第 1 章 绪论
1.1 选题的背景及研究的目的和意义
1.1.1 选题的背景
近年来，保密管理工作所面临的形势越来越严峻。首先，随着办公自动化普及度越来越高，政府信息公开事项越来越广泛，涉密主体多样化，涉密领域分散化，涉密载体数字化，保密能力进步与信息利用发展速度不同步[1]。其次，我国作为社会主义大国，逐渐成为全球重要国家和经济体，敌对势力对我西化、分化、弱化的企图愈发强烈，针对我国渗透、策反、窃密行为更加猖獗[2]。再次，在改革开放大局下，涉密项目更多流入市场，管理难度加大；所有制、利益主体、思想观念更加多元化，为利益出卖国家秘密的现象时有发生。笔者长期从事党政机关保密工作，对当前保密形势、保密工作尤其是 S 区党政机关保密管理工作的现状和存在的问题有一定了解，同时对内部掌握的以及见诸报道的失泄密事件所反映出的制度性、执行性弊端有所思考。经与导师沟通交流，查阅大量文献、文件资料，在了解国内外研究现状的基础上，确定论文题目，对 S 区党政机关保密管理工作存在的问题、原因进行研究，并提出改进对策，以期对优化和改进 S 区保密管理工作有所帮助，为经济社会发展提供更有力保障。
1.1 选题的背景及研究的目的和意义
1.1.1 选题的背景
近年来，保密管理工作所面临的形势越来越严峻。首先，随着办公自动化普及度越来越高，政府信息公开事项越来越广泛，涉密主体多样化，涉密领域分散化，涉密载体数字化，保密能力进步与信息利用发展速度不同步[1]。其次，我国作为社会主义大国，逐渐成为全球重要国家和经济体，敌对势力对我西化、分化、弱化的企图愈发强烈，针对我国渗透、策反、窃密行为更加猖獗[2]。再次，在改革开放大局下，涉密项目更多流入市场，管理难度加大；所有制、利益主体、思想观念更加多元化，为利益出卖国家秘密的现象时有发生。笔者长期从事党政机关保密工作，对当前保密形势、保密工作尤其是 S 区党政机关保密管理工作的现状和存在的问题有一定了解，同时对内部掌握的以及见诸报道的失泄密事件所反映出的制度性、执行性弊端有所思考。经与导师沟通交流，查阅大量文献、文件资料，在了解国内外研究现状的基础上，确定论文题目，对 S 区党政机关保密管理工作存在的问题、原因进行研究，并提出改进对策，以期对优化和改进 S 区保密管理工作有所帮助，为经济社会发展提供更有力保障。
1.1.2 研究的目的
希望本论文能够通过研究保密工作相关理论及 S 区保密管理工作发展现状，归纳出存在的问题，挖掘产生问题的原因，并参考管理学理论及先进经验做法，提出加强和改进 S 区党政机关保密管理工作的对策建议，使 S 区机关单位保密管理工作面临的困难得到解决，排除国家秘密安全隐患，最大程度减少失泄密事件的发生，使中央及地方各级精神得到更好落实，为经济社会发展提供更坚实保障，同时减少工作人员个人因意识知识缺乏导致的违法违规行为受到处分、处理，而对工作积极性、晋升前途产生不良影响。也希望研究成果能够为其他地区解决保密管理中的共性问题提供参考。
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1.2 国内外研究动态
1.2.1 国内研究现状
(1)保密制度研究 中国有着悠久的保密传统，早在千年前的《周易》《老子》《汉书》等书籍就提出了类似“君不密，则失臣；臣不密，则失身”“国之利器，不可以示人”“忠臣不显谏，大臣奏事不宜泄露”等观点[5]。这些思想和制度至今还影响着我国对保密工作的认识和研究。新中国的保密制度研究可分为三个阶段。
一是从建党一直到第一部《保密法》颁布前，由于学术及政治环境限制，学术著作极少。其中江庸针对 1951 年《保守国家机密暂行条例》，逐条介绍、解释了各项规定及其遵循的原则，阐明了保守国家机密的重要性、保密责任制以及奖惩措施，是新中国第一部保密法制著作[6]。
希望本论文能够通过研究保密工作相关理论及 S 区保密管理工作发展现状，归纳出存在的问题，挖掘产生问题的原因，并参考管理学理论及先进经验做法，提出加强和改进 S 区党政机关保密管理工作的对策建议，使 S 区机关单位保密管理工作面临的困难得到解决，排除国家秘密安全隐患，最大程度减少失泄密事件的发生，使中央及地方各级精神得到更好落实，为经济社会发展提供更坚实保障，同时减少工作人员个人因意识知识缺乏导致的违法违规行为受到处分、处理，而对工作积极性、晋升前途产生不良影响。也希望研究成果能够为其他地区解决保密管理中的共性问题提供参考。
