第一章 绪论
第一节 研究背景与研究意义
一、研究背景
住房是事关人民基本生活与社会和谐稳定的根本问题，但从世界范围来看，许多国家都普遍存在着房价过高、民众买房难的现象，另外由于贫富差距大，民众的居住条件也呈现明显的分层差异。从我国的实际情况看，大多数城市都存在房价偏高，与居民支付能力不符的情况，房价的不断高涨损害了居民的居住权。世界银行提出发展中国家的合理房价收入比范围应在 3-6 之间，比值越高则说明居民家庭购买住房的支付能力越弱。从图 1-1 来看，全国九大中心城市的房价收入比从 10.3-26.1 不等，但都远超合理的房价收入比范围，最高的上海市房价收入比超出合理值 4 倍多，最低的成都市也超出正常范围的 1.7 倍。超高的房价收入比反映出了大城市的买房压力与住房困难。而由图1-2 可知，近年来中小城市的房价收入比也渐超合理范围，并大体呈逐年上升的趋势。这反映出中小城市的住房压力愈来愈大，虽不及大城市的紧张程度，但对于城市大部分中低收入群体来讲，安居仍是一件很困难的事情。因此，推行住房制度改革，提供住房保障的重要性和必要性日益凸显。
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第二节 国内外研究现状
一、国外关于公共住房的研究综述公共住房概念的首次出现可以追溯到 20 世纪 20 年代，在英国、丹麦、德国开始出现了由政府提供的公共租赁式住房，简称为公共住房，与我国的公租房、新加坡的“组屋”等有着相同的内涵。[3]公共住房作为政府提供给困难群众的保障性住房，为西方国家的经济社会发展发挥了重要作用。经历百年发展，西方国家现已形成了成熟完善的住房保障制度体系，同时也产生了丰富的理论研究成果。这里对国外公共住房的顶层设计、管理模式和住房类型理论进行梳理。
（一）公共住房顶层设计方面的研究
根据保障方式的不同，国外公共住房政策可以分为三种类型：（1）供给导向型公共住房政策，以国家增加住房供应量以降低房价为特点，典型国家为英国、新加坡及瑞典。如新加坡政府于 1960 年成立建屋发展局，采用了对住房市场全方位介入的政策，通过大量供给房源保障了绝大多数公民的居住权。1960 至 2010 年间政府共建造组屋101万套，使得从当年只有 9%的人口居住在公共住房发展到 2010 年约有 82%的人口居住其中。[4]（2）需求导向型公共住房政策，以德国、日本为代表，政府为有需求的居民提相应的货币租房补贴，不再为全部居民提供实物住房。其中，德国除了直接向住户提供租金补贴以外，还鼓励私人力量兴建公共住房，如福利机构、企业或个人可以依靠政府的无息或低息贷款来建设公共住房。[5]在 20 世纪 90 年代后，为减轻财政压力，德国政府又通过低息贷款、房租补贴、减免税收的形式进一步鼓励企业、私人开发商兴建公共住房，这也缓解了公共住房紧缺状况。[6]（3）由供给导向型转变为需求导向型公共住房政策，以美国、法国为主要代表。[7]这类国家的公共住房制度兴起时间较早，在经历长期发展以后，受资金压力、社会转型等因素的影响，以 20 世纪 70 年代为界，政府开始减少公共住房兴建并转为向具体需求者提供住房资金补贴。
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第三章 新乡市公租房运营管理状况研究......................................21一、国外关于公共住房的研究综述公共住房概念的首次出现可以追溯到 20 世纪 20 年代，在英国、丹麦、德国开始出现了由政府提供的公共租赁式住房，简称为公共住房，与我国的公租房、新加坡的“组屋”等有着相同的内涵。[3]公共住房作为政府提供给困难群众的保障性住房，为西方国家的经济社会发展发挥了重要作用。经历百年发展，西方国家现已形成了成熟完善的住房保障制度体系，同时也产生了丰富的理论研究成果。这里对国外公共住房的顶层设计、管理模式和住房类型理论进行梳理。
（一）公共住房顶层设计方面的研究
