第 1 章 引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
中国残疾人数量巨大并且对公共服务的需求非常迫切，根据残联最新数据显示截至2010 年 12 月中国残疾人口达到 8502 万人，这个数字意味着将近 2 亿户家庭都生活在残疾带来的艰难与困苦中，而在未来这个数字还将继续增大。众多的残疾人口意味着大量的服务需求，并且在社会的不断发展中残疾人也更加渴求专业、多样和个性的服务。近年来我国大力推行政府职能改革，积极施行政府购买公共服务，社会服务水平不断提高，较好的满足了社会公众的需求。为更好的满足残疾人需求、提高他们的生活水平，2014年我国将残疾人公共服务正式划入政府购买的范围之内，之后几年接连发布了多个关于政府购买残疾人公共服务的政策文件，可以看出我国政府对购买残疾人公共服务的高度重视。2015 年我国又提出了到 2020 年实现残疾人小康的目标，足以见得我国政府对提高残疾人公共服务质量、改善他们生活的决心①。
近年来我国各地政府纷纷开展了购买残疾人公共服务的实践并且都显示出了不错的成效，从一定程度上提高了残疾人公共服务的水平，但因其在我国总体开展的时间不长，在制度建设、运作流程等许多方面尚不成熟，在服务供给、参与主体、绩效评估等方面存在一些问题，导致服务的质量不高，也影响了残疾人小康生活的目标的实现。北京市是我国各项政策的先行区，在残疾人事业方面也是如此，早在 2010 年北京市就开始尝试政府购买残疾人公共服务，经过八年的探索发展购买机制不断完善并且取得良好的成效，但是也存在一些问题。西城区作为北京市的核心城区，是最早开始试点政府购买残疾人公共服务的地区之一，在购买的过程中发现的问题及成因都对北京市其他各区县具有一定的代表性和典型性。故本文选取西城区政府购买残疾人公共服务的实践进行案例分析，概括了西城区政府购买残疾人公共服务的成就、分析西城区政府购买过程中存在的问题及成因。希望从西城区的实践中获得启发，为北京市政府购买残疾人公共服务工作的发展提供借鉴意义，在 2020 年即将来临之际助力北京市残疾人小康目标的实现。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内研究综述
（1）残疾人公共服务
我国学者对残疾人公共服务的研究主要集中在残疾人公共服务的内涵、问题、体系建设以及政府职责四个方面。
在残疾人公共服务的内涵方面，梁左宜（2005）指出，残疾人公共服务包括康复、教育、就业、扶贫、无障碍设施建设等内容。政府应从满足残疾人需求的角度出发，为他们提供更加全面并且专业的公共服务 [1]。李克强（2008）曾在报告中指出，残疾人事业主要包括残疾人康复、教育、就业、社会保障、权益保障、文化体育等，是一项以平等、参与、共享为目标的综合性事业①。孙健、邓彩霞（2011）指出，残疾人公共服务应满足残疾人的生存、发展以及自我实现的需求，是具有一定的非排他性和非竞争性的特殊公共产品，包括医疗康复、社会救助、生活照料、教育、就业、拖养、文体、婚恋辅导、无障碍环境和维权等服务[2]。
在残疾人公共服务存在的问题方面，杨宜勇、邢伟（2009）认为残疾人公共服务目前存在的问题是：重视程度不够、特殊教育发展滞后、就业受到歧视、社会保障不完善、城乡差距大[3]。杨燕绥、曹峰（2010）认为，残疾人事业的发展受经济社会发展、文化差异等因素的制约，问题主要表现为相关政策法规、资金筹集计划、信息系统的顶层设计不完善，地方政府接收、补充、传递服务的能力不高，基层政府提供服务和反馈需求的能力有待提高[4]。在残疾人公共服务体系建设方面，李友民（2010）认为残疾人公共服务体系建设是影响残疾人生存和生活条件的重要因素，通过分析指出可以通过加强政府在其中的职责、改革现今的残疾人管理制度、增大财政投入、扶持残疾人专门协会等措施来健全残疾人公共服务体系[5]。方舒、李迎生（2011）指出，目前我国残疾人公共服务体系建设主要存在社会组织中工作人员安排不合理、服务供给与实际需求不适配、资金周转困难的问题，针对以上三个问题提出政府应加大培育扶持力度和购买力度，并以此来提高社会组织的自身水平和团队规模[6]。籍凤英、蒋柠、郭婷（2017）指出，可以从加强顶层设计、制定发展规划，牢固技术基础、开展理论研究，设立专业 TC、制定科学标准，培养专业人才、加强队伍建设等，推进我国残疾人基本公共服务体系建设[7]。
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第 3 章 北京市政府购买残疾人公共服务的实践状况分析.....................15.........................
