第一章 导言
第一节 选题及其意
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的审议通过，标志着对构建简约高效的基层管理体制有了明确的要求。基层政权建设一直是中国现代国家建构的重要组成部分，主要包括县及县以下的政府。作为上情下达的重要枢纽，它不仅是国家管理社会，也是服务民众的一个关键环节。基层治理水平，不仅直接关系到群众的获得感、满足感和幸福感，更是国家建设和国家发展的重要基石。
近年来，随着“四个平台”建设在浙江如火如荼的推进，一种基层治理新现象正悄然出现。它与传统的治理方式不同，“四个平台”建设不是简单地直接分权和人员，而是县级部门通过派驻的形式下放人事管理权和执法管理权，形成属地为主、上下协同的治理格局。过去，部门只需要解决自己部门的事，是传统意义上特定区域特定层级特定部门的单一治理，基层治理呈“碎片化”状态，但随着社会事务越来越复杂，一件事往往需要跨层级跨部门的多方合作，所以中央政府大力推进“放管服”改革，对转变政府职能，深化简政放权提出了更高要求。浙江省是我国基层管理体制改革最快的省份之一，为解决在改革中遇到的问题，不断尝试、创新，率先尝试在基层开展平台治理，如 2013年以嘉善县为代表的综合执法体制改革、2014 年“四张清单一张网”、2015 年“四个平台”、2017 年富阳区为代表的“一巡多功能”综合巡查平台等。不难发现，浙江省的基层治理方式正从碎片化治理向平台治理演进。
作为国家治理基础的官僚体制，其核心是专业分工，在过去社会事务相对简单，官僚体制无疑是有效的，因为它具有规模经济效应。然而，随着经济发展与工作重心的调整,社会公共事务日益复杂多样，如果单一公共事务的规模往往达不到规模经济的临界值，那么采取官僚制来应对基层治理，往往低效，甚至无效。那么，从碎片化治理到平台治理，基层治理体制是如何演化的？其演化的内在机制是什么？最优基层治理体制的实现方式是什么？这些问题是我们这个时代必须认真思考的问题。
......................
第三章 1949 年到改革开放初期的基层治理体制改革 ........................... 12......................
第二节 国内外相关文献综述
这里仅从基层治理体制概念界定、基层治理的三种趋向、基层治理体制改革的思路和基层治理体制改革的原因四个方面对既有研究进行概括与评述。
一、基层治理是什么
关于基层治理体制的研究，首先要从“基层”与“治理”入手。由于研究方向和研究角度不同，学者关于“基层”概念的理解主要有三种观点：第一，从层次和级别来看，相对于中央政权和中层政权而言，基层处于国家政权体系中的最末端[2][3]，也就是说处于最低一层的位置[4][5][6]。第二，按照行政区划来分，根据宪法和地方组织法的规定，基层政权有农村和城市两部分基层政权，就农村而言，主要包括乡、民族乡、镇一级；就城市而言，是指不设区的市、市辖区一级[7][8][9]；但是，一些学者也指出，县（市、区）同样可以列为基层政府范畴[10][11]，如果没有县级政府的统筹领导，基层治理是无法独立完成的。第三，除了第一种第二种所代表的实体的基层政治组织以外，还包括这些实体间的关系建构[12][13][14]，也就是整个县域范围。本文在这个层面使用基层，它是政治场域中的概念，既包括乡镇（街道），又包括村（社）和网格，以及县级政府在内的整体性系统性的政权组织。 治理理论最初是在 20 世纪下半叶为弥补“政府失灵”和“市场失灵”而兴起的一种社会管理方式[15]。各种正式或非正式机构为协调矛盾或利益而管理共同事务时采取的诸多方式[16][17][18][19]，既不是“统治”[20][21]，也不是“管理”[22][23][24]，为实现公共利益最大化。因此，基层治理是在县、乡镇、村、网格或城市街道社区的基本范围内，基层政府与各种社会力量合作共同处理社会公共事务的活动[25][26]。
..........................