根据保障方式的不同，国外公共住房政策可以分为三种类型：（1）供给导向型公共住房政策，以国家增加住房供应量以降低房价为特点，典型国家为英国、新加坡及瑞典。如新加坡政府于 1960 年成立建屋发展局，采用了对住房市场全方位介入的政策，通过大量供给房源保障了绝大多数公民的居住权。1960 至 2010 年间政府共建造组屋101万套，使得从当年只有 9%的人口居住在公共住房发展到 2010 年约有 82%的人口居住其中。[4]（2）需求导向型公共住房政策，以德国、日本为代表，政府为有需求的居民提相应的货币租房补贴，不再为全部居民提供实物住房。其中，德国除了直接向住户提供租金补贴以外，还鼓励私人力量兴建公共住房，如福利机构、企业或个人可以依靠政府的无息或低息贷款来建设公共住房。[5]在 20 世纪 90 年代后，为减轻财政压力，德国政府又通过低息贷款、房租补贴、减免税收的形式进一步鼓励企业、私人开发商兴建公共住房，这也缓解了公共住房紧缺状况。[6]（3）由供给导向型转变为需求导向型公共住房政策，以美国、法国为主要代表。[7]这类国家的公共住房制度兴起时间较早，在经历长期发展以后，受资金压力、社会转型等因素的影响，以 20 世纪 70 年代为界，政府开始减少公共住房兴建并转为向具体需求者提供住房资金补贴。
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第二章 公租房的相关概念与理论基础
第一节 公租房相关概念
一、公租房的定义
公租房，全称为“公共租赁住房”，由于文化背景等方面的差异在各国叫法不同，如在新加坡称为“组屋”，香港则称为“公屋”。我国于近几年前正式提出了公租房这一概念，虽然各地在公租房的运营管理模式上存在着很多不同，但对公租房的概念界定基本相同。2012 年 7 月 15 日开始施行的《公共租赁住房管理办法》中将公租房明确定义为：限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。[50]这一管理办法中对公租房的建设标准、租金设定以及保障对象都做出了相关界定。此外，从公租房的房源范围上来讲，2014 年起公租房和廉租房的并轨运行使得公租房的房源范围扩大，
第一节 公租房相关概念
一、公租房的定义
公租房，全称为“公共租赁住房”，由于文化背景等方面的差异在各国叫法不同，如在新加坡称为“组屋”，香港则称为“公屋”。我国于近几年前正式提出了公租房这一概念，虽然各地在公租房的运营管理模式上存在着很多不同，但对公租房的概念界定基本相同。2012 年 7 月 15 日开始施行的《公共租赁住房管理办法》中将公租房明确定义为：限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏低收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。[50]这一管理办法中对公租房的建设标准、租金设定以及保障对象都做出了相关界定。此外，从公租房的房源范围上来讲，2014 年起公租房和廉租房的并轨运行使得公租房的房源范围扩大，
也进一步丰富了公租房的内涵。
公租房是政府保障性住房制度与市场运作机制相结合的一种租赁住房形式，体现了政府住房保障的决心。从住房市场角度看，公租房是以政府为主体面向特定对象提供的特殊住房，其居住成本远低于市场水平。从社会保障角度看，公租房兼具了保障功能，注重中低收入阶层居住权的实现，是住房领域中一种特殊的社会保障形式。从政府职能角度看，公租房的供给表明了政府提供均等公共服务的决心，缩小了阶层之间的居住水平差距，促进了社会住房公平的实现，增强了政府形象。
公租房是政府保障性住房制度与市场运作机制相结合的一种租赁住房形式，体现了政府住房保障的决心。从住房市场角度看，公租房是以政府为主体面向特定对象提供的特殊住房，其居住成本远低于市场水平。从社会保障角度看，公租房兼具了保障功能，注重中低收入阶层居住权的实现，是住房领域中一种特殊的社会保障形式。从政府职能角度看，公租房的供给表明了政府提供均等公共服务的决心，缩小了阶层之间的居住水平差距，促进了社会住房公平的实现，增强了政府形象。
二、公租房的历史沿革
新中国成立以后，在严格的计划经济体制下，我国实行了福利化分房和低租金公房的住房保障制度，由国家主要负责保障房的投资建设、管理及分配。但从其实际效果看，并没有达到改善人民住房条件的目标。以 1978 年为例，全国城镇人均居住面积仅 7 平方米，约 47.5%的家庭处于缺房状态，民众最低层次的住房需求都得不到保障。因此，自改革开放后，我国开始对住房保障制度进行相应的改革，以期改善民众住房困境，提高居住水平。1978 年，邓小平首先提出房改，拉开了住房保障制度改革的序幕。1985年，国家科委蓝皮书中最早提及了经济适用房这一概念，经济适用房至今经历了三十几年发展，切实为改善民众居住条件做出了重大贡献。1998 年，我国开始推行廉租房政策，上海成为首个实行廉租房制度的城市，廉租房为提高贫困民众的居住水平发挥了重要作用。2009 年 3 月 11 日，针对广大中低收入阶层的住房难题，住建部又提出要加快建设公共租赁住房，为群众提供更广范围的住房保障，公租房对于解决“夹心层”人民的住房问题有着重要意义。