1.2 文献综述
1.2.1 国内研究综述
（1）残疾人公共服务
我国学者对残疾人公共服务的研究主要集中在残疾人公共服务的内涵、问题、体系建设以及政府职责四个方面。
在残疾人公共服务的内涵方面，梁左宜（2005）指出，残疾人公共服务包括康复、教育、就业、扶贫、无障碍设施建设等内容。政府应从满足残疾人需求的角度出发，为他们提供更加全面并且专业的公共服务 [1]。李克强（2008）曾在报告中指出，残疾人事业主要包括残疾人康复、教育、就业、社会保障、权益保障、文化体育等，是一项以平等、参与、共享为目标的综合性事业①。孙健、邓彩霞（2011）指出，残疾人公共服务应满足残疾人的生存、发展以及自我实现的需求，是具有一定的非排他性和非竞争性的特殊公共产品，包括医疗康复、社会救助、生活照料、教育、就业、拖养、文体、婚恋辅导、无障碍环境和维权等服务[2]。
在残疾人公共服务存在的问题方面，杨宜勇、邢伟（2009）认为残疾人公共服务目前存在的问题是：重视程度不够、特殊教育发展滞后、就业受到歧视、社会保障不完善、城乡差距大[3]。杨燕绥、曹峰（2010）认为，残疾人事业的发展受经济社会发展、文化差异等因素的制约，问题主要表现为相关政策法规、资金筹集计划、信息系统的顶层设计不完善，地方政府接收、补充、传递服务的能力不高，基层政府提供服务和反馈需求的能力有待提高[4]。在残疾人公共服务体系建设方面，李友民（2010）认为残疾人公共服务体系建设是影响残疾人生存和生活条件的重要因素，通过分析指出可以通过加强政府在其中的职责、改革现今的残疾人管理制度、增大财政投入、扶持残疾人专门协会等措施来健全残疾人公共服务体系[5]。方舒、李迎生（2011）指出，目前我国残疾人公共服务体系建设主要存在社会组织中工作人员安排不合理、服务供给与实际需求不适配、资金周转困难的问题，针对以上三个问题提出政府应加大培育扶持力度和购买力度，并以此来提高社会组织的自身水平和团队规模[6]。籍凤英、蒋柠、郭婷（2017）指出，可以从加强顶层设计、制定发展规划，牢固技术基础、开展理论研究，设立专业 TC、制定科学标准，培养专业人才、加强队伍建设等，推进我国残疾人基本公共服务体系建设[7]。
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第 2 章 概念界定与相关理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 公共服务
关于公共服务的内涵，莱昂·狄骥是第一个提出公共服务的概念的学者，他认为凡是能促进社会团结的、受政府管理和资金控制的活动都属于公共服务①。萨缪尔森从公共物品的性质出发，指出公共服务是一种兼具非竞争性和非排他性的社会服务②。袁曙宏（2006）指出，公共服务就是公共团体以满足普遍的利益需求为目的而从事的各项活动，可以由政府、市场以及其他主体来提供[49]。虽然目前学者们对公共服务的界定各有说法，但大致可以分为物品、政府和服务三个角度，即是向公民提供公共物品的行为、是由政府提供的服务、以及是面向全体公民提供的基础的非盈利的服务[50]。
公共服务包括为满足全体公民的生产、生活以及娱乐等需求而提供的基础性公共服务，其具体内容包括水、电、气、交通与通讯基础设施等；为满足全体公民的社会直接需求而提供的社会公共服务，其具体内容包括社保、公共医疗卫生、教育等；为满足企业的经济发展需求而提供的经济类公共服务，其具体内容包括咨询、政策性信贷等；为满足全体公民和国家的安全需求而提供的公共安全服务，包括军队、警察、消防等。
综上所述，本文认为公共服务是政府通过行使公权力、利用公共资源实现的行为，是政府通过联合社会组织、企业等社会力量，为满足全社会或者某一类社会群体的直接性需求而提供的具有公用性、公益性和公众性的服务。
2.1 概念界定
