第一章 绪论
1.1 研究背景、目的与意义
1.1.1 研究背景
服务型政府是政府满足社会管理需要和转型的必然要求，服务型政府和政府行政职能转变对公务员服务能力和效率提出了更高的要求。随着行政管理权的不断下放，基层公务员的工作内容、服务模式和方式也将发生重大变革。优秀基层公务员队伍的培养是政府行政职能转变的重要保障。自 1993 年我国公务员评价体系的初步构建，到 1994 年《国家公务员考核暂行规定》的颁布，2005 年《公务员法》等法律法规的颁布，象征着我们国家的公务员绩效考核制度也得到了深入发展。公务员绩效考核已经成为政府及学术界关注的问题之一，由于公务员行政层级及工作职能的不断细分，绩效考核方案的设计也表现出较高的复杂性和较强的系统性。由于行政管理改革的深入推进，在这一背景条件的影响下，基层公务员绩效考核也得到了社会的广泛关注，成为政府创新管理职能的重要保障手段。如何通过绩效考核这种方式主动调动基层公务员的工作积极性，尽而达到目标一致，这一项工作成为基层公务员组织人事绩效管理改革的重要内容之一。
就目前而言，我国公务员绩效考核的顶层设计和制度框架正日益完善，绩效考核的顶层设计有效地保障了各级政府行政效能的实现。然而，对于基层公务员来说，其工作性质相对比较特殊，必须直接面对服务对象，这就意味着基层公务员需掌握更多、更专业的业务知识和服务技能才能满足群众各类诉求。随着基层政府管理模式的发展，需要针对当前行政管理模式和服务流程的变革，在现有的绩效考核指标、方法和流程设计基础上，进一步优化考核体系，使其能够切实促进基层政府行政管理效率的提升。本文基于服务型政府视角，研究以基层公务员为代表绩效考核的现有体系，针对现有考核体系的缺陷和问题，提出更具实用性、组织柔性和可操作性的基层公务员绩效考核体系的改进方案，包括考核指标的量化、考核方法的流程改进、考核结果应用的改进。1.1.1 研究背景
服务型政府是政府满足社会管理需要和转型的必然要求，服务型政府和政府行政职能转变对公务员服务能力和效率提出了更高的要求。随着行政管理权的不断下放，基层公务员的工作内容、服务模式和方式也将发生重大变革。优秀基层公务员队伍的培养是政府行政职能转变的重要保障。自 1993 年我国公务员评价体系的初步构建，到 1994 年《国家公务员考核暂行规定》的颁布，2005 年《公务员法》等法律法规的颁布，象征着我们国家的公务员绩效考核制度也得到了深入发展。公务员绩效考核已经成为政府及学术界关注的问题之一，由于公务员行政层级及工作职能的不断细分，绩效考核方案的设计也表现出较高的复杂性和较强的系统性。由于行政管理改革的深入推进，在这一背景条件的影响下，基层公务员绩效考核也得到了社会的广泛关注，成为政府创新管理职能的重要保障手段。如何通过绩效考核这种方式主动调动基层公务员的工作积极性，尽而达到目标一致，这一项工作成为基层公务员组织人事绩效管理改革的重要内容之一。
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1.2 文献综述
国内外关于此方面的研究主要集中在以下几点，即：公务员绩效的内涵、评价方式、评价范围以及应用等方面。
1.2.1 国外研究现状
（1）关于公务员绩效内涵的研究
伯纳丁（Bernardin）曾提出，所谓绩效，指的是与服务对象的战略目标以及满意度存在紧密联系的工作结果。与此同时，还有很多专家学者以个人层面作为切入点，绩效展开了一系列的阐释与界定[1]，举例说明，学者坎贝尔（Campbell）提出，绩效的实质即为个人行为，其结果将会受到多种因素的影响，他提倡的观点是，应将绩效的行为属性与结果进行合理划分[2]。罗通多（Rotundo）提出，在组织目标实现的过程中，个体将会产生有价值的行动与行为。然而，斯潘根贝里（Spangenberg）提出的观点则是，绩效并非仅是在某一层次上，其概念在企业内部的多个层次均会有所涉及，主要体现在以下几个方面，即：组织、个人以及组织内团队。
（2）国外关于公务员绩效考核方法的研究