第二章 基层治理体制改革：一个分析框架
这里仅从基层治理体制概念界定、基层治理的三种趋向、基层治理体制改革的思路和基层治理体制改革的原因四个方面对既有研究进行概括与评述。
一、基层治理是什么
关于基层治理体制的研究，首先要从“基层”与“治理”入手。由于研究方向和研究角度不同，学者关于“基层”概念的理解主要有三种观点：第一，从层次和级别来看，相对于中央政权和中层政权而言，基层处于国家政权体系中的最末端[2][3]，也就是说处于最低一层的位置[4][5][6]。第二，按照行政区划来分，根据宪法和地方组织法的规定，基层政权有农村和城市两部分基层政权，就农村而言，主要包括乡、民族乡、镇一级；就城市而言，是指不设区的市、市辖区一级[7][8][9]；但是，一些学者也指出，县（市、区）同样可以列为基层政府范畴[10][11]，如果没有县级政府的统筹领导，基层治理是无法独立完成的。第三，除了第一种第二种所代表的实体的基层政治组织以外，还包括这些实体间的关系建构[12][13][14]，也就是整个县域范围。本文在这个层面使用基层，它是政治场域中的概念，既包括乡镇（街道），又包括村（社）和网格，以及县级政府在内的整体性系统性的政权组织。 治理理论最初是在 20 世纪下半叶为弥补“政府失灵”和“市场失灵”而兴起的一种社会管理方式[15]。各种正式或非正式机构为协调矛盾或利益而管理共同事务时采取的诸多方式[16][17][18][19]，既不是“统治”[20][21]，也不是“管理”[22][23][24]，为实现公共利益最大化。因此，基层治理是在县、乡镇、村、网格或城市街道社区的基本范围内，基层政府与各种社会力量合作共同处理社会公共事务的活动[25][26]。
..........................
第二章 基层治理体制改革：一个分析框架
第一节 社会事务的复杂性与治理体制的专业化
治理体制的专业化程度和社会事务的复杂性程度是影响治理体制的两个重要因素。社会事物的复杂性程度是指社会结构、社会性质、社会状态等演变的不确定性、多样性，主要表现在市场自主性、职业多样性、结构复杂性、事务联系性、人口流动性等方面有了新的要求[67]。治理体制的专业化程度是指政治体制的官僚化、专业化、等级化以及标准化，通常表现在法理权威，以规章制度作为依据的具有等级分明的正式结构和合法性、理性、高效等特征[68]。
随着社会的发展和性质的更替，社会结构和社会秩序发生了巨变。农业社会时期，以农业为主，社会事务种类较单一，社会分工不发达，整体社会环境较简单。到了工业社会，生产力的发展，人口大规模的增长；劳动力结构变化，职业种类增加，工人阶级队伍壮大；工业比重大幅上升，产业类型丰富；城市化发展迅速，流动性强，城市数量增加、规模加大；交通和通讯手段发展迅速，个人、国家日益开放。到后工业时期，社会以信息为主导，致力于发展服务业，经济结构、职业分布等更加复杂多样，政治、经济、生态、文化等全方位发展，总体来说，社会的包容性更强，也意味着社会事务的多样性、复杂性程度确实越来越高。
复杂的社会需要治理体制改革。马克斯·韦伯等人提出的以分工化、集权化、标准化、等级化为特征的官僚制，极大地适应工业化大生产的要求，具有高度的非人格化和合理性[69]。伍德罗·威尔逊在《行政学研究》一文中提出，要建立一个什么样的政府以及“政治”为国家意志的表达和“行政”为国家意志的执行的政治行政二分法作出回答[70]，阐述了官僚制的基本原则。格林斯潘在《繁荣与衰退》中强调治理体制要求专业分工与理性，不仅是政府要建立专业分工的官僚制，企业也同样需要理性的官僚制，没有理性和专业分工的经济无法获得经济长久的繁荣，这就要求治理体制的专业化程度的提高[71]。
......................
