第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
自改革开放开始，我国的城市便进入了高速发展的阶段，面临的问题日益增多而且越来越复杂。尤其是在计划经济体制转变为市场经济这一过程中，最初的“单位人”逐步解散成为了“社会人”，政府对社会的管理已经从全面管理模式的单位制变成了监管管理模式的社区制。伴随着经济的发展，社会的进步，城市化的进程不断地扩大，传统社会管理已经跟不上城市的发展，很多问题暴露出来不能得到有效的解决，这对政府社会管理来说是一种全新的挑战。
作为城市居民生活的最小单元的社区，它不仅仅是一个最基本的单位在城市管理中，同时它也是社会治理体系构成的一个重要部分。它影响着整个社会和国家的发展，尤其是在国家的稳定问题上，在管理服务群众方面以及治理水平的提升方面，都与社区有着紧密的联系。根据相关资料的数据显示，在 2017 年末，全国有 40.7 万个社区服务机构和设施。到 2018 年底，全国范围内社区服务机构和服务设施已经有 42.7 万个，其中包含农村在内全国范围内社区服务指导中心、社区服务设施服务中心、社区服务站以及其他社区服务设施分别为：569 个、2.8 万个、14.9 万个、11.3 万个。目前我国社区服务中心正在缓慢的发展着，截止在 2018 年我国城市社区综合服务社区覆盖率高达 78.75%。尽管当前在社区管理服务方面取得了一定的成绩，但是仍然存在一些问题亟需解决。作为社会管理模式最核心的基层社区管理模式，使得这些问题的解决要从基层社区管理模式入手进行改革完善。因此，探索一种适应社会发展的基层管理模式是很有必要的。同时在信息时代，利用信息技术可以在一定程度上解决社区管理面对的“信息盲区”、“信息孤岛”等问题。信息技术具有高效、便捷、无缝隙的特征，可以让基层社会管理的决策更加科学化以及监督有效化，还可以对公众的诉求进行高效化回应，推动社会管理转型升级。另一方面，现代管理理论作为信息技术有效应用的有益补充与后盾力量，其与信息技术的结合为改革传统社区管理模式提供了实质性的动力与契机。
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第二节 文献综述
一、国外研究现状
关于社区管理的研究，国外的学者起步很早，不仅仅研究的水平高、专业性强，而且发展的速度也非常的快。探索社区管理模式已经慢慢成为了学者们研究的核心内容，尤其是西方国家城市化进程快速发展阶段。在欧美发达国家，网络化管理的实施，对社会管理带来很大的影响，尤其是对政府机构的变革具有积极的促进作用，同时信息技术的使用，将管理变得更高效、更敏捷。
一是社区治理的研究。亨特（1953）指出，社区治理的主体实际上是那些精英们，政府对于社区治理而言，它的主要作用就是帮助社区治理。奥斯本和盖布勒（1996）根据研究分析提出，对于实现行政权力的民主化，在社区治理方面，政府应将权力从集中向分散化转变，从划桨向掌舵方向发展在管理服务方式上面。①Christopher Gates（1999）建议，要形成一个多元共治的社区治理模式，即政府、企业、社会组织以及公民等多元主体协同治理的局面。因此需要完全改变社区治理模式由政府主导的局面，政府可以通过协商以及职能的转变，将部分的权力下放。②美国的理查德·C·博克斯（2005）从公民治理的视角对社区治理进行研究，他发现，像“社区协调委员会”、“社区公民协商委员会”这类治理组织，一方面可以获得更多的权力管理更多的公共事务，另一方面可以表达公民的意愿。因此这类治理组织可以形成新的代表制度，有助于提升公民管理公共事务。③格里·斯托克（2006）研究指出，社区治理的本质就是公众的参与。他认为政府组织、非政府组织以及公众之间应当相互合作在公众参与的基础之上。他还倡导社区治理模式向网络化发展，利用网络化将政府、非政府以及公众这三者紧密的联系起来，利用网络加强互动、对话等，一起面对各种难题，从而推动社区民主化的发展。④ Runrid Fox-K?mper etal（2017）研究了城市社区治理在不同的时间段有不同的问题，对此他提出了相关的解决措施。
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第二章 相关概念界定与理论基础
