第 1 章 绪论
1.1 选题缘由
笔者开展中小学教师交流轮岗政策执行研究，基于以下理由：
第一，基于对新时代中小学教师交流轮岗重要意义的认识。强国必先强教，强教必先强师。2010 年，国家《教育规划纲要》提出，“要推进义务教育均衡发展”，“实行县（区）域内教师、校长交流制度”。2013 年 11 月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。2014 年 8 月教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》。此后，从中央到地方，逐步构建起义务教育校长中小学教师交流轮岗的政策体系，有力指导和推动了各地实践。2018 年 1 月，新中国成立以来党中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件——《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》正式公布，将教师队伍建设提升到新的高度，重申了“深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动”的重要意义。政策的生命力在于执行，政策执行是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。一个好的教育政策，
笔者开展中小学教师交流轮岗政策执行研究，基于以下理由：
第一，基于对新时代中小学教师交流轮岗重要意义的认识。强国必先强教，强教必先强师。2010 年，国家《教育规划纲要》提出，“要推进义务教育均衡发展”，“实行县（区）域内教师、校长交流制度”。2013 年 11 月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”。2014 年 8 月教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》。此后，从中央到地方，逐步构建起义务教育校长中小学教师交流轮岗的政策体系，有力指导和推动了各地实践。2018 年 1 月，新中国成立以来党中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件——《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》正式公布，将教师队伍建设提升到新的高度，重申了“深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动”的重要意义。政策的生命力在于执行，政策执行是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。一个好的教育政策，
若得不到有效实施，最后也只是一纸空文。因而，从政策执行视角，考察中小学教师交流轮岗这一事关城乡教育优质均衡发展的重要教育政策，对于在新时代深化中小学教师交流轮岗，具有重要的理论和实践意义。
第二，基于对西部地区中小学教师交流轮岗工作的关注。西部地区属于欠发达地区。振兴乡村教育，推进城乡教育基本公共服务均等化，实现义务教育均衡发展的重难点在西部地区。在西部地区内部，城乡二元结构突出，城乡发展差距明显，推动中小学教师交流轮岗面临的矛盾很多，工作难度很大，选择西部区县为研究样本具有典型性和代表性。当然，辩证地看，西部地区开展中小学教师交流轮岗也有“后发优势”，就是可以吸取东中部地区的经验教训，这样不仅可少走弯路，还可改良创新，形成新的经验。江津区属于重庆市经济社会发展水平较好的区县，也是统筹城乡教育改革试验的重点区域，既具有西部地区县域基础教育的普遍特征，又在解决城乡二元结构问题方面有众多创新举措，样本价值比较典型。
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第 3 章 江津区中小学教师交流轮岗政策执行情况调查分析 ............... 22第二，基于对西部地区中小学教师交流轮岗工作的关注。西部地区属于欠发达地区。振兴乡村教育，推进城乡教育基本公共服务均等化，实现义务教育均衡发展的重难点在西部地区。在西部地区内部，城乡二元结构突出，城乡发展差距明显，推动中小学教师交流轮岗面临的矛盾很多，工作难度很大，选择西部区县为研究样本具有典型性和代表性。当然，辩证地看，西部地区开展中小学教师交流轮岗也有“后发优势”，就是可以吸取东中部地区的经验教训，这样不仅可少走弯路，还可改良创新，形成新的经验。江津区属于重庆市经济社会发展水平较好的区县，也是统筹城乡教育改革试验的重点区域，既具有西部地区县域基础教育的普遍特征，又在解决城乡二元结构问题方面有众多创新举措，样本价值比较典型。