治理体制的专业化程度和社会事务的复杂性程度是影响治理体制的两个重要因素。社会事物的复杂性程度是指社会结构、社会性质、社会状态等演变的不确定性、多样性，主要表现在市场自主性、职业多样性、结构复杂性、事务联系性、人口流动性等方面有了新的要求[67]。治理体制的专业化程度是指政治体制的官僚化、专业化、等级化以及标准化，通常表现在法理权威，以规章制度作为依据的具有等级分明的正式结构和合法性、理性、高效等特征[68]。
随着社会的发展和性质的更替，社会结构和社会秩序发生了巨变。农业社会时期，以农业为主，社会事务种类较单一，社会分工不发达，整体社会环境较简单。到了工业社会，生产力的发展，人口大规模的增长；劳动力结构变化，职业种类增加，工人阶级队伍壮大；工业比重大幅上升，产业类型丰富；城市化发展迅速，流动性强，城市数量增加、规模加大；交通和通讯手段发展迅速，个人、国家日益开放。到后工业时期，社会以信息为主导，致力于发展服务业，经济结构、职业分布等更加复杂多样，政治、经济、生态、文化等全方位发展，总体来说，社会的包容性更强，也意味着社会事务的多样性、复杂性程度确实越来越高。
复杂的社会需要治理体制改革。马克斯·韦伯等人提出的以分工化、集权化、标准化、等级化为特征的官僚制，极大地适应工业化大生产的要求，具有高度的非人格化和合理性[69]。伍德罗·威尔逊在《行政学研究》一文中提出，要建立一个什么样的政府以及“政治”为国家意志的表达和“行政”为国家意志的执行的政治行政二分法作出回答[70]，阐述了官僚制的基本原则。格林斯潘在《繁荣与衰退》中强调治理体制要求专业分工与理性，不仅是政府要建立专业分工的官僚制，企业也同样需要理性的官僚制，没有理性和专业分工的经济无法获得经济长久的繁荣，这就要求治理体制的专业化程度的提高[71]。
......................
第二节 四种理想的治理类型
I 类治理体制主要存在于 1949 年以前的农业社会时期，农业社会事务整体比较单一，复杂性较低，与之对应的治理专业性要求也较低，因此社会治理体制也相对较简单，在本文不再赘述。
II 类治理体制主要存在于农业社会向工业社会的过渡时期，社会事务的复杂性程度低，治理体制的专业化程度高，这主要体现在 1949 年以后，中华人们共和国的成立，国家开展重工业化的发展战略以及国家政权建设[72]。这一时期的国家战略目标比较单一，以巩固政权、恢复国民经济为主，因此社会事务的复杂性程度低。此时的国家政权从完成土地改革开始，通过政党下乡、人民公社运动对基层体制进行了一系列变革[73]，在构建正式的科层等级和规章制度的组织形式基础上加强对基层社会的领导和控制，建立一整套的官僚体制[74]。
I 类治理体制主要存在于 1949 年以前的农业社会时期，农业社会事务整体比较单一，复杂性较低，与之对应的治理专业性要求也较低，因此社会治理体制也相对较简单，在本文不再赘述。
II 类治理体制主要存在于农业社会向工业社会的过渡时期，社会事务的复杂性程度低，治理体制的专业化程度高，这主要体现在 1949 年以后，中华人们共和国的成立，国家开展重工业化的发展战略以及国家政权建设[72]。这一时期的国家战略目标比较单一，以巩固政权、恢复国民经济为主，因此社会事务的复杂性程度低。此时的国家政权从完成土地改革开始，通过政党下乡、人民公社运动对基层体制进行了一系列变革[73]，在构建正式的科层等级和规章制度的组织形式基础上加强对基层社会的领导和控制，建立一整套的官僚体制[74]。
III 类治理体制主要存在于工业社会时期，社会事务的复杂性程度高，同时治理体制的专业化程度也高，这一类型的治理体制是建立在规模经济的基础上，社会事务规模越大、专业分工越高的治理体制所对应的治理成本越低、治理越有效。这主要体现在改革开放以后，党和国家工作重心转移到经济建设，这是一场总体性社会变革，经济、产业、文化、人口结构等急剧转型，进而带动社会方方面面发生深刻变化[75]，社会事务呈现复杂多元化。国家仍然采取传统的基层治理体制来治理日趋复杂的社会。
IV 类治理体制主要存在于后工业社会时期，社会事务的复杂性程度高，治理体制的专业化程度低，这体现在 21 世纪以来，以大部制为代表的基层治理体制，在经济、就业、福利、生态、文明等多方面高速发展的社会，社会事务的全面性以及复杂性程度大大增加，只有扩大一个部所管理的业务范围，整合归并相近职能部门，避免陷入政府多头管理抑或无人管理的尴尬局面，有效解决基层公共事务，因此，这一阶段的治理体制并未随着基层社会事务复杂性程度的提高而提高，基层政府选择通过撤并类似职能部门，组建大部制政府组织体制，呈现综合性、协同性的特点。
...............................