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1.2 国内外研究动态
1.2.1 国内研究现状
(1)保密制度研究 中国有着悠久的保密传统，早在千年前的《周易》《老子》《汉书》等书籍就提出了类似“君不密，则失臣；臣不密，则失身”“国之利器，不可以示人”“忠臣不显谏，大臣奏事不宜泄露”等观点[5]。这些思想和制度至今还影响着我国对保密工作的认识和研究。新中国的保密制度研究可分为三个阶段。
一是从建党一直到第一部《保密法》颁布前，由于学术及政治环境限制，学术著作极少。其中江庸针对 1951 年《保守国家机密暂行条例》，逐条介绍、解释了各项规定及其遵循的原则，阐明了保守国家机密的重要性、保密责任制以及奖惩措施，是新中国第一部保密法制著作[6]。
二是 1988 年《保守国家秘密法》(简称《保密法》)的颁布，标志着我国保密工作进入法制化时代，围绕保密法的研究随之展开。吉林大学高格、韩立朝教授(1995)以《保密法》为依据，对保密工作的基础理论、保密管理、保密法执行与监督、责任追究等方面进行了研究[7]。
三是随着 2010 年以来新《保密法》等一系列保密法律制度更新，以及社会对法制建设的重视程度提高，保密法制研究也丰富起来。保密法学专家周汉华(2010)认为，新保密法的修改从指导思想上融入了信息公开的新理念，基本确立了“公开是原则，保密是例外”的原则；从部门职能上按照机构改革的大方向，明确了保密行政管理部门决策和监督职能；对保密违法违规的判定思路顺应新的形势，从以结果论转变为以行为论；但遗憾的是在监督手段的制度性创新不足[8]。
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第 2 章 保密管理工作概念界定与理论基础
2.1 保密管理工作的相关概念界定
2.1.1 国家秘密和保密管理
国家秘密和保密管理是两个不同但关系紧密的概念，保密不等于涉密，保密强调保守国家秘密的行为活动，而不是秘密内容本身。
当前我国对国家秘密的定义是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知情的事项。国家秘密的密级分为绝密、机密、秘密三级，基本范围包括：国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项；政党的秘密事项泄露后可能损害国家安全和利益的，也属于国家秘密[43]。需要社会公众广泛知晓或者参与的；属于工作秘密、商业秘密、个人隐私的；已经依法公开或者无法控制知悉范围的；法律法规或者国家有关规定要求公开的事项不能确定为国家秘密[44]。《中华人民共和国宪法》中规定，保守国家秘密是中国公民的基本义务之一。
三是随着 2010 年以来新《保密法》等一系列保密法律制度更新，以及社会对法制建设的重视程度提高，保密法制研究也丰富起来。保密法学专家周汉华(2010)认为，新保密法的修改从指导思想上融入了信息公开的新理念，基本确立了“公开是原则，保密是例外”的原则；从部门职能上按照机构改革的大方向，明确了保密行政管理部门决策和监督职能；对保密违法违规的判定思路顺应新的形势，从以结果论转变为以行为论；但遗憾的是在监督手段的制度性创新不足[8]。
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第 2 章 保密管理工作概念界定与理论基础
2.1 保密管理工作的相关概念界定
2.1.1 国家秘密和保密管理
国家秘密和保密管理是两个不同但关系紧密的概念，保密不等于涉密，保密强调保守国家秘密的行为活动，而不是秘密内容本身。