2.1.1 公共服务
关于公共服务的内涵，莱昂·狄骥是第一个提出公共服务的概念的学者，他认为凡是能促进社会团结的、受政府管理和资金控制的活动都属于公共服务①。萨缪尔森从公共物品的性质出发，指出公共服务是一种兼具非竞争性和非排他性的社会服务②。袁曙宏（2006）指出，公共服务就是公共团体以满足普遍的利益需求为目的而从事的各项活动，可以由政府、市场以及其他主体来提供[49]。虽然目前学者们对公共服务的界定各有说法，但大致可以分为物品、政府和服务三个角度，即是向公民提供公共物品的行为、是由政府提供的服务、以及是面向全体公民提供的基础的非盈利的服务[50]。
公共服务包括为满足全体公民的生产、生活以及娱乐等需求而提供的基础性公共服务，其具体内容包括水、电、气、交通与通讯基础设施等；为满足全体公民的社会直接需求而提供的社会公共服务，其具体内容包括社保、公共医疗卫生、教育等；为满足企业的经济发展需求而提供的经济类公共服务，其具体内容包括咨询、政策性信贷等；为满足全体公民和国家的安全需求而提供的公共安全服务，包括军队、警察、消防等。
综上所述，本文认为公共服务是政府通过行使公权力、利用公共资源实现的行为，是政府通过联合社会组织、企业等社会力量，为满足全社会或者某一类社会群体的直接性需求而提供的具有公用性、公益性和公众性的服务。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论起源于 20 世纪 70 年代末，它强调政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，单独依靠政府的力量是无法承担所有社会服务的，应将政府的作用与市场的功能相结合，改变政府以往大包大揽的“全能角色”，专注于社会治理，将部分公共服务委托给有能力的社会机构来承担。主张引入竞争机制，政府应用企业中的竞争管理方法，建立良好的竞争环境，注重服务的质量和效率。以顾客为导向，注重公民的感受，让公民拥有公共服务的评价权与选择权。
新公共管理理论是研究政府购买残疾人公共服务强有力的理论支撑，因为新公共管理理论强调政府应专注于治理而不是亲自提供服务，在公共服务领域中引入市场竞争机制。政府购买残疾人公共服务恰好契合了新公共管理理论，即政府掌握残疾人公共服务的发展方向、制定购买残疾人公共服务政策，向有能力的社会组织、企业、事业单位等社会力量购买残疾人公共服务而不是亲自提供服务，这体现了政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。而在政府组织各种社会力量参与残疾人公共服务的过程中，通过市场竞争的机制，有利于促进残疾人服务机构之间的竞争、甄选优质的残疾人服务机构，也有利于促进残疾人公共服务质量的提升。
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论起源于 20 世纪 70 年代末，它强调政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，单独依靠政府的力量是无法承担所有社会服务的，应将政府的作用与市场的功能相结合，改变政府以往大包大揽的“全能角色”，专注于社会治理，将部分公共服务委托给有能力的社会机构来承担。主张引入竞争机制，政府应用企业中的竞争管理方法，建立良好的竞争环境，注重服务的质量和效率。以顾客为导向，注重公民的感受，让公民拥有公共服务的评价权与选择权。