第一节 相关概念界定
一、城市社区
“社区”在《现代汉语词典》解释为“社会上以某种特征划分的居住区”。“社区”这一概念首次被提出是在滕尼斯的《Community and Society》一书中，他认为“社区”是一个联系紧密的社会团体，在该团体内的成员价值观是一致的，他们互帮互助形成利益共同体。费孝通（1933）将“Community”一词译为“社区”。他认为，所谓社区是指在特定的区域内，生活的各种社会群体或者社会组织，因为各种利益关系联系起来，组成的一个大集体。
学者们对“社区”的理解，可谓见仁见智，不同的领域不同的研究对于社区的理解都是有所差异的。笔者将学界对于“社区”概念的理解具有典型性的观点罗列如表 2-1：
第二节 理论基础
一、社区治理理论
（一）治理理论的兴起和界定
治理的概念来自于古典拉丁文或古希腊语，原意是控制、引导和操纵。“治理”一词的提出是 1989 年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告中，首次被提出来并使用的。①至此，“治理”被广泛使用，尤其是在政治研究方面。治理理论的出现绝非偶然，而是一种必然，在 20 世纪 90 年代，随着技术的发展，国与国之间的联系日益紧密，政府与市场的失灵，社会组织的兴起壮大对公共生活产生了重大影响，导致了学术界重新思考政府、市场以及社会三者之间的关系。
关于治理理论的界定，詹姆斯·N·罗西瑙作为治理理论主要创始人之一，他指出治理是制度安排，它可以在规制空隙间通行，它可以充分发挥作用的原则、规范、规制和决策程序，就是当两个及两个以上的规制出现重叠、冲突，以及有利益之争调解时。1995 年全球治理委员会指出，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的众多方式的总和。它可以让互相冲突或不同的利益得以调和并且采用合作的方式的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力”。①格里·斯托克觉得，“治理是来自于政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”，治理可以弥补政府和市场的失灵，鼓励社会和公民参与。
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第三章 城市社区网格化管理科层制嵌入分析 ......................... 21.........................
第二章 相关概念界定与理论基础
第一节 相关概念界定
一、城市社区
“社区”在《现代汉语词典》解释为“社会上以某种特征划分的居住区”。“社区”这一概念首次被提出是在滕尼斯的《Community and Society》一书中，他认为“社区”是一个联系紧密的社会团体，在该团体内的成员价值观是一致的，他们互帮互助形成利益共同体。费孝通（1933）将“Community”一词译为“社区”。他认为，所谓社区是指在特定的区域内，生活的各种社会群体或者社会组织，因为各种利益关系联系起来，组成的一个大集体。
学者们对“社区”的理解，可谓见仁见智，不同的领域不同的研究对于社区的理解都是有所差异的。笔者将学界对于“社区”概念的理解具有典型性的观点罗列如表 2-1：
从以上这些学者对于社区的理解，可以将其归纳为社区是由生活在共同地域的一群人，他们互相依赖形成的一个共同体。社区这一词是从西方传入进来的，是西方社会发展到一定阶段的产物，因此根据我国国情和社区发展的情况提出的有关社区的理解是相对比较少的。
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第二节 理论基础
一、社区治理理论
（一）治理理论的兴起和界定
治理的概念来自于古典拉丁文或古希腊语，原意是控制、引导和操纵。“治理”一词的提出是 1989 年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告中，首次被提出来并使用的。①至此，“治理”被广泛使用，尤其是在政治研究方面。治理理论的出现绝非偶然，而是一种必然，在 20 世纪 90 年代，随着技术的发展，国与国之间的联系日益紧密，政府与市场的失灵，社会组织的兴起壮大对公共生活产生了重大影响，导致了学术界重新思考政府、市场以及社会三者之间的关系。