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第二节 公租房的理论基础
在厘清公租房的内涵及其发展沿革后，这里进一步对与公租房相关的理论基础进行梳理。
一、社会保障理论
市场经济在促进社会快速发展的同时也带来了一些影响社会安定的因素，因此需要一种机制来对这些阻力进行干预，社会保障制度就是排除扰乱社会经济稳定因素的机制。西方关于社会保障的经济理论最早可追溯到亚当?斯密，斯密提出要用“看不见的手”来调节市场经济带来的负面影响，推动个人利益和社会福利的发展，最终提高社会整体福利水平，实现社会稳定。[54]当代西方社会保障经济理论则被认为来源于福利经济学，福利经济学理论认为所有的社会目标都应致力于实现社会福利的最大化。旧福利经济学的代表人物庇古主张政府要向富人征税，并通过再分配补贴给穷人，用来建设各种公共设施，实行免费的教育、完善的失业保险和医疗保险、以及房屋供给等。[55]新福利经济学派则围绕着帕累托标准和一般均衡理论，来论述如何实现社会福利最大化的问题。20 世纪 30 年代后，凯恩斯的全面干预理论也表明通过政府的有意识引导，通过转移支付对失业者进行救济，可以刺激消费，其最终目的还是促进社会整体福利水平的提高。福利经济学理论和凯恩斯理论为西方福利国家的建立奠定了理论基础。20 世纪 70年代以后，福利国家陷入困境，后又衍生出诸多社会保障经济理论学派。但纵观其理论核心，还是围绕着国家干预和经济自由主义的关系进行的交替变化。
第二节 公租房的理论基础
在厘清公租房的内涵及其发展沿革后，这里进一步对与公租房相关的理论基础进行梳理。
一、社会保障理论
市场经济在促进社会快速发展的同时也带来了一些影响社会安定的因素，因此需要一种机制来对这些阻力进行干预，社会保障制度就是排除扰乱社会经济稳定因素的机制。西方关于社会保障的经济理论最早可追溯到亚当?斯密，斯密提出要用“看不见的手”来调节市场经济带来的负面影响，推动个人利益和社会福利的发展，最终提高社会整体福利水平，实现社会稳定。[54]当代西方社会保障经济理论则被认为来源于福利经济学，福利经济学理论认为所有的社会目标都应致力于实现社会福利的最大化。旧福利经济学的代表人物庇古主张政府要向富人征税，并通过再分配补贴给穷人，用来建设各种公共设施，实行免费的教育、完善的失业保险和医疗保险、以及房屋供给等。[55]新福利经济学派则围绕着帕累托标准和一般均衡理论，来论述如何实现社会福利最大化的问题。20 世纪 30 年代后，凯恩斯的全面干预理论也表明通过政府的有意识引导，通过转移支付对失业者进行救济，可以刺激消费，其最终目的还是促进社会整体福利水平的提高。福利经济学理论和凯恩斯理论为西方福利国家的建立奠定了理论基础。20 世纪 70年代以后，福利国家陷入困境，后又衍生出诸多社会保障经济理论学派。但纵观其理论核心，还是围绕着国家干预和经济自由主义的关系进行的交替变化。
市场和社会保障是解决全社会住房问题的两大工具。[56]社会保障是指政府或其他社会组织对没有劳动能力和劳动机会，或因意外事件而陷于困难的人群提供一定的物质和服务，以保障其生活需要。[57]住房保障制度作为我国社会保障制度的重要组成部分，其实质是政府利用国家和社会的力量, 通过国民收入再分配，为中低收入阶层、住房困难群体及其他特殊社会群体提供适当住房，以保障其基本居住水平。[58]因此，本质上来讲，住房保障与社会保障密切相关，其中住房保障是手段，社会保障是目标，共同为实现全面小康社会服务。住房保障作为住房制度在社会保障中的体现，反映出了社会保障的重要性和必要性。住房保障制度正是政府为了帮助广大中低收入群体解决住房问题而推行的政策。
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第一节 推动新乡市公租房发展的原因..............................21
一、经济社会发展为公租房的推广奠定了基础.................. 21
二、严峻的商品房市场加剧了公租房需求................................. 22
第四章 新乡市公租房运营管理中存在的问题及成因分析...................36
第一节 政府部门难以控制的客观问题..............................................36