新公共管理理论是研究政府购买残疾人公共服务强有力的理论支撑，因为新公共管理理论强调政府应专注于治理而不是亲自提供服务，在公共服务领域中引入市场竞争机制。政府购买残疾人公共服务恰好契合了新公共管理理论，即政府掌握残疾人公共服务的发展方向、制定购买残疾人公共服务政策，向有能力的社会组织、企业、事业单位等社会力量购买残疾人公共服务而不是亲自提供服务，这体现了政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”。而在政府组织各种社会力量参与残疾人公共服务的过程中，通过市场竞争的机制，有利于促进残疾人服务机构之间的竞争、甄选优质的残疾人服务机构，也有利于促进残疾人公共服务质量的提升。
2.2.2 新公共服务理论
上世纪 80 年代，罗伯特·登哈特提出了新公共服务理论，该理论主要反驳了新公共管理理论中将公民当作“顾客”、政府主要负责“掌舵”等观点，并以此为基础提出了新公共服务理论的核心思想①。
新公共服务理论的核心理论有：（1）政府的首要职能是服务而不是掌舵，政府应加强与社会力量的合作，以公民的需求为导向，为社会提供优质高效的公共服务产品。（2）政府应追求公共利益，行政人员应努力为公民搭建表达利益诉求的平台，促进公民积极参与政府事务，重视公民的需求表达，使全体公民一致的利益和价值观成为行政人员采取行动与做出决策的依据。（3）政府应注重思想的战略性与行为的民主性的统一，采取战略性思想引导公民积极参与社会建设，鼓励社会公众广泛、全面、积极的加入到社会事务的管理和建设中来，使政府决策更加体现公民利益，促进公共政策、服务方案更加便利、有效的实施。（4）政府服务的对象是公民，政府与社会公众的关系不能等同于企业与顾客的关系，政府应重点关注公民的需求，为更好的为公民服务，政府应与公民建立互信关系，同时也要重视加强与公民和社会团体之间的合作。
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上世纪 80 年代，罗伯特·登哈特提出了新公共服务理论，该理论主要反驳了新公共管理理论中将公民当作“顾客”、政府主要负责“掌舵”等观点，并以此为基础提出了新公共服务理论的核心思想①。
新公共服务理论的核心理论有：（1）政府的首要职能是服务而不是掌舵，政府应加强与社会力量的合作，以公民的需求为导向，为社会提供优质高效的公共服务产品。（2）政府应追求公共利益，行政人员应努力为公民搭建表达利益诉求的平台，促进公民积极参与政府事务，重视公民的需求表达，使全体公民一致的利益和价值观成为行政人员采取行动与做出决策的依据。（3）政府应注重思想的战略性与行为的民主性的统一，采取战略性思想引导公民积极参与社会建设，鼓励社会公众广泛、全面、积极的加入到社会事务的管理和建设中来，使政府决策更加体现公民利益，促进公共政策、服务方案更加便利、有效的实施。（4）政府服务的对象是公民，政府与社会公众的关系不能等同于企业与顾客的关系，政府应重点关注公民的需求，为更好的为公民服务，政府应与公民建立互信关系，同时也要重视加强与公民和社会团体之间的合作。
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3.1 北京市政府购买残疾人公共服务的兴起................................15
3.1.1 社会需求催生政府购买残疾人公共服务..........................15
3.1.2 应对传统残疾人公共服务供给模式的弊端.............................15
第 4 章 北京市政府购买残疾人公共服务个案分析：以西城区为例.................................23
4.1 西城区个案的典型性和代表性分析......................................23
4.2 西城区政府购买残疾人公共服务的成就...............................24
第 5 章 完善北京市政府购买残疾人公共服务的对策建议............................41