关于治理理论的界定，詹姆斯·N·罗西瑙作为治理理论主要创始人之一，他指出治理是制度安排，它可以在规制空隙间通行，它可以充分发挥作用的原则、规范、规制和决策程序，就是当两个及两个以上的规制出现重叠、冲突，以及有利益之争调解时。1995 年全球治理委员会指出，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的众多方式的总和。它可以让互相冲突或不同的利益得以调和并且采用合作的方式的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力”。①格里·斯托克觉得，“治理是来自于政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”，治理可以弥补政府和市场的失灵，鼓励社会和公民参与。
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第一节 城市社区网格化管理实践与典型案例 ..................... 21
第二节 城市社区网格化管理科层制嵌入的表现 ................... 25
第三节 城市社区网格化管理科层化嵌入的问题 ................... 32
第四章 城市社区网格化管理科层制嵌入的生成机理 ................... 39
第一节 外部因素 ............................................. 39
第二节 内在逻辑 ............................................. 42
第三节 科层化：网格化管理的适应性结果 ....................... 45
第五章 城市社区网格化管理的改进路径 ............................. 49
第一节 科学界定政府边界 ..................................... 49
第二节 网格化管理的再定位 ................................... 52
第三节 构建多元参与的网格化管理 ............................. 54
第五章 城市社区网格化管理的改进路径
第一节 科学界定政府边界
社区作为一个具有双重属性的社会单元，它不仅仅是国家行政管理的末梢，同时也是居民自治的组织，因此在网格化管理中，必须要充分考虑社区的双重属性，在善治理念以及法制化的背景下，运用法律法规，明确政府与社区的边界，主张多元共治的理念，将政府的管理与社区的自治有机结合。但是现实的网格化管理，却在“四级网格”层面模糊了政府与社区的边界，并且通过网格化管理将政府倡导的技术理性导向带来的效率至上的理念向社区蔓延，同时由于社区法治的不健全，使得网格化的发展偏离了应有的轨迹。
一、理清政府与社区的边界
从网格化管理的本质出发，网格化管理是以社区自治为基础的，是社区自我管理的方式之一，但是受“两级政府、三级管理”体制的影响，在网格化管理中进而向下延伸形成了“四级网格”。原本政府对社区的管理只到街道一级，而网格化管理的使用，在一定程度上使得政府对社区的管理进一步深入。由此也造成了“四级网格”模糊了政府与社区的边界的，同时社区自身发展还不成熟，尚不具备自治的条件，社区习惯性的依赖政府，进而导致政府管理的权力超过了“界限”，从而也就带来了重管理轻治理，重行政轻社会的问题。在国家与社会的关系中，也容易形成强国家—弱社会的治理格局，进而导致了网格化管理逐步科层化。所以，要理清政府与社区的边界。
社区作为一个具有双重属性的社会单元，它不仅仅是国家行政管理的末梢，同时也是居民自治的组织，因此在网格化管理中，必须要充分考虑社区的双重属性，在善治理念以及法制化的背景下，运用法律法规，明确政府与社区的边界，主张多元共治的理念，将政府的管理与社区的自治有机结合。但是现实的网格化管理，却在“四级网格”层面模糊了政府与社区的边界，并且通过网格化管理将政府倡导的技术理性导向带来的效率至上的理念向社区蔓延，同时由于社区法治的不健全，使得网格化的发展偏离了应有的轨迹。
