第一章 绪论
第一节 研究背景与意义
一、研究背景
改革开放以来，我国共经历了 8 轮机构改革，最近一次为 2018 年审议通过的《深化党和国家机构改革方案》。在此次改革后，国务院正部级机构减少了 8个，副部级机构减少了 7 个，有部分机构取消，也有部分机构合并组建。国家市场监督管理总局正是在此背景下，由原国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局三局合并后组建而成。
我国之所以要开展政府机构改革，其主要目的是为了建立大部门体制。大部制改革不仅能够更好的转变政府职能、优化组织结构、提高生产效率，同时还能构建完善的分工机制，使其满足科学发展要求，避免工作效率受到影响，而且还能使机构保持长期稳定的发展状态，市场监管机构大部制改革正是在此环境下开始的。在改革以前，就食品安全监管而言，质监部门负责对食品生产环节进行监管，工商部门负责对食品流通环节进行监管，食药部门负责对餐饮服务行业进行监管，这种分段式的监管模式导致三个部门在具体工作衔接过程中存在一定空位，不仅监管衔接不当，而且一旦发生食品安全问题，三个部门之间容易出现相互推卸责任的现象，这对食品安全工作产生了极差的影响。在经济高速发展的今天，这种传统的监管体系已经无法适应经济发展的要求。所以，市场监管机构的大部制改革已经刻不容缓了。
国家市场监督管理总局是在十三届全国人民代表大会第一次会议后开始组建成立的，但全国各地的县（市）区一级的市场监管局从 2013 年开始就陆续开始了合并组建，浙江舟山市最先成立了舟山市市场监督管理局，随后，上海浦东新区以和深圳的市场监管局也先后成立。
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第二节 国内外文献综述
一、大部制的相关研究
（一）国外关于大部制的研究
大部门体制又称大部制。西方国家的大部制改革主要是采取措施，将功能相似的职能部门进行有效整合，进而实现对不同部门的职能整合。在不断扩大部门职能范围的条件下，相关工作只需要部门内的沟通、协调即可，这样不仅提高工作效率，避免工作流程设置过于复杂，同时岗位责任划分也更为明确。李·G·鲍受，特伦斯·E·迪尔指出了未进行大部制改革的政府，其弊端是“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标，各部门努力被分解了，绩效受到影响，这个问题困扰着政府”①。富尔顿在二十世纪初期制定的《富尔顿报告》强调，英国政府已经实施“按任务”进行分工操作原则，而且正式由于该部分职能作用的发挥，不仅缓解了职能重叠的压力，同时也全面提高了政府资源的有效利用率。卢瑟·哈尔西·西利克认为，任何工作任务都应当被看作统一的单元完成，在相互协作状态下，才能达到最佳工作效果。
英国研究人员 E.费利耶等共同在《行动中的新公共管理》一书中，对西方资本主义国家所制定的新公共管理模式进行总结，并将其分类为：效益驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式以及公共服务取向模式等四种类型①。1995年后，英国、澳大利亚等国为了打破新公共管理模式所造成的局限状态，完善了“整体政府”内容，同时为体现新公共管理价值而正是进入再次改革过程。克里斯托夫.波里特通过总结相关研究文献，对整体政府内涵进行相应阐述，强调所谓“整体政府”即是指以横向和纵向协调理念为核心，共同为满足预期收益需求而制定的政府改革策略。汤姆·林将西方国家所提出的“整体政府”理念作为研究对象，通过总结理论研究经验，最终提出了“整体政府”发展模式。在其看来，完整的管理模式包含四个不同维度，组织结构的再造能够将更多政府内部资源统一结合为一体，并且利用跨组织工作方式体现外部协调关系作用，同时将责任以及激励机制效用全面体现出来，这样的公共服务需求表达渠道也带有明显的独立性特征②。
一、大部制的相关研究
（一）国外关于大部制的研究
大部门体制又称大部制。西方国家的大部制改革主要是采取措施，将功能相似的职能部门进行有效整合，进而实现对不同部门的职能整合。在不断扩大部门职能范围的条件下，相关工作只需要部门内的沟通、协调即可，这样不仅提高工作效率，避免工作流程设置过于复杂，同时岗位责任划分也更为明确。李·G·鲍受，特伦斯·E·迪尔指出了未进行大部制改革的政府，其弊端是“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标，各部门努力被分解了，绩效受到影响，这个问题困扰着政府”①。富尔顿在二十世纪初期制定的《富尔顿报告》强调，英国政府已经实施“按任务”进行分工操作原则，而且正式由于该部分职能作用的发挥，不仅缓解了职能重叠的压力，同时也全面提高了政府资源的有效利用率。卢瑟·哈尔西·西利克认为，任何工作任务都应当被看作统一的单元完成，在相互协作状态下，才能达到最佳工作效果。