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1.2 研究的目的和意义
1.2.1 研究的目的
本文在积极评价江津区中小学教师交流轮岗政策执行的基础上，以问题为导向开展调查研究，基于三个基本问题：一是中小学教师交流轮岗政策执行的主要理论依据有哪些？二是江津区中小学教师交流轮岗执行中存在的主要问题及原因是什么？三是如何改进江津区中小学教师交流轮岗政策执行效果？ 弄清楚以上这三个问题，基本可以达成三个层次的研究目的：在微观层面，
1.2.1 研究的目的
本文在积极评价江津区中小学教师交流轮岗政策执行的基础上，以问题为导向开展调查研究，基于三个基本问题：一是中小学教师交流轮岗政策执行的主要理论依据有哪些？二是江津区中小学教师交流轮岗执行中存在的主要问题及原因是什么？三是如何改进江津区中小学教师交流轮岗政策执行效果？ 弄清楚以上这三个问题，基本可以达成三个层次的研究目的：在微观层面，
了解江津区中小学教师交流轮岗政策执行现状，反思其不足，为该区完善中小学教师交流轮岗政策提出一些改进建议；在中观层面，为与江津区情、教情相类似的区县提供可参阅的研究案例；宏观层面，可一定程度丰富中小学教师交流轮岗政策执行的理论研究。
1.2.2 研究的意义
1.理论意义
把教育政策执行看作一个复杂的“赛局”，对中小学教师交流轮岗政策运行展开研究，有助于从复杂性与政策执行之间的联系出发去分析教育政策，有助于从政策执行的层面去探究教育政策执行的本质。用赛局理论去研究纷繁复杂的教育政策执行，彰显教育政策复杂性研究的方法论价值，推动本土化中小学教师交流轮岗政策运行体系建设，减少教育政策执行阻碍，提高教育政策执行效率，具有十分重要的理论价值。
政策执行“赛局”理论的主要代表 E.巴德克(Eugene bardach)认为影响政策执行的主要因素有:（1）执行过程中有关的执行人员与相关人员，亦即“竞赛者”；（2）利害关系；（3）竞赛的资源；（4）竞赛规则；（5）竞赛之间信息沟通的性质；（6）所得结果的不稳定程度。政策的成功与失败，取决于各方参加者的策略与战术的选择，尤其是执行者的策略与战术。赛局理论揭示的政策执行中的复杂性和整体性被越来越多的国内研究者所接纳，过分强调“完美的政策执行”，简单地从单一线性的政策执行路径上寻找影响政策执行效果的因素已不占主流观点。但由于长期以来高度集权的教育管理体制的束缚，以及单一线性的行政命令式科层取向等因素，教育政策执行复杂性研究仍是教育政策研究的薄弱地带。
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第 2 章 理论框架
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2.2 主要理论基础
2.1.1“赛局”理论
国内外学者提出了多种公共政策执行理论，范霍恩和范米特、G.爱德华三世和 I.沙坎斯基、史密斯等人主张行动理论，强调政策执行是对某一公共政策所要采取的广泛行动；爱尔莫尔、蒙太和欧托尔、罗克等人主张组织理论，认为组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作；国内研究者邓旭主张制度分析理论，认为教育政策执行受到正式制度和非正式制度的双重影响和制约；王正惠主张以模糊—冲突矩阵理论来解释城乡义务教育一体化政策执行失败的实践逻辑；等等。本文的分析论述，在运用公共管理学基本理论的基础上，将重点运用“赛局”理论。
“赛局”理论是博弈理论应用于公共政策研究的产物，其代表人物是美国公共政策学者 E.巴德克( Eugene bardach)，他认为可以把政策执行过程看作是一场赛局（game），影响因素包括（1）竞赛者，即政策执行人员和相关人员；（2）利害关系，即竞赛可能的原因；（3）竞赛的资源，包括策略与技术等软资源以及财经、权威等硬资源；（4）竞赛的规则，即竞赛获胜的标准或条件；（5）竞赛者之间信息沟通的性质；（6）所得结果的不稳定程度等等。政策执行的成败，取决于各方参加者的策略与战术的选择，尤其是执行者的策略与战术。