5.1 以政策性服务替代项目化服务............................41
5.2 促进残疾人服务需求的表达与整合..................................42
第 5 章 完善北京市政府购买残疾人公共服务的对策建议
5.1 以政策性服务替代项目化服务
政府购买服务项目不稳定使残疾人群体无法获得长期、稳定的服务，他们的需求得不到满足，服务水平无法提升。为解决这一问题，可以使政策性服务代替项目化服务，这样残疾人就可以获得长期稳定的服务供给。那么如何使政策性服务代替项目化服务？笔者认为，可以发展出一条“申请购买探索、定向购买发展、政策性服务供给”的路径。申请购买的项目内容是残疾人服务机构根据自身长期扎根于残疾人服务工作一线的亲身经验设计的，在长期的基层服务中，残疾人服务机构通过残疾人密切沟通交流、观察残疾人生活，他们更能够发现残疾人的真实需求和个性化需求，所以申请购买的项目更加符合残疾人的实际需求，故可以通过申请购买的项目先行探索，发现、收集并整合残疾人的实际需求，建立残疾人需求库，并按照需求程度划分为不同等级的需求。定向购买的项目比申请购买的项目资金更充足、项目也更稳定一些，所以可以在申请购买探索整合的残疾人需求库中将需求程度更高、稳定性要求更强的服务列入定向购买范围，这些服务经过定向购买项目的不断发展成熟，再次筛选出需求程度高、稳定性要求强的服务，经过充分论证调查，可以转为政策性服务，成为政府长期提供的，短期内不需要调查论证且不需要通过竞争性购买提供的服务，这样就可以保证这些服务的持续性和稳定性。虽然新公共管理理论、新公共服务理论以及福利多元主义理论强调的是让更多的社会力量加入到公共服务的提供者行列中来，但因为残疾人服务的特殊性，有些服务由政府提供更能保证服务供给的稳定性，并且这种由申请购买到定向购买再到政策性服务的路径也是政府与社会力量共同参与，更好的为残疾人群体提供服务的一种合作方式。
政府购买服务项目不稳定使残疾人群体无法获得长期、稳定的服务，他们的需求得不到满足，服务水平无法提升。为解决这一问题，可以使政策性服务代替项目化服务，这样残疾人就可以获得长期稳定的服务供给。那么如何使政策性服务代替项目化服务？笔者认为，可以发展出一条“申请购买探索、定向购买发展、政策性服务供给”的路径。申请购买的项目内容是残疾人服务机构根据自身长期扎根于残疾人服务工作一线的亲身经验设计的，在长期的基层服务中，残疾人服务机构通过残疾人密切沟通交流、观察残疾人生活，他们更能够发现残疾人的真实需求和个性化需求，所以申请购买的项目更加符合残疾人的实际需求，故可以通过申请购买的项目先行探索，发现、收集并整合残疾人的实际需求，建立残疾人需求库，并按照需求程度划分为不同等级的需求。定向购买的项目比申请购买的项目资金更充足、项目也更稳定一些，所以可以在申请购买探索整合的残疾人需求库中将需求程度更高、稳定性要求更强的服务列入定向购买范围，这些服务经过定向购买项目的不断发展成熟，再次筛选出需求程度高、稳定性要求强的服务，经过充分论证调查，可以转为政策性服务，成为政府长期提供的，短期内不需要调查论证且不需要通过竞争性购买提供的服务，这样就可以保证这些服务的持续性和稳定性。虽然新公共管理理论、新公共服务理论以及福利多元主义理论强调的是让更多的社会力量加入到公共服务的提供者行列中来，但因为残疾人服务的特殊性，有些服务由政府提供更能保证服务供给的稳定性，并且这种由申请购买到定向购买再到政策性服务的路径也是政府与社会力量共同参与，更好的为残疾人群体提供服务的一种合作方式。
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结语