当前我国对国家秘密的定义是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知情的事项。国家秘密的密级分为绝密、机密、秘密三级，基本范围包括：国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项；政党的秘密事项泄露后可能损害国家安全和利益的，也属于国家秘密[43]。需要社会公众广泛知晓或者参与的；属于工作秘密、商业秘密、个人隐私的；已经依法公开或者无法控制知悉范围的；法律法规或者国家有关规定要求公开的事项不能确定为国家秘密[44]。《中华人民共和国宪法》中规定，保守国家秘密是中国公民的基本义务之一。
为维护国家安全和利益，将国家秘密控制在一定范围和时间内，防止泄露被非法利用，由国家专门机构组织实施的活动称为保密工作[45]，其本身并不一定涉密，也不能等同于国家秘密。保密工作的目的是预防和打击窃密泄密活动，过程上贯穿国家秘密运行全程，工作方式主要包括宣传教育、法制建设、指导管理、技术防护、监督检查等方面。保守国家秘密工作实行积极防范、突出重点、依法管理的方针，
既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。保密工作应当坚持最小化、全程化、精准化、自主化、法制化五项原则。保密工作体制的核心是党管保密[46]。早在夏商时期，我国就有了专门负责保密管理的人员“秘祝”。而《周礼·士师》中记载的掌管司法的官员断案的八个成例中为首的是“邦汋”，意为盗取国家秘密者，反映了周朝对于保密的重视。秦朝对秘密文件的登记管理做了严苛的规定，汉朝细化了涉密人员管理制度以及泄密窃密行为的处罚手段。
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2.2 保密管理工作理论基础
2.2.1 瑞士奶酪理论
英国曼彻斯特大学教授詹姆斯·瑞森于 1990 年在其专著 Human Error 一书中提出了“瑞士奶酪”这一理论，又称“REASON 模型”。该理论认为事故的发生有 4 个层面的因素——组织管理影响、不安全的监督、不安全行为前兆、不安全操作，这就像 4 片瑞士奶酪上的洞，这些洞的位置和大小在不断变化，当每片奶酪上的洞出现重合的时候，危险就会穿过这个通道，击穿防御措施，导致事故发生。一个组织建立了多层防御体系，就会减少事故发生的几率，但每一层体系中都或多或少存在缺陷、失误，这些问题的多数情况下不会导致严重的事故，也很难发现，而一旦每一层体系同时出现了问题，往往会导致严重损失[52]。如果在平时能够发现并封堵单独出现的小漏洞，就可以最大程度减少大事故的发生。在反思事故发生的原因时，应着重探讨人为疏忽背后的系统错误，通过完善制度降低人为失误的可能性。在国家秘密运行的各个流程中，可能存在诸多制度上以及操作执行上的问题，及时发现并消除这些潜在的风险，对保守国家秘密安全意义重大。论文依据瑞士奶酪理论，从组织管理影响、不安全的监督、不安全行为前兆、不安全操作四个层面提出了解决问题的对策。
2.2.1 瑞士奶酪理论
英国曼彻斯特大学教授詹姆斯·瑞森于 1990 年在其专著 Human Error 一书中提出了“瑞士奶酪”这一理论，又称“REASON 模型”。该理论认为事故的发生有 4 个层面的因素——组织管理影响、不安全的监督、不安全行为前兆、不安全操作，这就像 4 片瑞士奶酪上的洞，这些洞的位置和大小在不断变化，当每片奶酪上的洞出现重合的时候，危险就会穿过这个通道，击穿防御措施，导致事故发生。一个组织建立了多层防御体系，就会减少事故发生的几率，但每一层体系中都或多或少存在缺陷、失误，这些问题的多数情况下不会导致严重的事故，也很难发现，而一旦每一层体系同时出现了问题，往往会导致严重损失[52]。如果在平时能够发现并封堵单独出现的小漏洞，就可以最大程度减少大事故的发生。在反思事故发生的原因时，应着重探讨人为疏忽背后的系统错误，通过完善制度降低人为失误的可能性。在国家秘密运行的各个流程中，可能存在诸多制度上以及操作执行上的问题，及时发现并消除这些潜在的风险，对保守国家秘密安全意义重大。论文依据瑞士奶酪理论，从组织管理影响、不安全的监督、不安全行为前兆、不安全操作四个层面提出了解决问题的对策。
2.2.2 战略性人力资源管理理论
