1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
合理的公共政策制定模式与方案既可以在满足主体利益的前提下更好地配置政府资源，也能提升政府的执政效能，提高政策实施的准确性和规范性。党的十九大四中全会充分阐释了我国中国特色社会主义的制度优势，即坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，代表广大人民的根本利益。根据高新区发展理论与政策网络理论，由于政策制定所涉及的利益相关者的基本定位、自身资源禀赋的差异以及政策制定的关联程度，使得公共政策在不同利益主体下必然会产生不同的政策效果，这就体现了公共政策制定过程中的曲折性与多元性。就我国而言，全国人大是代表全体人民共同利益的最高权力机关，具有绝对权威。尽管各利益主体也存在着诉求相对分化的状况，但是党和国家在广泛吸取社会各阶层利益建议的基础上，始终遵循公众利益、民生保障优先的导向，精准地识别政策问题，统合共同的政策目标，形成科学的政策议程并筛选出切合实际的备选方案，最终制定出台公共政策。
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
合理的公共政策制定模式与方案既可以在满足主体利益的前提下更好地配置政府资源，也能提升政府的执政效能，提高政策实施的准确性和规范性。党的十九大四中全会充分阐释了我国中国特色社会主义的制度优势，即坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，代表广大人民的根本利益。根据高新区发展理论与政策网络理论，由于政策制定所涉及的利益相关者的基本定位、自身资源禀赋的差异以及政策制定的关联程度，使得公共政策在不同利益主体下必然会产生不同的政策效果，这就体现了公共政策制定过程中的曲折性与多元性。就我国而言，全国人大是代表全体人民共同利益的最高权力机关，具有绝对权威。尽管各利益主体也存在着诉求相对分化的状况，但是党和国家在广泛吸取社会各阶层利益建议的基础上，始终遵循公众利益、民生保障优先的导向，精准地识别政策问题，统合共同的政策目标，形成科学的政策议程并筛选出切合实际的备选方案，最终制定出台公共政策。
但环境的变化驱使着政府管理模式和运行机制的完善，进而需要对公共政策及时进行调整。针对公共政策制定逻辑与效果的研究对完善政府制度化建设、减少政策制定过程中的分歧与冲突具有相当重要的意义。高新技术产业开发区作为我国自主创新的重要载体，在区域经济发展中起着关键性支撑作用，是当前国家经济发展的核心力量。而其中，人才资本作为生产力中最具有创新活力的要素，是国家高新区发展的重要推动力量。人才政策作为吸引外来人才、培育当地人才、优化人才结构的重要工具，对区域内部人才资源的开发利用、提升人才质量以及带动区域经济发展都起着协调保障作用。所以本文以国家高新区所制定的人才政策为例，探究高新区在公共政策制定时不同利益主体所发挥的作用，以及如何更好地引导中央指导地方政策制定行为提出优化建议。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 公共政策创制研究
国内以“政策创制”一词进行的研究很少，近十年核心仅有两篇，一篇是陈晓莉（2008）在统筹乡村发展的背景下对农村社会政策体系提出了优化建议[1]，但其实并未体现“创制”两字，也是从政策制定方面进行的研究；另一篇则为张友连（2010）从最高人民法院创制公共政策的四种形式提出法院的政策创制应以案例的形式是较好的选择[2]。所以国内的对于公共政策主要还是以“政策制定”为关键词研究的较多。
在政策制定方面，因为政策制定过程是一个多方利益主体相互博弈的过程，所以学者们则针对具体公共政策的制定从不同利益主体角度进行了研究。