本文以北京市西城区政府购买残疾人服务的实践为例，在总结北京市政府购买残疾人服务兴起、概况及成就的基础上，概括西城区政府购买残疾人服务发展状况，并将西城区政府购买残疾人服务的程序归纳为项目的三个阶段，即项目启动阶段、项目实施阶段和项目完成阶段。通过梳理西城区政府购买残疾人服务的具体项目资料、走访调查西城区残联、残疾人服务机构以及第三方评估机构，对西城区残疾人、服务受益人进行问卷调查，在项目的三个阶段中深入分析政府购买残疾人公共服务存在的问题及原因，得出以下结论：
第一，西城区政府购买残疾人服务经过多年的试点发展，取得了不错的成绩，形成了多元主体参与、承接方专业化要求高、购买内容丰富、创新社区服务供给方式的新局面。但是也存在诸多问题，笔者将西城区政府购买残疾人公共服务的过程归纳划分为项目的启动、实施和完成阶段，并从三个阶段中分析问题，发现政府购买项目不稳定，服务的供需存在矛盾，政府对项目的合同监管不足，承接主体数量少、规模小、能力较弱，绩效评估效果不理想。从政府购买残疾人公共服务的参与主体，即购买主体、购买对象、第三方评估角度分析问题的成因，发现政府未能全面调查与整合残疾人的实际需求、政府的合同监管能力不足、政府对残疾人服务机构的培育不足、残疾人服务机构的专业性与资源整合能力不足、第三方评估机构的专业性不足、评估指标体系不完善。
第二，因为北京市所有城区都按照北京市政府购买残疾人服务的相关政策实施政府购买残疾人服务、各个城区购买残疾人公共服务的程序方法、购买方式都一致；西城区对于北京市具有重要的战略意义，是政府购买残疾人服务方法创新、工作试点的先行区，在工作开展、服务质量等方面要求较高。所以，西城区政府购买残疾人服务的个案具有代表性和典型性，其经验对北京市其他各区县政府购买残疾人服务具有启发借鉴意义。
本文以北京市西城区政府购买残疾人服务的实践为例，在总结北京市政府购买残疾人服务兴起、概况及成就的基础上，概括西城区政府购买残疾人服务发展状况，并将西城区政府购买残疾人服务的程序归纳为项目的三个阶段，即项目启动阶段、项目实施阶段和项目完成阶段。通过梳理西城区政府购买残疾人服务的具体项目资料、走访调查西城区残联、残疾人服务机构以及第三方评估机构，对西城区残疾人、服务受益人进行问卷调查，在项目的三个阶段中深入分析政府购买残疾人公共服务存在的问题及原因，得出以下结论：
第一，西城区政府购买残疾人服务经过多年的试点发展，取得了不错的成绩，形成了多元主体参与、承接方专业化要求高、购买内容丰富、创新社区服务供给方式的新局面。但是也存在诸多问题，笔者将西城区政府购买残疾人公共服务的过程归纳划分为项目的启动、实施和完成阶段，并从三个阶段中分析问题，发现政府购买项目不稳定，服务的供需存在矛盾，政府对项目的合同监管不足，承接主体数量少、规模小、能力较弱，绩效评估效果不理想。从政府购买残疾人公共服务的参与主体，即购买主体、购买对象、第三方评估角度分析问题的成因，发现政府未能全面调查与整合残疾人的实际需求、政府的合同监管能力不足、政府对残疾人服务机构的培育不足、残疾人服务机构的专业性与资源整合能力不足、第三方评估机构的专业性不足、评估指标体系不完善。
第二，因为北京市所有城区都按照北京市政府购买残疾人服务的相关政策实施政府购买残疾人服务、各个城区购买残疾人公共服务的程序方法、购买方式都一致；西城区对于北京市具有重要的战略意义，是政府购买残疾人服务方法创新、工作试点的先行区，在工作开展、服务质量等方面要求较高。所以，西城区政府购买残疾人服务的个案具有代表性和典型性，其经验对北京市其他各区县政府购买残疾人服务具有启发借鉴意义。
第三，根据西城区政府购买残疾人公共服务项目的三个阶段中出现的问题及原因，得出应从以政策性服务代替项目化服务、促进残疾人服务需求的表达与整合、增强政府的合同监管能力、培育和发展残疾人服务机构、完善绩效评估体系五个方面来促进北京市政府购买残疾人公共服务的发展。
参考文献（略）