针对层次分析法而言，则是一类系统评价方式，在 1973 年时被教授萨蒂（Saaty）所提出，根据专家意见作为指导依据，对指标采用两两相比的方式，将会得出每个指标的评价分数与权重，所得结果比较精准，而且便于操作，具有很多优势特征[3]。与此同时，在组织内部绩效评价中，层次分析方法也得到了广泛运用。学者克罗斯（Cross）等通过进行研究后，发明了 SMART 综合评价系统，并且将财务指标与非财务指标进行了充分结合。卡尼斯（Chames）等在进行组织内部绩效分析时，则采用了将数据包络分析方法（DEA）进行操作，基于投入与产出关系作为参考，从而对绩效水平进行评价。除此之外，还有很多方法也被应用至其中，其中可包括平衡积分卡、多目标决策以及神经网络等。
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第二章 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 服务型政府
目前，学者主要从其社会统治、社会治理和社会服务等层面政府角色和职能进行了诠释。而社会服务职能则是将人本位、社会民主等观念融入到政府工作行为中，突破了传统观念下以统治和治理为价值核心的政府管理模式。随着服务型政府建设的推进，相关学者从不同角度对其概念和内涵进行了分析。施雪华认为，服务型政府包括四个要点，即职能结构的重心在服务、提倡全面参与社会服务、政府与民众间的关系是互动和对等关系、根本性改变或超越传统模式[1]。国外对服务型政府的概念界定与国内不同，相关学者提出了诸如政府公共服务等的内涵。学者如 Colin Knox，还将社会契约理论、新公共服务理论等作为服务型政府建设的理论起源；谢庆奎则指出，服务型政府建设不仅涉及观念转变，改涵盖了行政职能转变、法制和机制建设以及社会文明建设等内容，是一项十分复杂的工程项目[2]。
2.1.1 服务型政府
目前，学者主要从其社会统治、社会治理和社会服务等层面政府角色和职能进行了诠释。而社会服务职能则是将人本位、社会民主等观念融入到政府工作行为中，突破了传统观念下以统治和治理为价值核心的政府管理模式。随着服务型政府建设的推进，相关学者从不同角度对其概念和内涵进行了分析。施雪华认为，服务型政府包括四个要点，即职能结构的重心在服务、提倡全面参与社会服务、政府与民众间的关系是互动和对等关系、根本性改变或超越传统模式[1]。国外对服务型政府的概念界定与国内不同，相关学者提出了诸如政府公共服务等的内涵。学者如 Colin Knox，还将社会契约理论、新公共服务理论等作为服务型政府建设的理论起源；谢庆奎则指出，服务型政府建设不仅涉及观念转变，改涵盖了行政职能转变、法制和机制建设以及社会文明建设等内容，是一项十分复杂的工程项目[2]。
现阶段，由于服务型政府理论的不断发展，并逐渐趋于完善，各个地区的政府机关也将其建设纳入政府行政改革的主要内容，本文可将服务型政府进行如下定义：以“民本位”和“社会本位”为社会治理与服务的根本出发点，重点任务是保障和加强以改善民生为目的的社会建设；其过程不仅包括顶层的体制设计和制度安排，还包括机构改革、职能转变、效率提升和绩效管理等机制创新。
第三章 西安市基层公务员绩效考核体系现状............................... 13
2.1.2 基层公务员
依据《国家公务员暂行条例》（1993 年颁布），公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的人员”。2005 年，全国人大常委会通过《公务员法》，2018 进行修订，指出公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。可见，不同时期，我国对公务员概念及范围的界定也会有所变化。总体而言，公务员队伍的范畴呈扩大趋势。随着公务员队伍范畴的不断扩大，对于公务员履职的责任边界虽也有所变化，但其承担公共服务的动机却是始终不变的。
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2.2 理论基础