英国研究人员 E.费利耶等共同在《行动中的新公共管理》一书中，对西方资本主义国家所制定的新公共管理模式进行总结，并将其分类为：效益驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式以及公共服务取向模式等四种类型①。1995年后，英国、澳大利亚等国为了打破新公共管理模式所造成的局限状态，完善了“整体政府”内容，同时为体现新公共管理价值而正是进入再次改革过程。克里斯托夫.波里特通过总结相关研究文献，对整体政府内涵进行相应阐述，强调所谓“整体政府”即是指以横向和纵向协调理念为核心，共同为满足预期收益需求而制定的政府改革策略。汤姆·林将西方国家所提出的“整体政府”理念作为研究对象，通过总结理论研究经验，最终提出了“整体政府”发展模式。在其看来，完整的管理模式包含四个不同维度，组织结构的再造能够将更多政府内部资源统一结合为一体，并且利用跨组织工作方式体现外部协调关系作用，同时将责任以及激励机制效用全面体现出来，这样的公共服务需求表达渠道也带有明显的独立性特征②。
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第二章 相关概念及理论基础
第一节 相关概念
一、职能
职能是指人、事物或机构所应有的作用。从机构的角度而言，政府机构的职能指机构所承担的职权、作用等内容。政府的职能主要包括对社会进行管理、市场监管、提供公共服务、开展文化建设、建设生态文明等。
本文论题研究过程中所涉及的职能以市场监督职能为核心，即政府机构为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。从职能的履行主体上说，特指市场监管局。
二、市场监管职能
第二章 相关概念及理论基础
第一节 相关概念
一、职能
职能是指人、事物或机构所应有的作用。从机构的角度而言，政府机构的职能指机构所承担的职权、作用等内容。政府的职能主要包括对社会进行管理、市场监管、提供公共服务、开展文化建设、建设生态文明等。
本文论题研究过程中所涉及的职能以市场监督职能为核心，即政府机构为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。从职能的履行主体上说，特指市场监管局。
二、市场监管职能
市场监督管理职能是指市场监管主体即市场监管部门，在对市场进行管理时发挥的功能，并从以下三个主要方面入手，确保市场监管部门的作用可以全面体现出来。
一是规范市场许可准入的职能。对于一些特定的行业领域，市场客体需要取得相应的资格方可进入市场，对进入市场客体的资格审核能够排除不符合准入条件的客体，保障市场更加健康有序的运行。从中能够看出，规范市场许可准入的职能，也为市场监管效用的发挥打下了坚实的基础。
二是对市场进行监管的职能。在市场客体出现违背管理规定行为的情况下，对其进行及时的修正。监管职能主要包含两方面内容，一方面即是将风险控制在最低范围内，降低错误行为出现概率，同时使市场客体行为满足规范化要求。另一方面是对市场违法行为进行查处，用法律的权威警示市场客体，从而建立良好的市场秩序和环境。
三是服务市场的职能。随着政府职能的转变，市场监管部门对于市场的监管职能已不仅仅局限于管理规范，更重要的是为监管客体提供指导和服务，使市场更加健康有序的运转，这是市场监管职能的重要组成部分。
一是规范市场许可准入的职能。对于一些特定的行业领域，市场客体需要取得相应的资格方可进入市场，对进入市场客体的资格审核能够排除不符合准入条件的客体，保障市场更加健康有序的运行。从中能够看出，规范市场许可准入的职能，也为市场监管效用的发挥打下了坚实的基础。
二是对市场进行监管的职能。在市场客体出现违背管理规定行为的情况下，对其进行及时的修正。监管职能主要包含两方面内容，一方面即是将风险控制在最低范围内，降低错误行为出现概率，同时使市场客体行为满足规范化要求。另一方面是对市场违法行为进行查处，用法律的权威警示市场客体，从而建立良好的市场秩序和环境。
三是服务市场的职能。随着政府职能的转变，市场监管部门对于市场的监管职能已不仅仅局限于管理规范，更重要的是为监管客体提供指导和服务，使市场更加健康有序的运转，这是市场监管职能的重要组成部分。