“赛局”理论的意义在于，把公共政策执行视为政策执行相关者之间互动博弈的过程，使人们对于政府执行的认知从传统静态的层级节制观点发展为动态的府际关系为核心。这一理论揭示的政策执行中的复杂性和整体性被越来越多的国内研究者所接纳，刘玮所著的《义务教育优质均衡发展政策执行考察——以苏南 W市 B 区为例》22，王余生《横向政府间公共政策执行的博弈分析——基于集体行动逻辑的视角》23；马月硕士论文《教育政策中的博弈决策分析模型》24等都借鉴了这一理论研究成果。
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1.2.2 研究的意义
1.理论意义
把教育政策执行看作一个复杂的“赛局”，对中小学教师交流轮岗政策运行展开研究，有助于从复杂性与政策执行之间的联系出发去分析教育政策，有助于从政策执行的层面去探究教育政策执行的本质。用赛局理论去研究纷繁复杂的教育政策执行，彰显教育政策复杂性研究的方法论价值，推动本土化中小学教师交流轮岗政策运行体系建设，减少教育政策执行阻碍，提高教育政策执行效率，具有十分重要的理论价值。
政策执行“赛局”理论的主要代表 E.巴德克(Eugene bardach)认为影响政策执行的主要因素有:（1）执行过程中有关的执行人员与相关人员，亦即“竞赛者”；（2）利害关系；（3）竞赛的资源；（4）竞赛规则；（5）竞赛之间信息沟通的性质；（6）所得结果的不稳定程度。政策的成功与失败，取决于各方参加者的策略与战术的选择，尤其是执行者的策略与战术。赛局理论揭示的政策执行中的复杂性和整体性被越来越多的国内研究者所接纳，过分强调“完美的政策执行”，简单地从单一线性的政策执行路径上寻找影响政策执行效果的因素已不占主流观点。但由于长期以来高度集权的教育管理体制的束缚，以及单一线性的行政命令式科层取向等因素，教育政策执行复杂性研究仍是教育政策研究的薄弱地带。
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第 2 章 理论框架
2.1 核心概念
2.1.1 中小学教师交流轮岗
本部分主要梳理不同学者对于中小学教师交流轮岗这一重要概念的认识，得到一些共识，并把握中小学教师交流轮岗概念表述的发展趋势，力图解决中小学教师交流轮岗“是什么”的问题。
在查阅文献的过程中，笔者发现与中小学教师交流轮岗概念有关的表述不少，常见的提法有：“教师流动”“教师交流”“教师轮岗”“教师走教”“教师下乡”等等。下面，我们通过概念辨析的方法，认识中小学教师交流轮岗。
2.1.1 中小学教师交流轮岗
本部分主要梳理不同学者对于中小学教师交流轮岗这一重要概念的认识，得到一些共识，并把握中小学教师交流轮岗概念表述的发展趋势，力图解决中小学教师交流轮岗“是什么”的问题。
在查阅文献的过程中，笔者发现与中小学教师交流轮岗概念有关的表述不少，常见的提法有：“教师流动”“教师交流”“教师轮岗”“教师走教”“教师下乡”等等。下面，我们通过概念辨析的方法，认识中小学教师交流轮岗。
1.教师流动。在上述几组概念中，“教师流动”是最宏观的表述，是指教师从一种工作状态到另一种工作状态的变化，工作状态可以根据工作岗位、工作地点、服务对象及其性质等因素来确定，进行不同的划分。①根据教师流动的意愿，可以分为自主流动和行政流动。2②根据教师流动的方向，又有不同的划分，一是根据是否发生职业变化，分为内部流动和职业外流动3；二是根据参与流动教师之间的互动关系，分为单向流动和双向流动；三是根据教师流动的去向，可以分为由上而下和右下而上的垂直流动与教师在条件基本相同的地区和学校之间进行的水平流动4。③根据参与流动的教师的人事关系变动与否来分，可以划分为刚性流动与柔性流动。④根据参与流动教师的工作量，可以划分为全职流动与兼职流动。⑤根据流动的人员范围，可以划分为择优流动与全体流动。⑥根据流动的地域范围，可以划分为区域内流动和跨区域流动。
2.教师交流。“交流”是彼此间把自己有的提供给对方，相互沟通，强调的是对称性或非对称性的互动。《教育大辞典》对“教师交流”的定义是在各国和国内各地区、各级各类学校之间进行的有组织、有计划互派教师的活动，“根据教学、科学研究和师资培养提高的需要，一些城市与乡村、沿海与内地互派教师、互相观摩教学和教研活动，或聘请国内外专家、学者讲学、兼职、交流访问，促进教师的相互学习和教育、教学质量的提高”5。有学者认为，教师交流除了是一种政策指令下的行动外，更需要个体内心的认同与参与，既要有信息的交换，更要有思想的碰撞和心灵的交流。.........................