一、理清政府与社区的边界
从网格化管理的本质出发，网格化管理是以社区自治为基础的，是社区自我管理的方式之一，但是受“两级政府、三级管理”体制的影响，在网格化管理中进而向下延伸形成了“四级网格”。原本政府对社区的管理只到街道一级，而网格化管理的使用，在一定程度上使得政府对社区的管理进一步深入。由此也造成了“四级网格”模糊了政府与社区的边界的，同时社区自身发展还不成熟，尚不具备自治的条件，社区习惯性的依赖政府，进而导致政府管理的权力超过了“界限”，从而也就带来了重管理轻治理，重行政轻社会的问题。在国家与社会的关系中，也容易形成强国家—弱社会的治理格局，进而导致了网格化管理逐步科层化。所以，要理清政府与社区的边界。
从国家与社会关系的视角思考如何理清政府与社区的边界，首要前提就是明确政府与社区各自的功能以及各自的局限性，从而明确政府与社区的边界。众所周知政府是国家政权的组织形式，它对整个社会具有统筹管理的责任。社区作为社会的一个典型单元，而且在宪法和城市居委会组织法中规定居委会是基层社会群众自治性的组织，这就说明社区是自治的。因此在城市社区网格化管理中，政府引导或指导社区，而不是直接去管理，政府是掌舵而不是划桨，划桨的事情让渡社区去做。其次是在社区管理时，要将社区自治与政府管理进行有机结合。尤其是利用网格化进行管理时，在“四级网格”单元中，政府可以将自己的权责清单进一步细化到社区层面，明确规定相关部门的工作职责，从而为社区提供更好的服务，作为社区自身而言，应当积极承担起自己应该承担的事务。此外政府还应该对社区网格化管理进行指导规划工作，意味着政府要对不同的社区制定不同的发展规划，比如东城区外来人口比较多，政府在制定政策是要多关注外来人口；荔湾区人口老龄化比较严重，在实际治理过程中要加强对老年人的关心，提供人性化的公共服务；另一方面，政府要协调社区的组织，政府要帮助社区建立他们的自治组织，以实现社区的自治。
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第六章 结论与展望..............................
本文通过对北京东城区、上海长宁区、广州荔湾区这三个城市社区网格化管理模式进行研究，对它们现阶段所取得的成果进行汇总，总结归纳出网格化管理模式的一般性经验，并且对城市社区网格化管理模式在现实中遇到的难题及局限进行研究探讨。在结合了当前社会由“管理”转向“治理”的发展大背景下，依据国家与社会的关系理论，融入治理理念，开启了完善城市社区网格化管理模式的路径探寻。
北京东城区首创网格划分方法“万米单元格”，同时在网格中注入了“7 种力量”，并采用了“双轴化”管理，将管理的职能与监督的职能分开，让两者处于良好的并行状态。通过实践的检验，北京东城区的网格化管理模式自开创以来取得了很多的成果，自此成为了全国各地学习和参考的范本；上海长宁区则是在借鉴北京东城区的基础，根据自己的地方特色，将“大门责”与“网格化”进行结合，这种模式充分调动了社区居民参与公共事务的积极性，有利于实现社区自治，并且在党建网格化取得一定的成效后，成功的利用“世博会”发展的契机，为社区网格化管理模式融入了新的思想，形成了一个“合作共治”的良好局面；荔湾区在北京市东城区网格化管理模式上依据自己的条件，首先在警务模块进行实验工作，取得一定的成果后，便开始向其他领域探索。并通过“分级管理”的模式使得社区网格化管理网络实现横向到边、纵向到底的全方位覆盖。这三个地区在社区网格化管理上取得了一定的成效，为国内社区网格化管理的发展和进步奠定了坚实的基础。同时，现有模式也存在一些显而易见的不足之处，比如科层制的管理体制使得网格化管理从一开始就染上了行政化的色彩，从而导致它的运行实施具备行政化的特点，使得协同管理、居民自治等难以实现，成为制约社区网格化管理与发展的绊脚石。只有通过不断地在实践中总结经验、教训，并及时更新管理思维、明确政府的职责，回归社区的属性，才能使社区网格化管理健康发展，为社区居民提供更加优质的社区公共服务。
参考文献（略）
参考文献（略）