借鉴职位分类的做法，将职位的分别更加细化清晰，具体来说可以通过调查、分析、评价和归类基层公务员的职位，针对每一个职位编制职位说明书，体现出每一个不同职位的个性化特色，将职位需要的德才、能力、素质等按多维度体现在职位说明书中，将职务序列与职级序列的区别显而易见，从而将职务与职级的职位性质更加明确，确保基层公务员在职务与职务两个序列中都有足够晋升的空间，职级与职务的联系更加科学化，更有利于职级晋升体系的独立与成熟。
6.1.2 适当缩短职级晋升年限
人力资源开发利用有其自身发展规律，我国也应当遵循人力资源发展规律来设计职务与职级并行制度。根据人力资源职业生涯发展规律来看，每 5-8 年晋升一个台阶，能够对于基层公务员的工作积极性形成长效激励。现代社会的职场竞争压力持续加大，不仅是工作能力维度的竞争，年龄问题的存在，也使大部分竞争者只能望而却步，年龄与晋升几率成反比，即随着年龄的增长，公务员的晋升几率就越来越小，且年龄是不可逆因素。正是因为年龄问题的存在，才使得基层公务人员一旦年龄过大，就失去了追求上进的动力与决心，这就要求我国必须设置科学合理的任职年限。如果任职年限过长，阻碍基层公务人员向更高层级发展，就会削弱其工作努力的积极性。因此，我国应当考虑基层公务人员的人才发展规律，对职级晋升的多方面影响因素进行综合性考量，以激发基层公务人员工作积极性为目标，适当缩短基层公务人员的职级晋升年限。
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人力资源开发利用有其自身发展规律，我国也应当遵循人力资源发展规律来设计职务与职级并行制度。根据人力资源职业生涯发展规律来看，每 5-8 年晋升一个台阶，能够对于基层公务员的工作积极性形成长效激励。现代社会的职场竞争压力持续加大，不仅是工作能力维度的竞争，年龄问题的存在，也使大部分竞争者只能望而却步，年龄与晋升几率成反比，即随着年龄的增长，公务员的晋升几率就越来越小，且年龄是不可逆因素。正是因为年龄问题的存在，才使得基层公务人员一旦年龄过大，就失去了追求上进的动力与决心，这就要求我国必须设置科学合理的任职年限。如果任职年限过长，阻碍基层公务人员向更高层级发展，就会削弱其工作努力的积极性。因此，我国应当考虑基层公务人员的人才发展规律，对职级晋升的多方面影响因素进行综合性考量，以激发基层公务人员工作积极性为目标，适当缩短基层公务人员的职级晋升年限。
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结论
聚焦公务员职务与职级并行制度，研究制度的完善问题，对深化行政队伍建设、激发基层公务员积极性具有重要的意义。因此，本文通过对职务与职级并行制度的实施现状进行分析，提出现阶段制度在实施过程中存在的问题，剖析问题产生的原因，
聚焦公务员职务与职级并行制度，研究制度的完善问题，对深化行政队伍建设、激发基层公务员积极性具有重要的意义。因此，本文通过对职务与职级并行制度的实施现状进行分析，提出现阶段制度在实施过程中存在的问题，剖析问题产生的原因，
最终提出了完整职务与职级并行制度的建议。国家在改革公务员职务与职级制度时，要对基层公务员现状、态度看法等进行深入的调研，在此基础上进行制度的设计，科学设置职级晋升条件。同时要对相关配套制度进行一定的调整，使配套制度能够跟上职务与职级并行制度前进的步伐，加强配套制度的适用性，从而进一步保障职务与职级并行制度的激励作用。此外，各级机关政府要承担起制度实施过程中的管理责任，在制度实施中做好宣传工作、解释工作、落实工作和监督工作，确保基层公务员在职级晋升的各个环节都有规可依，进而巩固和完善职务与职级并行制度的平稳运行。
参考文献（略）
参考文献（略）