2.2 主要理论基础
2.1.1“赛局”理论
国内外学者提出了多种公共政策执行理论，范霍恩和范米特、G.爱德华三世和 I.沙坎斯基、史密斯等人主张行动理论，强调政策执行是对某一公共政策所要采取的广泛行动；爱尔莫尔、蒙太和欧托尔、罗克等人主张组织理论，认为组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作；国内研究者邓旭主张制度分析理论，认为教育政策执行受到正式制度和非正式制度的双重影响和制约；王正惠主张以模糊—冲突矩阵理论来解释城乡义务教育一体化政策执行失败的实践逻辑；等等。本文的分析论述，在运用公共管理学基本理论的基础上，将重点运用“赛局”理论。
“赛局”理论是博弈理论应用于公共政策研究的产物，其代表人物是美国公共政策学者 E.巴德克( Eugene bardach)，他认为可以把政策执行过程看作是一场赛局（game），影响因素包括（1）竞赛者，即政策执行人员和相关人员；（2）利害关系，即竞赛可能的原因；（3）竞赛的资源，包括策略与技术等软资源以及财经、权威等硬资源；（4）竞赛的规则，即竞赛获胜的标准或条件；（5）竞赛者之间信息沟通的性质；（6）所得结果的不稳定程度等等。政策执行的成败，取决于各方参加者的策略与战术的选择，尤其是执行者的策略与战术。
“赛局”理论的意义在于，把公共政策执行视为政策执行相关者之间互动博弈的过程，使人们对于政府执行的认知从传统静态的层级节制观点发展为动态的府际关系为核心。这一理论揭示的政策执行中的复杂性和整体性被越来越多的国内研究者所接纳，刘玮所著的《义务教育优质均衡发展政策执行考察——以苏南 W市 B 区为例》22，王余生《横向政府间公共政策执行的博弈分析——基于集体行动逻辑的视角》23；马月硕士论文《教育政策中的博弈决策分析模型》24等都借鉴了这一理论研究成果。
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3.1 政策梳理 ............................ 22
3.1.1 国家层面关于中小学教师交流轮岗的重要文献 ............... 22
3.1.2 重庆市层面关于中小学教师交流轮岗的重要文献 ............. 24
第 4 章 江津区中小学教师交流轮岗政策执行中的问题及原因 ............. 46
4.1 江津区中小学教师交流轮岗政策执行中的问题 .................... 46
4.1.1 政策本身的针对性不强 ................................... 49
4.1.2 政策被功利化执行 ....................................... 51
第 5 章 优化江津区中小学教师交流轮岗政策执行的建议 .................. 63
5.1 从政策供给者视角优化 ........................................ 65
5.1.1 探索区管校聘 破解制度障碍 ............................. 65
5.1.2 细化政策目标，优化实施方案 ............................. 66
第 5 章 优化江津区中小学教师交流轮岗政策执行的建议
5.1 从政策供给者视角优化
5.1.1 探索区管校聘 破解制度障碍
任何一项教育政策都不是孤立存在的，而是建构在制度土壤之上。通过调查和访谈分析，我们发现江津区深化中小学教师交流轮岗还存在诸多制度瓶颈，比如评职晋级既是交流轮岗的主要动因，也是交流轮岗良性发展的主要障碍；比如，“区管校聘”的教师管理和师资均衡配置制度尚未建立，教师由“学校人”向“系统人”转变还面临制度障碍；比如，附着在教师编制上的利益过多，交流轮岗教师“人动编制不动”，带来教师评职晋升不占优势、没有归属感、“两头管理”等问题。这些问题的解决，需要进一步深化制度机制改革。