如吕芳（2019）通过单案例追踪法，以公共文化服务政策为代表来研究同类政策制定过程，认为在政策制定的不同阶段，所涉及的利益主体不同，而利益主体间的互动机制必然会对政策制定产生不同的影响[3]；郑路、蒋理慧（2019）以地方政府对“网约车”的管理为例，就中央与地方政府在政策制定中的关系进行了分析，发现地方政府在政策制定时总是“严于制定，宽于执行”因而造成了偏差[4]；孔繁超（2018）认为政策制定中存在多重逻辑冲突，通过美国伊利诺伊州图书馆绩效拨款政策来论证在政策制定中需要采用政策网络的构建、多方协商沟通交流、构建政策修正机制等来平衡利益相关者的诉求[5]；苏利阳、王毅（2016）以节能政策为例从政府决策过程中的府际关系出发提出“央地互动型”的政策制定过程模型，发现中国公共政策的制定，既有中央主导下的寻优模式，也有央地协商下的妥协模式，还有地方实践注入中央政策的学习模式[6]；张攀、姚荣（2015）从异地高考政策涉及的利益主体发现，教育政策制定应打破线性的、单兵突进式的、简化的政策制定逻辑，实现从“国家视角”向“底层关怀”的教育政策制定范式转型[7]；宋伟、孙壮珍（2014）通过论述科技法规政策制定过程中涉及到的科技专家、企业、政府等多方利益相关者来强调政策政策优化需要利益相关者们的沟通交流与合作[8]；朱亚鹏、岳经纶（2014）等人通过建立政策网络将涉及到流动人口医疗卫生政策的参与者都包含其中，研究发现不同政府部门和更高级别的合作和协调对克服流动人口政策制定中的行政壁垒显得尤为重要[9]；张海柱（2013）以新农合政策为例就政策制定的话语权进行了论证，通过构建政策制定过程的解释模型发现新农合政策的制定是因为在“国家投入”话语下所促成的进而取代了“地方互助”的话语[10]；朱伟（2013）发现传统的政策制定模式已经不能满足当前复杂社会问题，需要多方参与政策制定并且划分出更为精细的政策类型[11]；王绍光、樊鹏（2011）以新医改政策为例发现近些年中国政策研究群体参与重大公共政策的制定的方式和程度都发生了重大的改变，更偏向于综合性与互补性，为决策的民主科学提供了保障[12]；林竹（2011）则分析了中西方利益集团对于政策制定的影响，认为我国利益集团是通过人民代表大会、政府行政部门和大众传播媒介来参与和影响政府决策的，政府必须努力营造有利于利益集团发展的外部环境，培育社会公众和利益集团的公共精神，制定相关法律法规，促进利益集团的规范化发展[13]。
3 国家高新区人才政策创制逻辑与模式·························14.............................
1.2 国内外研究综述
1.2.1 公共政策创制研究
国内以“政策创制”一词进行的研究很少，近十年核心仅有两篇，一篇是陈晓莉（2008）在统筹乡村发展的背景下对农村社会政策体系提出了优化建议[1]，但其实并未体现“创制”两字，也是从政策制定方面进行的研究；另一篇则为张友连（2010）从最高人民法院创制公共政策的四种形式提出法院的政策创制应以案例的形式是较好的选择[2]。所以国内的对于公共政策主要还是以“政策制定”为关键词研究的较多。
在政策制定方面，因为政策制定过程是一个多方利益主体相互博弈的过程，所以学者们则针对具体公共政策的制定从不同利益主体角度进行了研究。如吕芳（2019）通过单案例追踪法，以公共文化服务政策为代表来研究同类政策制定过程，认为在政策制定的不同阶段，所涉及的利益主体不同，而利益主体间的互动机制必然会对政策制定产生不同的影响[3]；郑路、蒋理慧（2019）以地方政府对“网约车”的管理为例，就中央与地方政府在政策制定中的关系进行了分析，发现地方政府在政策制定时总是“严于制定，宽于执行”因而造成了偏差[4]；孔繁超（2018）认为政策制定中存在多重逻辑冲突，通过美国伊利诺伊州图书馆绩效拨款政策来论证在政策制定中需要采用政策网络的构建、多方协商沟通交流、构建政策修正机制等来平衡利益相关者的诉求[5]；苏利阳、王毅（2016）以节能政策为例从政府决策过程中的府际关系出发提出“央地互动型”的政策制定过程模型，发现中国公共政策的制定，既有中央主导下的寻优模式，也有央地协商下的妥协模式，还有地方实践注入中央政策的学习模式[6]；张攀、姚荣（2015）从异地高考政策涉及的利益主体发现，教育政策制定应打破线性的、单兵突进式的、简化的政策制定逻辑，实现从“国家视角”向“底层关怀”的教育政策制定范式转型[7]；宋伟、孙壮珍（2014）通过论述科技法规政策制定过程中涉及到的科技专家、企业、政府等多方利益相关者来强调政策政策优化需要利益相关者们的沟通交流与合作[8]；朱亚鹏、岳经纶（2014）等人通过建立政策网络将涉及到流动人口医疗卫生政策的参与者都包含其中，研究发现不同政府部门和更高级别的合作和协调对克服流动人口政策制定中的行政壁垒显得尤为重要[9]；张海柱（2013）以新农合政策为例就政策制定的话语权进行了论证，通过构建政策制定过程的解释模型发现新农合政策的制定是因为在“国家投入”话语下所促成的进而取代了“地方互助”的话语