新公共服务理论、目标管理理论等经典理论为服务型政府视角下基层公务员绩效考核问题的研究提供了基本的理论逻辑。
2.2.1 新公共服务理论
20 世纪 80 年代中后期，随着西方社会治理模式的转变及公共管理理论变革，社会学提出的以新公共服务理论为代表的社会管理与服务观点，不断丰富着公共管理的理论框架并推动着社会管理的进步。新公共服务理论的可最早起源于 20 世纪 50 年代诞生的新制度经济学和公共选择理论。新制度经济学认为，政府部门通过行政垄断获得公共资源的分配权，由此形成的委托代理关系中所有权和控制权处于分离状态，这无疑将增加公共服务的交易成本。而新公共管理则主张公共管理与服务的市场化，其理论观点支持私人部分介入公共服务的部分领域或环节。
依据《国家公务员暂行条例》（1993 年颁布），公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的人员”。2005 年，全国人大常委会通过《公务员法》，2018 进行修订，指出公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。可见，不同时期，我国对公务员概念及范围的界定也会有所变化。总体而言，公务员队伍的范畴呈扩大趋势。随着公务员队伍范畴的不断扩大，对于公务员履职的责任边界虽也有所变化，但其承担公共服务的动机却是始终不变的。
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2.2 理论基础
新公共服务理论、目标管理理论等经典理论为服务型政府视角下基层公务员绩效考核问题的研究提供了基本的理论逻辑。
2.2.1 新公共服务理论
20 世纪 80 年代中后期，随着西方社会治理模式的转变及公共管理理论变革，社会学提出的以新公共服务理论为代表的社会管理与服务观点，不断丰富着公共管理的理论框架并推动着社会管理的进步。新公共服务理论的可最早起源于 20 世纪 50 年代诞生的新制度经济学和公共选择理论。新制度经济学认为，政府部门通过行政垄断获得公共资源的分配权，由此形成的委托代理关系中所有权和控制权处于分离状态，这无疑将增加公共服务的交易成本。而新公共管理则主张公共管理与服务的市场化，其理论观点支持私人部分介入公共服务的部分领域或环节。
新公共服务理论的产生对新公共管理理论进行了批判，认为新公共管理将引发政府公共职能失效的风险，甚至会引发私人部门的腐败问题。为弥补新公共管理理论的缺失，新公共服务理论又引入了相应的制度安排和约束机制，其目的在于更好体现政府行政和公共服务的基本目标。作为新公共管理理论的传承，可将新公共服务理论的基本内涵归纳如下：
第一，关于服务供给者和服务对象的关系。新公共服务理论重视社会管理中的民众参与，将政府和民众置于对等的地位，其关系应该是互动的，而不是单向的服务与被服务的关系。由于上述关系的转变，公民权被视为包含了社会或组织承诺的权利，且公共利益应当大于个人利益。第二，关于管理者的领导权和工作效率提高的机制。新公共服务理论的基本出发点是人本管理，要求公务员不仅要善待管理对象，更要求通过激励和考核提高公务人员的服务效率。其中，对于领导权的实现要符合公共服务的动机，管理中的人本主义要高于传统组织。第三，关于新公共服务的基本原则。新公共服务理论的基本原则主要包括政府不是掌舵者而是服务者、以追求公共利益为核心目标、服务者和服务对象责任的双向性、强调公民权、重视人的服务而不仅仅是效率、服务于公众而不是顾客。上述新公共服务理论实现的七大原则同时也指出了建设服务型政府的目标。
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3.1 绩效考核的组织模式................................. 13
3.2 绩效考核的指标体系.......................... 14
第四章 西安市基层公务员绩效考核体系的问题诊断及原因分析 ................................ 18