IV 类治理体制主要存在于后工业社会时期，社会事务的复杂性程度高，治理体制的专业化程度低，这体现在 21 世纪以来，以大部制为代表的基层治理体制，在经济、就业、福利、生态、文明等多方面高速发展的社会，社会事务的全面性以及复杂性程度大大增加，只有扩大一个部所管理的业务范围，整合归并相近职能部门，避免陷入政府多头管理抑或无人管理的尴尬局面，有效解决基层公共事务，因此，这一阶段的治理体制并未随着基层社会事务复杂性程度的提高而提高，基层政府选择通过撤并类似职能部门，组建大部制政府组织体制，呈现综合性、协同性的特点。
...............................
第一节 过渡时期治理体制特征 .......................................... 12
第二节 中华人民共和国初期的基层治理体制 .............................. 13
第三节 人民公社时期的基层政府 ........................................ 14
第四章 碎片化治理：改革开放初期到 20 世纪末的基层治理体制 ..................... 15
第一节 工业社会时代的基层治理体制的特征 .............................. 16
第二节 废除人民公社恢复乡镇体制 ...................................... 16
第三节 乡镇政府的职能转变与机构改革 .................................. 17
第五章 平台治理：21 世纪以来的基层治理体制改革 ........................... 21
第一节 新时代基层治理体制的特征 ...................................... 22
第二节 碎片化治理的弊端 .............................................. 22
第三节 平台治理的提出与浙江实践 ...................................... 24
第五章 平台治理：21 世纪以来的基层治理体制改革
第一节 新时代基层治理体制的特征
21 世纪以来，社会事务的复杂性程度仍然不断提高，社会事务种类多范围广并且每类事务的规模不具有规模效应，专业分工不强但涉猎广泛的基层治理体制更适合这种情况，即后工业治理体制。这一治理体制的总体特征是社会事务复杂性程度高，但治理体制的专业化程度低。
从工业社会治理体制向后工业社会治理体制的转变，是降低治理成本、适应治理现实需求的要求。21 世纪以来，国家再仅以经济为重心，进入政治、经济、文化、生态等全面发展阶段，在传统专业分工的官僚体制下许多职能部门出于理性考量，采取 “趋利选择性”策略，导致社会“碎片化”局面。同时利益主体和利益诉求的“碎片化”导致社会事务的规模无法达到规模经济的要求，专业分工的官僚体制治理成本较高，且治理效果不明显，因此浙江创新实践出一种治理方式，通过搭建平台，合并相似部门或加强部门协同合作来解决基层社会事务复杂且种类繁多规模小的困境。虽然治理体制专业化程度不高，但却解决了社会事务复杂性高且单位量不大的现实需求。
新时代的中国发生了深刻而重大的变化，传统的官僚体制无法完全适应高复杂性和不确定性的社会，社会需要承担相应的功能和责任，但必须在正视社会自治需要成熟的条件和要求，不可忽略社会参与治理的长期性和艰巨性。因此，在短期内，借助技术的力量搭建一个虚拟平台，制定内在运行的规则和秩序，引导政府内部跨层级跨部门跨领域甚至是政府与市场、社会、公民等多主体协同治理。
总体而言，21 世纪以来的基层治理体制，是在传统官僚体制失灵，社会事务复杂而“碎片化”的治理需要下诞生的。浙江基于现实需求，率先提出了平台治理并开展了一系列以“综合执法体制改革”、“四个平台”为代表的平台治理实践。
........................