调查访谈中，不少校长、教师认为探索实施中小学教师编制归县（区）一级政府统一管理，县域内学校根据需求对教师进行聘任的“区管校聘”改革，或是有效解决中小学教师交流轮岗政策执行偏差的破冰之策。探索实施“区管校聘”改革，需要面对的是教师队伍建设中很多积重难返的现实问题，以及人事编制管理等诸多体制障碍。因此，应该以深入推进政府“放管服”改革为契机，加大政府对“区管校聘”改革的统筹力度，成立工作专班，制定改革实施方案，积极开展基层试点，借鉴先行先试地方经验教训，试点成熟再逐步推进，防止一哄而上、变味走形。
在推动“区管校聘”改革的过程中，需要我们把“竞赛者”放到具体的政策与执行中，吸纳各方尤其是基层学校和教师的利益诉求，从而减少相关利益者的逆向选择，提高政策执行效果。
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总结5.1.1 探索区管校聘 破解制度障碍
任何一项教育政策都不是孤立存在的，而是建构在制度土壤之上。通过调查和访谈分析，我们发现江津区深化中小学教师交流轮岗还存在诸多制度瓶颈，比如评职晋级既是交流轮岗的主要动因，也是交流轮岗良性发展的主要障碍；比如，“区管校聘”的教师管理和师资均衡配置制度尚未建立，教师由“学校人”向“系统人”转变还面临制度障碍；比如，附着在教师编制上的利益过多，交流轮岗教师“人动编制不动”，带来教师评职晋升不占优势、没有归属感、“两头管理”等问题。这些问题的解决，需要进一步深化制度机制改革。
调查访谈中，不少校长、教师认为探索实施中小学教师编制归县（区）一级政府统一管理，县域内学校根据需求对教师进行聘任的“区管校聘”改革，或是有效解决中小学教师交流轮岗政策执行偏差的破冰之策。探索实施“区管校聘”改革，需要面对的是教师队伍建设中很多积重难返的现实问题，以及人事编制管理等诸多体制障碍。因此，应该以深入推进政府“放管服”改革为契机，加大政府对“区管校聘”改革的统筹力度，成立工作专班，制定改革实施方案，积极开展基层试点，借鉴先行先试地方经验教训，试点成熟再逐步推进，防止一哄而上、变味走形。
在推动“区管校聘”改革的过程中，需要我们把“竞赛者”放到具体的政策与执行中，吸纳各方尤其是基层学校和教师的利益诉求，从而减少相关利益者的逆向选择，提高政策执行效果。
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百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。实施中小学教师交流轮岗，是促进教育均衡发展的关键之举。当前，对于中小学教师交流轮岗政策执行，取得了丰硕成果，为本文的研究提供了丰厚的学术给养。当然，这些研究存在时代性不强、对西部地区关注度不够、政策建议不具体等，这就给笔者从西部区县江津区入手，“解剖麻雀”式地研究中小学教师交流轮岗提供了空间。
本文从搜集整理义务教育中小学教师交流轮岗的有关研究出发，首先做了文献分析，在此过程中笔者越来越认同政策执行的过程其实质是相关利益者讨价还价、妥协退让、最终趋于利益平衡的过程，从而明晰了本文研究的视角——运用“赛局”理论，透视中小学教师交流轮岗复杂多变的利益博弈。因此，笔者设计了调查问卷，借助“互联网+”手段完成了近 900 份问卷，同时通过多种访谈方式， 了解教育管理部门、学区、学校、干部教师等不同利益相关者在中小学教师交流轮岗政策执行中的“角力”。
在掌握了较为客观丰富的“第一手材料”后，笔者进行了统计分析。总体上看，江津区中小学教师交流轮岗政策执行是很有成效的：其一，制度体系初步形成。江津区通过有关的实施意见、实施细则、管理办法（暂行）等形式，逐步构建起中小学教师交流轮岗的制度体系，实现了“有制度可依”。其二，政策执行比较到位。江津区通过“自上而下”的政策宣传，以及交流轮岗与评职晋级为核心的一系列激励举措挂钩，形成了强有力的政策约束力，短短几年间实现了中小学教师交流轮岗全覆盖，达到了预期政策目标。其三，机制创新有亮点。江津区为配合中小学教师交流轮岗的推进，在新教师招聘、定岗以及教师周转宿舍建设等方面有工作机制创新；等等。
参考文献（略）