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第二节 理论基础
一、政府职能理论
政府职能理论对我国政府部门履职建设起到重要的指导作用，对我国政府职能向着科学化的发展有着重要的指导意义。政府职能包含政治、经济、文化和社会职能四个方面。
政治职能是政府职能中的主要职能，一方面保障国家整体利益和对外国家形象，另一方面稳定公共发展秩序、保证社会公平公正、严格遵守法治。经济职能为加快国家经济建设，增强社会经济发展提供了的保障，具体包括公共服务、宏观调控、市场监管等。文化职能的关注重点体现在对精神文明的建设，文化事业的快速发展是我国实现经济增长，达成战略目标的精神支柱和有力支持。社会职能是政府主动管理、推动、引导社会活动的表现①。
市场监管部门作为履行市场监管职能的主要部门，应当充分履行自身所具备的监管职责，在维持稳定的市场发展状态的同时，使市场监管机制得以全面优化，进而保持高效的市场服务效率。
一、政府职能理论
政府职能理论对我国政府部门履职建设起到重要的指导作用，对我国政府职能向着科学化的发展有着重要的指导意义。政府职能包含政治、经济、文化和社会职能四个方面。
政治职能是政府职能中的主要职能，一方面保障国家整体利益和对外国家形象，另一方面稳定公共发展秩序、保证社会公平公正、严格遵守法治。经济职能为加快国家经济建设，增强社会经济发展提供了的保障，具体包括公共服务、宏观调控、市场监管等。文化职能的关注重点体现在对精神文明的建设，文化事业的快速发展是我国实现经济增长，达成战略目标的精神支柱和有力支持。社会职能是政府主动管理、推动、引导社会活动的表现①。
市场监管部门作为履行市场监管职能的主要部门，应当充分履行自身所具备的监管职责，在维持稳定的市场发展状态的同时，使市场监管机制得以全面优化，进而保持高效的市场服务效率。
二、整体性治理理论
整体性治理理论是为了解决新公共管理运动而导致政府治理的“碎片化”而兴起的。整体性治理，关注的核心内容是以协调与整合为基础的政府整体运作，是系统论思维模式在政府公共管理中的应用研究。它要求政府建立一套完备的整体框架，整合政策、组织和机构等各个层面各个方面的治理过程。整合深度越高，组织凝聚力越大，部门衔接就越紧密，公共部门各种施政弊端就会大幅减少①。
整体性治理理论是为了解决新公共管理运动而导致政府治理的“碎片化”而兴起的。整体性治理，关注的核心内容是以协调与整合为基础的政府整体运作，是系统论思维模式在政府公共管理中的应用研究。它要求政府建立一套完备的整体框架，整合政策、组织和机构等各个层面各个方面的治理过程。整合深度越高，组织凝聚力越大，部门衔接就越紧密，公共部门各种施政弊端就会大幅减少①。
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第三章 云霄县市场监管局职能履行现状分析 .......................... 15
第一节 我国市场监管局的职能变迁 ................................ 15
一、 市场监管机构概述 ........................................ 15
二、 市场监管局的职能变迁 .................................... 15
第四章 云霄县市场监管局在职能履行过程中存在的问题及原因 .......... 29
第一节 存在的问题 .............................................. 29
一、 履职人力“老少外强” .................................... 29
二、 履职机构“职责同构” .................................... 30
第五章 云霄市场监管局职能履行优化建议 ............................ 39
第一节 对专业性职能进行优化改造 ................................ 39
一、 简化部分专业性工作的工作内容 ............................ 39
二、 部分专业性工作由专人专职负责 ............................ 39
第四章 云霄县市场监管局在职能履行过程中存在的问题及原因
第一节 存在的问题