[10]；朱伟（2013）发现传统的政策制定模式已经不能满足当前复杂社会问题，需要多方参与政策制定并且划分出更为精细的政策类型[11]；王绍光、樊鹏（2011）以新医改政策为例发现近些年中国政策研究群体参与重大公共政策的制定的方式和程度都发生了重大的改变，更偏向于综合性与互补性，为决策的民主科学提供了保障[12]；林竹（2011）则分析了中西方利益集团对于政策制定的影响，认为我国利益集团是通过人民代表大会、政府行政部门和大众传播媒介来参与和影响政府决策的，政府必须努力营造有利于利益集团发展的外部环境，培育社会公众和利益集团的公共精神，制定相关法律法规，促进利益集团的规范化发展[13]。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 高新技术产业开发区
在国际上，高新技术产业开发区被认为是科技工业园，如美国的硅谷、日本的筑波等，都是国际上著名的科技工业园区，另外还有像科学城、科学园等名称，较通用的为科技工业园。而在我国，高新技术产业开发区一般简称为“高新区”，是中央及地方政府为研究开发并生产高技术类产品而批准成立的科技工业园区，1988 年北京中关村作为首个高新技术开发区获批。高新技术开发区综合了邻近区域内大学、企业以及政府，使其能够在一定区域内（即高新区内）相对集中的进行创新研究与开发活动，进而促进科技成果更好地转移转化，带动当地经济、科技以及人才的发展。我国部分学者将高新技术产业开发区与国家大学科技园视为等同，但其实国家大学科技园只是高新区内部的一个分园区，其也可独立存在。国家大学科技园侧重于高等院校对于科技创新活动的促进作用，高新技术产业开发区则更多地侧重于产业的带动作用。根据以上国内对于高新区的定义，本文认为高新技术产业开发区是指各级政府为带动当地科技研究与技术创新活动的发展，将区域内的大学、科研院所以及企业的资源进行相互融合，并且利用政府制定的政策优惠条件推动科技成果转移转化的一类地域。
2.1 相关概念
2.1.1 高新技术产业开发区
在国际上，高新技术产业开发区被认为是科技工业园，如美国的硅谷、日本的筑波等，都是国际上著名的科技工业园区，另外还有像科学城、科学园等名称，较通用的为科技工业园。而在我国，高新技术产业开发区一般简称为“高新区”，是中央及地方政府为研究开发并生产高技术类产品而批准成立的科技工业园区，1988 年北京中关村作为首个高新技术开发区获批。高新技术开发区综合了邻近区域内大学、企业以及政府，使其能够在一定区域内（即高新区内）相对集中的进行创新研究与开发活动，进而促进科技成果更好地转移转化，带动当地经济、科技以及人才的发展。我国部分学者将高新技术产业开发区与国家大学科技园视为等同，但其实国家大学科技园只是高新区内部的一个分园区，其也可独立存在。国家大学科技园侧重于高等院校对于科技创新活动的促进作用，高新技术产业开发区则更多地侧重于产业的带动作用。根据以上国内对于高新区的定义，本文认为高新技术产业开发区是指各级政府为带动当地科技研究与技术创新活动的发展，将区域内的大学、科研院所以及企业的资源进行相互融合，并且利用政府制定的政策优惠条件推动科技成果转移转化的一类地域。
2.1.2 政策创制
我国的公共政策系统运行可以成“政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结 5 个功能环节所组成的过程，这些环节共同构成一个政策周期”。在这个政策周期中，公共政策制定是公共政策过程的首要阶段，直接关系到政策执行、政策评估等一系列的政策问题。因此，政策制定是政策科学的核心主题，也是政策理论研究历来所关注的重点[45]。而政策创新是政策制定主体为满足某项公共政策和新环境的需要，积极主动对现有政策的一种优化行为，目的是更好地实现政策目标；并且，政策创新发生在政策决策及执行的全过程。我国学者在政策创制方面的研究都是关于法院的公共政策创制功能研究，而本文所说的政策创制的仅仅是公共政策制定过程中存在的政策创新，是以政策扩散理论为基础的一种的政策制定方式。
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2.2 理论基础
对高新区政策制定特征研究尤其是人才政策问题的探讨，在上述界定相关概念的前提下，还需要深入理解有关高新区发展理论、政策制定方面的理论以及人才流动的相关理论，这些理论也是研究高新区人才政策问题的重要理论基础。