一、条块分割造成区域之间发展不均衡................................ 36
二、房源数量少造成供需矛盾大................................... 38
第五章 中小城市公租房可持续发展路径探析....................................54
第一节 制定公租房科学发展机制......................................54
一、建立“上下对接”的需求确定机制...................... 54
二、引入市场机制推行政府委托管理..................................... 55
第五章 中小城市公租房可持续发展路径探析
第一节 制定公租房科学发展机制
一、建立“上下对接”的需求确定机制
各地政府在制定本地公租房保障机制时，首先要结合本地实际情况，合理制定保障规则，其次要拓宽社会公众参与渠道，以使政策机制更加科学，更符合群众的切身利益。为此，要构建开放型的政策制定模式，使各阶层主体都能有机会有渠道表达自己的利益要求，政府与各级主体之间是协商合作的关系。另外，在制定公租房工作具体实施细则时，为了使其保障效果实现最大化，公租房的项目分布、准入条件、退出机制等也要结合本地具体情况来拟定，不能完全照搬大城市的运作模式。
对中小城市而言，由于地域范围小、需求人口结构稳定，公租房需求数量范围可以经推算大致确定，在这一过程中可以充分结合“自上而下”的政策制定者透视途径和“自下而上”的各级主体申报途径来确定公租房的供给数量。具体来讲，政府各部门之间要达成信息融合，住建委、房管局、民政局等要根据所掌握的城市低保户家庭数量、城市常住外来人口数量等情况大概测算公租房住房需求，根据行业类别、年龄层次及家庭人口结构的不同预先划定不同户型公租房的建筑数量。这是“自上而下”的途径，而“自下而上”的途径则考虑由不同群体进行提前申报，使政府部门可以获得大概的需求数量。对新就业大学生和外来务工群体来讲，可以实行以企业为主体进行需求申报的方式，由企业与公租房管理部门对接，提供员工信息，由公务人员进行审核。同时企业要向政府部门提供离职率信息，以使管理部门可以灵活调整分配规则，根据行业类型的不同制定分配标准，建立灵活的供给机制。通过建立“上下对接”的公租房需求数量统计机制，能够为中小城市公租房工作确定目标，一方面可以遏制由于盲目建设造成的财政资金浪费、错把公租房建设数量作为官员晋升的衡量指标等不良现象的发生，另一方面也符合精准保障的要求，提高了保障效力。
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第六章 结语
公租房作为政府惠民生、保障居民“居住权”的民生工程，从 2011 年在全国推行以来取得了巨大的保障实效，不仅稳定了社会秩序、促进了经济发展，对我国到 2020年全面建成小康社会也起到了推动作用。但是对于国内大部分中小城市来讲，由于其公租房工作起步时间晚、开展进度慢，所以未能总结出适宜的公租房运营管理模式，也未能形成良性平稳的公租房发展态势。对比大城市丰富的公租房运营管理经验，中小城市公租房目前所经历的一些问题不仅带有大城市的通病，还具有中小城市的特色。因此，要结合各地实际情况厘清、解决制约中小城市公租房可持续发展的影响因素。
本文以河南省新乡市为例，研究了公租房目前的运营管理状况，发现了其中存在的问题并结合相关理论分析了其成因，最后结合中小城市公租房的特点，分析了促进中小城市公租房未来可持续发展的路径。文章首先通过实地调研、数据整理等对新乡市公租房运营管理状况进行了详细分析，发现了存在着市区两级的分层管理、多元主体的资金来源、相对平缓的开发进度、项目分布的不均衡现象严重、不同层级之间享有的资源不均衡、租金标准不一的特点；在此基础上从政府难以控制和控制不到位两方面出发，总结了公租房运营管理中存在的问题，如区域之间发展不均衡、房源数量少造成供需矛盾大、建设周期过长、配租入住进度慢以及准入分配与后期管理机制不完善；继而认为问题产生的原因在于政策制定和执行之间不对接、寻租行为使公租房失去应有效应、监督机制不到位致使失去公允及供给机制不灵活造成保障到位迟滞；最后根据问题产生的原因并结合中小城市公租房的特点，从制定科学完善的公租房发展机制、推行 PPP 模式提高运营管理效率、强化公租房监管体系几个方面对促进中小城市公租房可持续发展提出了建议。通过本文对新乡市公租房运营管理实践的具体研究分析，力求能为中小城市公租房的未来可持续发展路径提供思路借鉴。
参考文献（略）
参考文献（略）