战略性人力资源管理 (Strategic Human Resources Management，SHRM) 产生于20 世纪 80 年代中后期，莱特和麦克马汉在 1992 年定义，战略性人力资源管理是为企业(组织)能够实现目标所进行和采取的一系列有计划、具有战略性意义的人力资源管理行为[53]。该理论注重组织的使命、核心价值观、愿景及战略协调一致，且在组织战略的指导与牵引下，协调开展人力资源战略与规划、职位设计与分析、胜任素质、招募甄选、职业生涯管理等一系列管理活动，激活并促使人力资源潜能聚焦于核心战略，造就专注于目标、充满活力的人力资源队伍，显著提升组织绩效，从而推进组织战略落地[54]。 战略性人力资源管理与传统的管理方式相比，顶层设计更加清晰，使命感更强，核心价值观更为扎实，有助于增强组织的方向感、牵引力；协同性更好，各项管理职能围绕中心目标协同运行，能够更有力地支撑组织战略的实施；人员配置和激励更合理，从职位设置、人员选拔、绩效管理、教育培训等方面有系统规划，更有利于发挥人员能力、提高工作积极性。战略性人力资源管理理论同样适用于党政机关保密管理工作，在“人防、物防、技防”的保密综合防范体系中，人防是首要因素，做好对人的管理对于保密管理工作直观重要，论文应用战略性人力资源管理理论，提出了在党政机关保密管理工作中优化人力资源管理的对策。
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战略性人力资源管理 (Strategic Human Resources Management，SHRM) 产生于20 世纪 80 年代中后期，莱特和麦克马汉在 1992 年定义，战略性人力资源管理是为企业(组织)能够实现目标所进行和采取的一系列有计划、具有战略性意义的人力资源管理行为[53]。该理论注重组织的使命、核心价值观、愿景及战略协调一致，且在组织战略的指导与牵引下，协调开展人力资源战略与规划、职位设计与分析、胜任素质、招募甄选、职业生涯管理等一系列管理活动，激活并促使人力资源潜能聚焦于核心战略，造就专注于目标、充满活力的人力资源队伍，显著提升组织绩效，从而推进组织战略落地[54]。 战略性人力资源管理与传统的管理方式相比，顶层设计更加清晰，使命感更强，核心价值观更为扎实，有助于增强组织的方向感、牵引力；协同性更好，各项管理职能围绕中心目标协同运行，能够更有力地支撑组织战略的实施；人员配置和激励更合理，从职位设置、人员选拔、绩效管理、教育培训等方面有系统规划，更有利于发挥人员能力、提高工作积极性。战略性人力资源管理理论同样适用于党政机关保密管理工作，在“人防、物防、技防”的保密综合防范体系中，人防是首要因素，做好对人的管理对于保密管理工作直观重要，论文应用战略性人力资源管理理论，提出了在党政机关保密管理工作中优化人力资源管理的对策。
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3.1 S 区党政机关保密管理工作发展及现状 .................................. 14
3.1.1 S 区党政机关保密管理遵循的法规体系发展 ............................... 14
3.1.2 S 区党政机关保密管理体系及专项制度 ............................ 16
第 4 章 S 区党政机关保密管理工作中存在问题的原因分析 ...................................... 32
4.1 制度机制不完善 .......................................... 32
4.1.1 部分规章可操作性欠缺 ........................ 32
4.1.2 缺乏协同联动机制 ....................... 33
第 5 章 S 区党政机关保密管理工作改进对策 ................................. 44
5.1 完善保密管理制约机制 .................................. 44
5.1.1 保密工作纳入干部和领导班子考核 ............................ 44