4.1 西安市基层公务员绩效考核体系的问题诊断与分析....................................... 18
4.1.1 西安市基层公务员绩效考核体系存在问题的诊断方法 ....................... 18
4.1.2 西安市基层公务员绩效考核体系存在问题的数据统计 ....................... 19
第五章 西安市基层公务员绩效考核体系改进方案..................................... 27
5.1 基层公务员绩效考核体系改进的原则和目标 ..................................... 27
5.1.1 绩效考核体系改进的原则 ............................. 27
5.1.2 绩效考核体系改进的目标 .............................. 28
第五章 西安市基层公务员绩效考核体系改进方案
5.1 基层公务员绩效考核体系改进的原则和目标
5.1.1 绩效考核体系改进的原则
基层公务员绩效考核体系改进是一项较为复杂的系统工程，在指标、考核流程改进等过程中需要遵循包括系统性、目标性、公开与反馈、实用性等基本原则。
（1）系统性原则
绩效考核不同于一般性单一要素的管理活动，其制度设计、实施过程等均具有系统性，不仅涉及考核主体、考核客体等不同人群，而且考核体系的本身也是由多种要素构成。不同群体和不同要素间并非是孤立性的，而是相互制约与影响。在考核体系改进中应从系统角度对考核指标、考核流程和考核实施、结果应用等进行权衡。
（2）目标性原则
基层公务员绩效考核是在服务型政府视角下，旨在提高基层政府行政服务效率、改善服务质量的管理活动。考核体系优化也应置于相应的目标约束下，如此才能通过绩效考核体系的变革促进基层公务员服务目标的实现。
（3）公开与反馈
公开与反馈原则要求绩效考核体系优化设计应当是充分沟通的结果，通过考核主体与考核客体间的协商，各参与主体间对于考核目标、考核指标和考核过程等应取得一致性的认同。而考核反馈则是考核体系持续优化的重要机制，通过考核结果的反馈不仅可以使基层公务员积极参与到考核工作中，还可促使其借助考核提高自身基本素养，提升工作胜任力。
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结论
服务型政府视角下基层公务员绩效考核更具复杂性，尤其是当前深化改革和行政职能转变要求基层政府服务事项、服务流程和服务方式更加人性化、标准化。新时代背景下，基于传统的基层公务员绩效考核体系考虑，对于建设服务型政府来说，早已无法得到广泛应用。本文在研究的过程中，则是以服务型政府作为切入点，重点分析了当前的基层公务员绩效考核体系，明确了现行体系下考核指标、考核流程和考核结果应用等存在的问题，设计了基层公务员绩效考核指标体系并借助网络层次分析法进行了指标赋权，并检验了指标与赋权方法的适用性。研究得出以下结论：
（1）明晰了基层公务员现行绩效考核体系的缺陷。借助调查研究和统计分析等方法，采集了西安市具有代表性的街道办公务员及其绩效考核的相关资料，从面对面访谈和资料分析中发现，当前绩效考核体系存在着指标量化性不足、考核流程不规范以及考核结果应用性差等突出问题。上述问题的存在使得现行绩效考核体系已不能适应服务型政府新形式下对于提升基层公务员服务质量、转变服务模式的要求。
（2）改进了服务型政府视角下基层公务员绩效考核体系。优化基层公务员绩效考核指标体系，选择应用网络层次分析方法，赋予指标一定的权重，从而得出绩效考核关键指标，包括“服务事项满意度”、“沟通能力”和“学习能力”等；提出基于网络层析分析的基层公务员绩效考核方法的改进思路，验证了本文提出的新指标体系及赋权方法的适用性；提出考核对象参与下的绩效考核改进流程，并设计了考核遴选机制和参考维度；同时，从绩效考核与薪酬的关系、绩效考核与职务晋升的关系两方面提出了强化基层公务员绩效考核结果应用的思路。
参考文献（略）