2.2.1 高新区发展理论
我国的公共政策系统运行可以成“政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结 5 个功能环节所组成的过程，这些环节共同构成一个政策周期”。在这个政策周期中，公共政策制定是公共政策过程的首要阶段，直接关系到政策执行、政策评估等一系列的政策问题。因此，政策制定是政策科学的核心主题，也是政策理论研究历来所关注的重点[45]。而政策创新是政策制定主体为满足某项公共政策和新环境的需要，积极主动对现有政策的一种优化行为，目的是更好地实现政策目标；并且，政策创新发生在政策决策及执行的全过程。我国学者在政策创制方面的研究都是关于法院的公共政策创制功能研究，而本文所说的政策创制的仅仅是公共政策制定过程中存在的政策创新，是以政策扩散理论为基础的一种的政策制定方式。
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2.2 理论基础
对高新区政策制定特征研究尤其是人才政策问题的探讨，在上述界定相关概念的前提下，还需要深入理解有关高新区发展理论、政策制定方面的理论以及人才流动的相关理论，这些理论也是研究高新区人才政策问题的重要理论基础。
2.2.1 高新区发展理论
作为高新技术开发区而言，是在一个相对集中的区域内完成研究、开发并且促进科研成果的转移转化的相关活动，所以高新区发展理论是基于区位理论、集群理论、创新理论以及三元参与理论等涉及政府、产业等不同主体间如何协同发展、促进当地发展的理论上形成的一个综合性理论。
区位论最早是由韦伯提出的，他是在继承马歇尔的产业区理论上发展出来的。产业区理论仅仅考虑到了一定区域内的不同产业间的活动，区位论则是扩大了区域内的主体，涉及到了不同的主体如科研院所、政府等主体的介入。他认为企业之所以选择在此空间内进行活动是因为自身利益与其他主体可以相互促进，达成合作，产生低成本高收益的效果。
高新区所涉及的活动都发生在一个相对集中的区域内，就需要集聚理论为其发展奠定理论基础。“集聚”二字最早应用在产业经济的研究是由波特在《国家竞争优势》，他认为这是一种能给产业带来高效的空间组织形式，使得区域内的产业可以共享资源、共同承担风险。之后克鲁格曼提出了集聚理论，他通过对工业集聚现象的深入研究，肯定了这种集聚所带来的积极作用，认为工业企业能够带动经济发展中心的形成，进而影响周边区域，形成规模经济使得收益递增。
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区位论最早是由韦伯提出的，他是在继承马歇尔的产业区理论上发展出来的。产业区理论仅仅考虑到了一定区域内的不同产业间的活动，区位论则是扩大了区域内的主体，涉及到了不同的主体如科研院所、政府等主体的介入。他认为企业之所以选择在此空间内进行活动是因为自身利益与其他主体可以相互促进，达成合作，产生低成本高收益的效果。
高新区所涉及的活动都发生在一个相对集中的区域内，就需要集聚理论为其发展奠定理论基础。“集聚”二字最早应用在产业经济的研究是由波特在《国家竞争优势》，他认为这是一种能给产业带来高效的空间组织形式，使得区域内的产业可以共享资源、共同承担风险。之后克鲁格曼提出了集聚理论，他通过对工业集聚现象的深入研究，肯定了这种集聚所带来的积极作用，认为工业企业能够带动经济发展中心的形成，进而影响周边区域，形成规模经济使得收益递增。
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3.1 创制主体行为逻辑分析····························· 14
3.2 行为逻辑下的模式划分··················· 16
4 国家高新区人才政策创制效果分析···························20
4.1 人才政策创制效果分析框架···························· 20
4.1.1 研究样本分类·····················20
4.1.2 分析维度设计····························28
5 研究结论与优化建议······························48
5.1 研究结论·······························48
5.2 优化建议··················49