总体而言，21 世纪以来的基层治理体制，是在传统官僚体制失灵，社会事务复杂而“碎片化”的治理需要下诞生的。浙江基于现实需求，率先提出了平台治理并开展了一系列以“综合执法体制改革”、“四个平台”为代表的平台治理实践。
........................
第一节 复杂的社会与平台治理体制
1949 年以来，我国基层治理体制经历了 I 类、II 类、III 类、IV 类治理体制转变的演进过程，印证并揭示了社会事务的复杂性程度与治理体制的专业化程度具有密不可分的关系，总体表现为社会事务的复杂性程度不断上升，但治理体制的专业化程度并不相应提高的规律，即复杂性的社会并不一定要用复杂的体制去治理。
过渡时期的治理体制向工业社会这一阶段的治理体制演变过程中，社会事务的复杂性程度提高伴随着继续巩固强调专业分工的复杂的治理体制，这一演变中，社会事务的复杂性程度与治理体制的专业化程度是成正趋向的；但当工业社会这一阶段的治理体制向后工业社会时期治理体制转变过程中，社会事务的复杂性程度的提高伴随着强调简约高效的简单的治理体制，这一演变中，社会事务的复杂性与治理体制的专业化程度呈反趋向。中国的基层治理体制实践表明，复杂的社会事务并不一定要用复杂的体制去治理，中国的基层治理体制的选择是结合中国的实际国情，而不是照搬照抄的。
在现今复杂多变的社会中，国家倡导建立的不再是传统的强调高度专业分工的复杂的治理体制，而是明确提出要构建简约高效的基层管理体制。平台治理就是要求以问题为导向，不是简单的建立或者取消乡镇，抑或引入其他主体参与治理，而是在不改变自身结构的基础上，进行上下重组，通过借助技术的力量搭建虚拟平台，进行跨层级跨部门跨领域整合职能与资源，实行扁平化、网络化的协同合作，治理复杂多变的社会事务，是建成简约高效的基层管理体制的一种可能。当然，政府应该是有限政府，做到有所为、有所不为，市场要独立自主，社会也自觉承担起参与治理的功能，同时积极培育社会组织的自生力和活力，实现政府治理和社会参与、群众自治的良性循环，实现共建共治共享的社会治理格局。
1949 年以来，我国基层治理体制经历了 I 类、II 类、III 类、IV 类治理体制转变的演进过程，印证并揭示了社会事务的复杂性程度与治理体制的专业化程度具有密不可分的关系，总体表现为社会事务的复杂性程度不断上升，但治理体制的专业化程度并不相应提高的规律，即复杂性的社会并不一定要用复杂的体制去治理。
过渡时期的治理体制向工业社会这一阶段的治理体制演变过程中，社会事务的复杂性程度提高伴随着继续巩固强调专业分工的复杂的治理体制，这一演变中，社会事务的复杂性程度与治理体制的专业化程度是成正趋向的；但当工业社会这一阶段的治理体制向后工业社会时期治理体制转变过程中，社会事务的复杂性程度的提高伴随着强调简约高效的简单的治理体制，这一演变中，社会事务的复杂性与治理体制的专业化程度呈反趋向。中国的基层治理体制实践表明，复杂的社会事务并不一定要用复杂的体制去治理，中国的基层治理体制的选择是结合中国的实际国情，而不是照搬照抄的。
在现今复杂多变的社会中，国家倡导建立的不再是传统的强调高度专业分工的复杂的治理体制，而是明确提出要构建简约高效的基层管理体制。平台治理就是要求以问题为导向，不是简单的建立或者取消乡镇，抑或引入其他主体参与治理，而是在不改变自身结构的基础上，进行上下重组，通过借助技术的力量搭建虚拟平台，进行跨层级跨部门跨领域整合职能与资源，实行扁平化、网络化的协同合作，治理复杂多变的社会事务，是建成简约高效的基层管理体制的一种可能。当然，政府应该是有限政府，做到有所为、有所不为，市场要独立自主，社会也自觉承担起参与治理的功能，同时积极培育社会组织的自生力和活力，实现政府治理和社会参与、群众自治的良性循环，实现共建共治共享的社会治理格局。
参考文献（略）