毫无疑问，云霄县市场监管局在大部制改革后取得了很大的成效，相似的市场准入、行政审批、消费维权等职能进行整合，食品安全监管变分段式监管为全链条监管，执法资源也得到有效整合。但与此同时，云霄县市场监管局在职能履行过程中也出现了一些新的问题。
一、履职人力“老少外强”
在完成机构合并后，云霄县市场监管局在履职人力上主要表现为以下四个特点：一是老，人员结构老龄化严重；二是少，人员编制缺少；三是外，对于从事的工作大部分人员都属于外行；四是强，人员工作强度大。 根据统计，截止 2019 年初，云霄县市场监管局的在编人员平均年龄已经超过了 50 周岁。45 周岁至 55 周岁这一年龄层所占的比重已经超过了 70%，缺少年轻血液已成为了市场监管局在职能履行中最大的问题。
在 2015 年 6 月云霄县市场监管局完成机构合并时，实际在编人数为 136 人，而“三定方案”确定的编制人数为 80 人，在没有进行人员分流的情况下，超编的人员数只能通过人员退休而减少，这也意味着市场监管局在很长一段时间内无法招收新的人员，这也进一步加剧了人员结构的老龄化。
在市场监管局的人员构成中，原属于工商或由原工商划转到原食药局的人员占了约 70%，对于食品生产、药品监管、特种设备监管等专业性较强的工作，大部分都属于外行人，这也为人员履职带来了一定的难度。
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在 2015 年 6 月云霄县市场监管局完成机构合并时，实际在编人数为 136 人，而“三定方案”确定的编制人数为 80 人，在没有进行人员分流的情况下，超编的人员数只能通过人员退休而减少，这也意味着市场监管局在很长一段时间内无法招收新的人员，这也进一步加剧了人员结构的老龄化。
在市场监管局的人员构成中，原属于工商或由原工商划转到原食药局的人员占了约 70%，对于食品生产、药品监管、特种设备监管等专业性较强的工作，大部分都属于外行人，这也为人员履职带来了一定的难度。
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第五章 云霄市场监管局职能履行优化建议
第一节 对专业性职能进行优化改造
一、简化部分专业性工作的工作内容
以药品、医疗器械监管等专业性要求较高的工作内容为例，可以借鉴特种设备监管方面的经验。将药品、医疗器械日常监管中涉及到的较专业的工作内容划转出去，简化工作人员日常监管中需要掌握的专业性知识。
在日常工作中，工作人员只负责检查对象的证照齐全情况、人员的持证情况及进销药品、医疗器械的台账等内容，而将专业领域的工作内容从日常监管工作中分离。这样不仅有利于人员掌握履职技能，使工作人员履职要求降低，也能调到人员的积极性，强化监管成效。同时分离出来的专业性工作由专业的人负责，也能起到更好的履职效果。
二、部分专业性工作由专人专职负责
第一节 对专业性职能进行优化改造
一、简化部分专业性工作的工作内容
以药品、医疗器械监管等专业性要求较高的工作内容为例，可以借鉴特种设备监管方面的经验。将药品、医疗器械日常监管中涉及到的较专业的工作内容划转出去，简化工作人员日常监管中需要掌握的专业性知识。
在日常工作中，工作人员只负责检查对象的证照齐全情况、人员的持证情况及进销药品、医疗器械的台账等内容，而将专业领域的工作内容从日常监管工作中分离。这样不仅有利于人员掌握履职技能，使工作人员履职要求降低，也能调到人员的积极性，强化监管成效。同时分离出来的专业性工作由专业的人负责，也能起到更好的履职效果。
二、部分专业性工作由专人专职负责
机构改革以来，随着监管权限的下放，越来越多的职责落到了基层监管部门身上，但实际上有很多权限的下放是不利于该领域的监管的。如随着权限下放，食品生产许可的权限由市级下放到了县级市监局，这种一味的追求权限下放，由非专业人员负责专业性领域的监管，是极不负责的。
像食品生产、药品、医疗器械监管这类对专业性要求较高且与人民群众切身利益密切相关的的职能，应该由专业人员专职负责。如可以由食品股专门负责食品生产企业的许可现场审核；药械股专门负责对简化后那部分专业性较强的工作内容，将专业性的内容由药械股专门履行这方面的职能，同时也要加强对股室的建设，增加相应的专业人员配置。
参考文献（略）
像食品生产、药品、医疗器械监管这类对专业性要求较高且与人民群众切身利益密切相关的的职能，应该由专业人员专职负责。如可以由食品股专门负责食品生产企业的许可现场审核；药械股专门负责对简化后那部分专业性较强的工作内容，将专业性的内容由药械股专门履行这方面的职能，同时也要加强对股室的建设，增加相应的专业人员配置。
参考文献（略）