4 国家高新区人才政策创制效果分析
4.1 人才政策创制效果分析框架
在分析政策效果前，需要对涉及到的高新区进行分类并构建政策分析框架。一方面通过综合能力（静态标准）与发展增速（动态标准）对高新区进行排名与分类，综合能力评估是为了根据不同发展能力下的高新区进行划分，便于下文对于发展水平不同的高新区进行效果分析；发展增速的评估是为了在相同发展能力下找出政策效果好的快速发展地区与缓慢提升地区进行对比。另一方面构建政策目标与政策工具的人才政策分析框架，对具体政策效果进行评估分析。
4.1.1 研究样本分类
截止至 2019 年 6 月底，国家批复的高新技术开发区的数量为 169 家。通过访问高新区网站搜寻到有效的仅管委会出台的人才政策数量为 159 项，涉及的高新区为 41 家，其余高新区存在着不同程度的网站问题或是管委会并未特意制定有关该高新区的人才政策。下表 4-1 所示为搜寻到的有制定本高新区人才政策的高新区名称及出台政策数（其中包括失效政策数）。
截止至 2019 年 6 月底，国家批复的高新技术开发区的数量为 169 家。通过访问高新区网站搜寻到有效的仅管委会出台的人才政策数量为 159 项，涉及的高新区为 41 家，其余高新区存在着不同程度的网站问题或是管委会并未特意制定有关该高新区的人才政策。下表 4-1 所示为搜寻到的有制定本高新区人才政策的高新区名称及出台政策数（其中包括失效政策数）。
本文在上述 41 个高新区整体发展水平评估时更多地考虑到指标数据的系统性、准确性和可比性，强调指标的选取对高新区经济发展评价和研究具有的可行性，并能够较为全面准确地反映这 41 个高新区发展的实际情况，为此，本文以 2014 年-2018 年 5 年的科技部火炬高技术产业开发中心所出版的《中国火炬统计年鉴》为主要依据，选取纳入火炬统计资料的营业总收入、工业总产值、科技活动人员、科技活动经费内部支出四个主要经济指标对我国高新区的发展能力进行一个简单地评估以方面下文对于人才政策的效果分析（见表 4-2）。其中由于 2014 年和 2015 年仅涉及 41 个中的 38 个，即安康、抚州、鄂尔多斯三地高新区管委会虽然出台制定了相应的人才政策，但因为它们为2015 年后才成立的，为保证数据的完整性以及结果的准确性，后续高新区分类与政策效果评估仅针对 38 家高新区进行。
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5 研究结论与优化建议
5.1 研究结论
本文选取国家高新区出台的人才政策作为研究对象，在对相关理论进行回顾的基础上，通过搜集政策文本与相关数据，采用内容分析法对 38 家高新区的人才政策进行政策创制背后逻辑的梳理与创制模式的提炼，通过政策目标的确立与政策工具的使用构建了人才政策效果的分析框架，选取静态指标对高新区综合能力进行排名与动态指标对高新区发展增速进行排名，基于排名对涉及的高新区进行了发展能力分类得出以下创制模式与政策效果的内在联系：
（1）高新区在整体上都呈现上级政府主导型的创制模式，仅有少数东部发达地区的高新区能做到政策创新，大部分高新区政策的出台未能解决园区实际存在的问题。
（2）在第一发展梯度内呈现出以如北京、上海、西安等高新区为例的内部驱动的政策创新模式下政策效果好。这些高新区能够在自身政策体系完备的前提下凭借其雄厚的经济资源与地理优势，充分利用园区良好地发展态势制定出利于园区发展的公共政策，并且由于存在着高新区的竞争关系因而产生创制后的同层政策学习，可以说明政策创新与政策学习相结合的创制模式是更有助于公共政策的执行。
（3）第二发展梯度内为混合型创制模式，侧重于以在上级主导型下衍生出的内部驱动型创制模式效果好。由于在这一发展梯度的少数高新区在发展上存在滞后，园区缺少有利资源，所以在公共政策制定时只需与上级保持一致即可。但同时对于梯度内的上进型高新区而言，仅仅进行政策模仿并不能解决园区的实际问题，以此推动园区进行政策创新，向内部驱动型进行转变。
（4）第三发展梯度则是以内在驱动中的地方互动学习为主，上级主导型为辅的创制模式下政策效果好。因为这个发展梯度的高新区大部分位于相对落后地区，在政策体系上就存在着不完备的现象，所以需要上级进行行政指令的下达来督促高新区完善政策体系。但同时高新区发展仅立足于当前现状，并未考虑长远，短时间之内并不能赶上第二发展梯度，所以政策效果多呈现出以发展园区的主导产业为主。
参考文献（略）