5.1.2 明确违规行为追责标准和方式 .................................. 45
第 5 章 S 区党政机关保密管理工作改进对策
5.1 完善保密管理制约机制
事故防范体系的“第一片奶酪”就是组织管理，对于保密管理工作来说，管理机制存在的问题很有可能成为保密堤坝中的漏洞，因此完善保密管理机制是加强和改进 S 区保密管理工作的第一步，有了严密合理的机制，才能在国家秘密运行全过程的管理中有规可循。
5.1.1 保密工作纳入干部和领导班子考核
在一个单位中，工作人员更倾向于优先完成领导重视的工作，且忽视对该项工作效率产生阻碍的规则，加之基层单位往往人力不足，日常工作繁重，工作人员更会根据领导的重视程度为各项工作排出轻重、先后顺序；而领导更重视能够影响政绩评价的工作，恰恰当前的保密工作考核对领导及单位班子几乎无影响，保密管理的“优先级”自然排名靠后。所以想要提高整个单位、整个部门对保密工作的重视程度，首先要从领导班子、主要负责人抓起，而对领导干部评价最有力度的无疑是组织部门的年度干部考核。
从 2004 年开始，浙江省每年开展“平安浙江”考核，考核结果纳入干部政绩指标，并作为依据进行奖惩，保密工作在浙江省各市的考核中均占较大比重，对各地区、单位的保密管理工作开展情况进行评分，发生失泄密事件的额外扣除相应分数。湖州市还组织了所辖县区和市直单位分组互查互评，交叉考核，确保考核结果客观准确。嘉兴市针对发生过保密违规违法问题，或存在保密隐患的工作人员建立了保密档案，详细记录处理和整改情况。
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结论
保密工作是维护国家安全与利益、保障社会经济健康发展不可缺失，也不容有失的一环，只有跟上形势变化，不断查漏补缺，坚决从实际出发，尊重客观规律，才能筑牢保密的堤坝。
本文根据问卷调查分析以及工作中的调研积累、对实际案例的分析、对保密管理形势的研判，较为全面地分析了 S 区党政机关保密管理工作中存在的几大方面问题及其背后的原因，就加强和改进保密管理工作提出了对策建议，对于实际工作有一定借鉴意义，较好完成了预期目标。主要得到如下结论。
保密工作是维护国家安全与利益、保障社会经济健康发展不可缺失，也不容有失的一环，只有跟上形势变化，不断查漏补缺，坚决从实际出发，尊重客观规律，才能筑牢保密的堤坝。
本文根据问卷调查分析以及工作中的调研积累、对实际案例的分析、对保密管理形势的研判，较为全面地分析了 S 区党政机关保密管理工作中存在的几大方面问题及其背后的原因，就加强和改进保密管理工作提出了对策建议，对于实际工作有一定借鉴意义，较好完成了预期目标。主要得到如下结论。
(1)S 区党政机关保密管理工作总体较好，但也存在问题和不足。近年来，在区委区政府的领导下，S 区党政机关保密管理工作取得了一定的进步，总体形势向好，未发生重大失泄密事件，但同时也应看到在部分环节存在的问题会对国家秘密安全造成隐患，主要包括定密管理不严密、保密日常管理监督不到位、对保密认知及态度存在偏差、保密队伍建设存在薄弱环节四个方面，其中既有保密行政管理部门的监督指导缺失，又有作为保密主体的各机关单位的责任落实不到位。
(2)问题的表象暴露出保密管理工作中的弊端。对于研究中发现的问题深挖根源，找出其背后的本质原因，主要包括制度机制尚不完善、软硬件支持薄弱、人力资源存在困境以及保密宣传教育不到位，无论客观还是主观方面都存在不利于保密管理工作有效开展的因素。
(3)针对存在问题及其原因，本文认为应参照“瑞士奶酪模型”从以下几方面着手，以堵塞漏洞，防止失泄密事件的发生，加强和改进 S 区党政机关保密管理工作：多措并举完善管理机制，强化保密管理的准入、协同、评价、追责和风险控制，封堵不安全的组织管理漏洞；提高监督执法力度，切实起到震慑预防和打击处罚效果，封堵不安全的监督漏洞；强化涉密人员管理制约，严格落实各项规定，将保密工作队伍做大做精，使人力资源与工作需求相匹配，并增强软硬件保障，配齐配强基本设施，完善现代化办公手段，消除不安全行为前兆；加强宣教培训，注重实效拓展方式，真正提高工作人员保密意识知识，最大限度降低不安全行为发生的可能性。
参考文献（略）
参考文献（略）